抗诉机关：海南省人民检察院。
申诉人（一审被告、二审上诉人）：海南台围木器有限公司，住所地：海口市琼山区谭文墟。
法定代表人：周某甲，总经理。
委托代理人：刘海峰，公司法律顾问。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第一村X组。住所地：海口市琼山区X镇X村。
负责人：李某某，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第二村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某乙，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第三村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某丙，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第四村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某丁，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第五村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某戊，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第六村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某己，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第七村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某庚，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第八村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某辛，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第九村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某壬，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第十村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某癸，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第十一村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某某，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第十二村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某某，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第十三村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某某，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第十四村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某某，组长。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：海口市琼山区X镇X村委会文多第十五村X组。住所地：同上。
负责人：蔡某某，组长。
上述被申诉人的共同委托代理人云大焜，海口市大江山法律事务所副主任；蔡某蛟，琼山区X镇X村委会文多第九小组村民。
被申诉人（原审被告）：海口市琼山区X镇X村民委员会。住所地：海口市琼山区X镇X村。
法定代表人：蔡某某，村委会主任。
申诉人海南台围木器有限公司（以下称台围公司）因与被申诉人海口市琼山区X镇X村委会文多第一至第十五村X组（以下称１５个村X组）、海口市琼山区X镇X村民委员会（以下称文蛟村委会）农业承包合同纠纷一案，１５个村X组于２００４年３月２日向海口市琼山区人民法院（以下称琼山法院）起诉，该院于２００４年１１月２日作出（２００４）琼山民二初字第７０号民事判决（以下称原一审判决）。台围公司不服该判决，向海口市中级人民法院（以下称海口中院）提起上诉，该院于２００５年１０月２０日作出（２００５）海中法民二终字第５８号民事裁定，撤销一审判决，发回重审。琼山法院于２００６年１月６日作出（２００５）琼山民二重字第７号民事判决（以下称一审判决）。台围公司、１５个村X组均不服，向海口中院提起上诉。海口中院于２００６年１２月２６日作出（２００６）海中法民二终字第１０６号民事判决（以下称原判），已经发生法律效力。台围公司仍不服，向海南省人民检察院（以下称海南省检察院）申诉，海南省检察院于２００７年７月３１日作出（２００７）琼检民行抗字第２６号抗诉书，向本院提起抗诉，本院于２００７年８月８日作出（２００７）琼民抗字第３３号民事裁定，决定对本案进行提审。本院依法组成由审判员李某、韩艳玲、张红菊参加的合议庭于２００７年１１月１９日公开开庭审理了本案，书记员王显芳担任法庭记录。海南省检察院指派代理检察员林华到庭支持抗诉。申诉人台围公司的委托代理人刘海峰，被申诉人１５个村X组的委托代理人云大焜、蔡某蛟，被申诉人文蛟村委会的法定代表人蔡某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经本院审理确认原判查明的以下事实：台围公司与１５个村X组讼争的承包地，位于文蛟村民委员会（原琼山县X镇文蛟管理区）铁炉水库下游附近的大堀肚，总面积３００亩。上世纪七十年代后期至八十年代中期，海南军区某高炮团经与当地政府协商后，在该地办农场，期间政府对该地免除公购粮。部队停办农场后，该地无人耕作。
１９９２年６月２日，台围公司与时任谭文镇文蛟管理区党支部书记的蔡某廉签订《承包谭文镇X村荒地养鱼合同书》（以下称《承包荒地养鱼合同书》），约定：甲方（１５个村X组）同意将其位于铁炉水库下游附近的大堀肚３００亩荒坡荒地承包给乙方（台围公司）挖塘养鱼，承包期为５０年，从１９９３年１月１日起至２０４３年１２月２０日止；每年的土地承包金为４，５００元，定于１９９３年１月底前一次性缴完前十年的承包金４．５万元；２００４年１月底一次性缴纳５年承包金人民币２．２５万元，此后每次缴５年土地承包金，在第一年１月底前一次性缴完。双方还约定了各自的权利、义务及解决争议的方法。甲方代表蔡某廉和乙方代表王文秀在合同上签名，乙方并在合同上盖章，时任谭文镇镇长的林仕忠也在合同上签名。同年６月１６日，文多村１５个村X组长未经村民同意，补签了一份《委托书》，委托蔡某廉为全权代表与台围公司签订《承包荒地养鱼协议书》。双方签订《承包荒地养鱼合同书》后，未报经有关部门批准。同年７月１７日，文蛟管理区出纳员蔡某庆收取台围公司交纳的土地承包金５，０００元。１９９３年１月１８日，蔡某廉收取台围公司交纳的土地承包金１３．８万元。合同签订后，台围公司依约在承包地上挖塘养鱼。近几年，由于合同约定的承包金过低，１５个村X组与台围公司发生纠纷。２００４年１月３日，台围公司向１５个村X组交付第二期土地承包金遭到拒绝后，台围公司便于同月１７日到海口市第一公证处办理了第二期土地承包金２２，５００元提存公证手续。１５个村X组与台围公司的纠纷经当地政府多次调解未果。１５个村X组认为因该土地遭受损害损失人民币１０万元，但未提供证据证明其主张。
１９９２年６月１６日，１５个村X组长共同签名向琼山县公证处出具了一份《委托书》，委托蔡某廉为全权代表前往该处签订《承包荒地养鱼协议书》。二审中，１５个村X组提交了由海口市琼山区X镇人民政府（以下称三门坡镇政府）于２００６年５月１５日出具的《证明书》，内容为＂台围公司在我镇X村委会文多洋大堀肚承包土地３００亩挖塘养鱼，共计３６口鱼塘。＂台围公司对该证据的真实性没有异议。
本院另查明：海口市国土资源局市国土耕字（２００４）５２号《关于琼山区X镇X村委会铁炉水库下游附近大堀肚３００亩土地地类情况的函》载明：＂经本局实地调查、测量，现将三门坡镇X村委会铁炉水库下游附近大堀肚３００亩土地的地类情况函复如下：１、根据海南测绘局提供的１９６０年１月航摄，１９６０年６月调绘（１９５４年北京坐标系）的地形图，结合实地ＪＰＳ测量，在台围公司的养殖用地范围内，１９６０年土地地类情况：水田１３６．３５亩，其他土地１６４．６８亩，合计３０１．０３亩。２、附近１９８６年航摄，１９９１年调绘（１９５４年北京坐标系）的地形图，结合实地ＪＰＳ测量，在海南台围公司的养殖用地范围内，１９９１年土地地类情况是：水田６４．１３亩，旱地２７．８３亩，水浇地５．６９亩，草地２０３．３８亩，合计３０１．０３亩。３、根据１９９６年航摄的（海南平面坐标系）土地利用现状摄像图，目前海南台围公司的养殖用地面积为３０１．０３亩（含养殖水面和附属设施用地），其中占用基本农田１８．３１亩。基本农田是２００１年划定的，琼山的基本农田划定工作是从１９９７年开始的。……＂。
２００１年８月２１日，国土资源部国土资发（２００１）２５５号《关于印发试行＜土地分类＞的通知》，对土地分类进行了详细说明，即土地分为农用地、建设用地、未利用地。农用地又分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地。其中，耕地包括水浇地、旱地等；牧草地包括天然草地、改良草地、人工草地；其他农用地包括养殖水面等。
１５个村X组向琼山法院起诉称：原谭文镇文蛟管理区党支部书记蔡某廉利用职权，隐瞒了海南军区高炮团停止租用文蛟村X村创办农场３００亩基本农田应退还１５个村X组的事实，与台围公司恶意串通，在未告知并经１５个村X组讨论同意下，擅自与台围公司签订《承包荒地养鱼合同书》，将该地发包给台围公司挖塘养鱼，但该合同上没有代表甲方单位法人的公章。当时蔡某廉只是文蛟管理区的党支部书记，并非文多村委会的主任，且事实上并没有文多村委会这样的机构存在。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下称《土地承包法》）的规定，发包方将土地发包给集体经济组织以外的单位或者个人，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员同意，并报乡镇政府批准。因此，蔡某廉擅自将土地发包给外单位的合同行为是违法行为，其与台围公司所签订《承包荒地养鱼合同书》应为无效合同。而且蔡某廉在签订合同前后未将情况告知１５个村X组，剥夺了１５个村X组应享有的参与权和知情权。台围公司把１５个村X组的基本农田挖塘养鱼，违反了我国法律禁止占有基本农田挖塘养鱼的规定，破坏了国家基本农田保护制度，严重损害了１５个村X组的合法利益。请求判令：一、确认《承包荒地养鱼合同书》为无效合同，恢复承包地原状并退还给村X组；二、台围公司承担对１５个村X组土地损害赔偿１０万元；三、承担本案诉讼费。
台围公司答辩称：一、１５个村X组称没有经过其同意，蔡某廉与本公司恶意串通、擅自发包，是不符合事实的。本公司是经当地政府招商引资去文多村投资的，且蔡某廉与本公司签订合同后，已得到１５个村X组长的授权委托，进行了追认。二、１５个村X组称本公司破坏基本农田，给其带来损失是不符合事实的。该地在上世纪八十年代后期部队停办农场后就自然丢荒，成为荒地，双方在承包合同书中亦把该地称为荒地。所以，不存在１５个村X组起诉书中所说的＂占用基本农田养鱼＂的情况。事实证明，本公司投资文多村养鱼苗不仅为地方政府增加了税收，也为村民带来了经济实惠。三、１５个村X组以合同约定的承包期限长为由认为合同无效是错误的。《承包荒地养鱼合同书》中约定的五十年承包期限并没有违反签约当时国家法律、法规、政策的规定。相反，为鼓励农业土地承包者加大对土地的投入，国家对于长时间的承包期限是予以肯定和鼓励的。而且，当时的土地管理法对土地承包期限没有限制。四、１５个村X组以签订合同时没有经过民主程序而认为合同无效是错误的。签订该承包合同前，当时镇X村宣传，并召开了村支委会和支委会扩大会议通过了该承包合同。１５个村X组以签订合同没有经过２／３以上村民代表或２／３以上村民会议的同意，而主张该承包合同无效，这对本公司是极不公平的，因为双方签订合同时我国法律并没有规定承包土地要经过２／３以上村民代表或２／３以上村民会议的同意，违反了我国土地管理法的＂不溯及既往＂基本原则。综上所述，１５个村X组主张合同无效及赔偿既不符合事实，又无法律根据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
文蛟村委会答辩称：承包合同是上一届管理区书记蔡某廉签订，而不是以文蛟村委会的名义签订的，本村委会不应成为被告。对于合同签订的具体情况，这一届领导并不了解，请法院依法处理。
文蛟村委会在一审中未提供证据。
琼山法院一审判决认为：合法有效的合同，为内容上不违反法律、行政法规的强制性规定，形式上符合法定形式的合同。１５个村X组与台围公司诉争的３００亩承包地，长期以来就属于１５个村X组所有的耕地，该地在部队停办农场后虽丢荒几年，双方的合同书中也把该地约定为荒地，但这并不能改变该地长期以来已经形成及实际使用的耕地性质，台围公司主张该地为荒地的理由不能成立。１５个村X组是该地唯一有权发包的的权利主体，时任琼山县X镇文蛟管理区党支部书记的蔡某廉与台围公司签订《承包荒地养鱼合同书》，将１５个村X组的耕地发包给台围公司挖塘养鱼，虽然形式上得到１５个村X组长的授权，但１５个村X组长未经村民会议讨论通过就擅自授权蔡某廉签订合同，其行为违反了民主议定原则，参照最高人民法院《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》（以下称《若干意见》）第二条第（三）项违背民主议定原则签订的承包合同无效的规定，以及双方未经县级以上人民政府的批准就签订合同把耕地挖塘养鱼，违反了国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下称１９９１年《土地管理法实施条例》）第十四条＂单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准＂的规定，应认定该合同为无效合同。合同无效后，当事人因该合同取得的财产依法返还。故１５个村X组诉请确认蔡某廉代表１５个村X组与台围公司签订的《承包荒地养鱼合同书》为无效合同及返还承包荒地理由成立，应予以支持。１５个村X组长与台围公司未经县级以上人民政府批准就签订土地承包合同，将耕地改为非耕地，且在发包时未经村民会议讨论通过，致使合同在内容上违反国家法律、法规的强制性规定，形式上违背了民主议定原则，是造成合同无效的主要原因。双方对合同无效都有一定的过错，应各自承担相应的过错责任。因此，１５个村X组应自负将土地恢复原状的责任。对１５个村X组要求台围公司恢复承包土地原状的主张，本院不予支持。１５个村X组要求台围公司赔偿土地损害费１０万元，但未提供相应证据证明自己的主张，对该请求本院不予采纳。判决：一、１５个村X组与台围公司签订的《承包荒地养鱼合同书》无效。二、限台围公司自本判决生效之日起六十日内把所承包的位于海口市琼山区X镇铁炉水库下游附近的大堀肚３００亩土地所挖鱼塘自行进行清场并将土地返还给１５个村X组。三、驳回１５个村X组的其他诉讼请求。案件受理费人民币４０１０元，由１５个村X组与台围公司各负担２００５元。受理费已由１５个村X组预交３５１０元，缓交５００元，１５个村X组多交的１５０５元及缓交的５００元由台围公司支付。
１５个村X组与台围公司均不服该判决，向海口中院上诉。
１５个村X组上诉称：台围公司是生产、销售木饰制品的公司，没有承包土地和养鱼的经营资格。因此，其应承担无效合同的全部责任。１５个村X组是３００亩承包地唯一有权的发包主体，但不是本案合同中发包方的主体，故一审法院认为１５个村X组与台围公司签订本案合同与事实不符。依法该合同对１５个村X组没有法律效力，１５个村X组不应对合同承担义务与责任。一审法院认为１５个村X组对合同无效有一定过错，应承担相应过错责任是错误的。故请求判令：１、台围公司恢复土地原状返还给１５个村X组；２、台围公司赔偿土地损害１０万元；３、执行海南省基本农田保护规定的第三十一条规定；４、台围公司因合同取得的养鱼收入返还文多村１５个村X组。
台围公司答辩称：１、１５个村X组的上诉请求第３、４项超过本案的审理范围，应不予审理；２、１５个村X组上诉认为文蛟管理区X村与文蛟管理区X村委会为两个虚构单位，自相矛盾；３、１５个村X组否认与台围公司签订的《承包荒地养鱼合同书》，无法律依据。４、１５个村X组要求返还土地并赔偿损失的诉请无法律依据，应予以驳回。
台围公司上诉称：一、一审认定本案诉争土地性质为耕地错误。１、根据双方签订的《承包荒地养鱼合同书》，本案诉争土地性质为荒地。１５个村X组主张该地为耕地，应承担证明该地为耕地的举证责任。由于文蛟村委会与台围公司之间存在明显的利害关系，且村委会无权认定土地性质。一审依据村委会的证明认定本案诉争土地性质为耕地，属违法采信证据。本案诉争土地性质应按照双方签订的《承包荒地养鱼合同书》的约定，认定为荒地。２、《承包荒地养鱼合同书》的签订，并不违反民主议定原则。蔡某廉代表１５个村X组与台围公司签订《承包荒地养鱼合同书》，将本案土地发包给台围公司挖塘养鱼，得到了１５个村X组长的授权，且１５个村X组及其成员在《承包荒地养鱼合同书》签订并实际履行的１２年时间里，从未对合同的效力提出过异议。２００４年１５个村X组虽然拒收承包金，但其理由是承包金过低，而非主张《承包荒地养鱼合同书》无效。由此，本案《承包荒地养鱼合同书》的签订，并不违反民主议定原则。二、一审适用法律错误。１、由于一审认定本案土地性质为耕地是错误的，其适用１９９１年《土地管理法实施条例》第十四条必然也是错误的。２、一审参照已经废止的最高人民法院《若干意见》第二条第（三）项和《中华人民共和国经济合同法》（以下称《经济合同法》）的规定，显属适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，驳回１５个村X组的诉讼请求。
１５个村X组答辩称：１、荒地还是耕地的性质不应由蔡某廉来定，如果承包地是荒地，也应举证荒地的证据，台围公司没有举证证明承包地是荒地，所以应该承担举证不能的法律后果。因为承包地是１９７２年原谭文公社根据基本农田的规划要求，平整土地以后分配给我们的，而且在这个过程中承包地曾经是海南区党委的示范田，后在８０年代由部队办农场。２、承包合同必须是以１５个经济社的名义签订，而台围公司是与虚构的单位签订合同，本身就不符合民主议定原则。３、一审不存在适用法律错误。
原审被告文蛟村委会未发表答辩意见。
原判认为：（一）关于本案《承包荒地养鱼合同书》的效力。１、关于本案承包土地是否属于耕地问题。一审根据１５个村X组提交的原海南军区高炮团转业到琼山区X镇政府的赵某某、原琼山县X镇文蛟管理区党支部副书记周某某等人以及文蛟村委会的证明，认定本案争议的承包土地为耕地，而台围公司主张该土地为荒地的证据为本案《承包荒地养鱼合同书》，即因该合同的名称以及内容中称承包荒地，故认为双方当事人对土地的性质已予以认可。比较双方所提交的证据，１５个村X组所提交的多份证据因属了解承包土地历史状况的人员的陈述以及文蛟村委会的证明，同时，二审中三门坡镇政府也证明该土地为耕地，因此，１５个村X组所提交的上述证据的证明力应大于台围公司所提交证据的证明力，故应对１５个村X组所提交的上述证据的证明力予以确认，即确认上述承包土地的性质属耕地。２、本案《承包荒地养鱼合同书》的订立，是否违反了民主议定原则。该合同订立于１９９２年６月２日，根据当时关于农村土地承包的相关法律规定，即《若干意见》第二条：＂违背民主议定原则的农村承包合同无效。＂本案中，１５个村X组长虽在蔡某廉与台围公司订立《承包荒地养鱼合同书》后，共同签名出具了《委托书》，委托蔡某廉签订《承包荒地养鱼协议书》，但该《委托书》是向琼山县公证处出具的，其内容也并非委托蔡某廉与台围公司签订本案《承包荒地养鱼合同书》，而且，这１５个组长签名的行为也未经１５个村X组的讨论表决，因此，该份《委托书》不属于经民主议定原则。一审基于该《承包荒地养鱼合同书》违反了１９９１年《土地管理法实施条例》第十四条的规定以及依据上述司法解释认定该合同属无效合同并无不当，台围公司关于该合同有效的上诉理由不足，应不予支持。（二）关于本案《承包荒地养鱼合同书》无效的过错责任及处理。该合同无效，台围公司虽有过错，但作为１５个村X组长，非经民主议定的程序，即补签了委托蔡某廉签订《承包荒地养鱼协议书》的委托书，１５个村X组也存在过错。故一审认定双方对上述承包合同书的无效均有过错，应各自承担相应的过错责任，并据此判决由１５个村X组自行恢复承包地原状等并无不当，１５个村X组关于其对该合同无效没有过错并要求由台围公司恢复承包地原状的上诉理由不足，应不予支持。（三）关于１５个村X组主张的赔偿１０万元损失的问题。１５个村X组就该赔偿数额，在一审中仅提交了由其７个经济社所出具的《证明》，而该证明也仅是其单方所作的陈述，并不能充分证明其主张的损失数额，故其该项请求证据不足，一审未予支持也无不当。（四）关于台围公司返还本案承包土地的期限问题。虽然本案土地承包合同为无效合同，但毕竟台围公司已实际履行该合同十多年，且已投入大量资金，故为妥善处理本案，应给予台围公司一定的合理期限以使其能尽可能的减少损失，为此，应对一审确定的６０天返还期限予以调整至本判决生效后的半年之内。经本院审判委员会讨论决定，判决：一、维持（２００５）琼山民二重字第７号民事判决第一、三项；二、变更（２００５）琼山民二重字第７号民事判决第二项为：台围公司于本判决发生法律效力之日起１８０日内将其承包的海口市琼山区X镇铁炉水库下游附近的大屈肚３００亩土地返还给１５个村X组；三、驳回１５个村X组和台围公司的其他上诉请求。维持原审案件受理费的负担，二审案件受理费６０１５元，由上诉人台围公司负担４０１０元，上诉人１５个村X组负担２００５元。
台围公司不服原判，向海南省检察院申诉。海南省检察院抗诉认为：一、原判认定争议土地为耕地，并据此认定双方合同因违反１９９１年《土地管理法实施条例》而无效，缺乏事实和法律依据。１、原判认定争议地为耕地，违反证据采信规则。蔡某廉以被申诉人１５个村X组的名义与台围公司签定《承包荒地养鱼合同书》。同年６月１６日，１５个村X组的法定代表人共同出具了一份《委托书》，授权蔡某廉签定《承包荒地养鱼协议书》，该《委托书》已提交给台围公司保存。在没有相反证据证明下，该《委托书》的出具，应可认定蔡某廉代表１５个村X组与台围公司签定的《承包荒地养鱼合同书》的行为已得到１５个村X组的事后授权，台围公司与１５个村X组之间成立土地承包合同关系。按照合同内容，双方不仅在合同名称中将争议地表述为＂荒地＂，且在合同总则也将之表述为＂荒地＂或＂荒坡荒地＂，且在１５个村X组事后补签的《委托书》中也再次对争议地的性质确认为＂荒地＂。上述表述是双方当事人在签约前后真实意思表示的原始记录，反映了争议地在签约时的真实状况，也符合有关部门停办农场后被自然丢荒多年的状况。而且，当时负责本次招商引资工作的时任谭文镇镇长林仕忠也在合同上签字，表明了该镇政府对合同陈述内容的认同。台围公司主张争议地为荒地，有足够证据予以证明。１５个村X组在诉讼中主张争议地为基本农田（当时国家尚未实行基本农田制度），并提供了文蛟村委会的《证明书》和《证明材料》、证人周某某、赵某某的证言以及三门坡镇政府于２００６年５月１５日出具的《证明书》予以证明。首先，文蛟村委会是本案一方的当事人，其出具的《证明书》和《证明材料》系当事人陈述。并没有原始书证、物证予以支持，且其与各被申诉人存在直接的利害关系，在本案中诉讼利益一致，故其陈述材料在证据形式上存在重大瑕疵；从陈述内容看，《证明书》称争议地中含有部分基本农田，这与我国基本农田政策的实施时间是相矛盾的，缺乏可信性，而《证明材料》主要说明文多村每亩土地的缴费情况，其内容与争议土地的性质无关联。其次，证人周某某、赵某某没有正当理由且未经审判机关同意而未履行出庭作证的义务，无法判断其证言的真实性和合法性，在证据形式上存在明显的瑕疵；而就上述证言的内容看，赵某某证言说明的是部队租用争议地前的土地情况，没有说明部队租用期间对土地状况是否改变，以及该地经多年丢荒后在本案争议合同签订时的土地状况，周某某证言说明的是争议地在解放前后的土地状况为水旱田，争议合同签订时则是＂３００亩荒地＂，与１５个村X组的主张直接相悖，故两证人的证言与待证对象之间或是关联度不高或是构成反证。最后，１５个村X组在二审中提供的三门坡镇政府在一审期间出具两份前后矛盾的《证明书》的行为来看，该镇政府在诉讼中态度极不严肃，其出具的相关证明文件缺乏公信力；而就其在二审中出具的《证明书》的内容来看，也仅说明＂水田面积以８张收据上的面积为准＂，但并未说明争议土地在签约时是否有水田，卷宗中也未附所谓的＂８张收据＂。综上，１５个村X组为诉讼需要而收集形成的上述证据，不论在证明效力、证明力强度还是与待证对象的关联性方面，均明显弱于双方签定的《承包荒地养鱼合同书》和１５个村X组出具的《委托书》等原始书证。原判采信各被申诉人的上述证据，而否定《承包荒地养鱼合同书》及《委托书》等原始书证对争议土地性质的证明力，严重违反诉讼证据采信规则。２、原判对１９９１年《土地管理法实施条例》适用不当。虽然。按照国务院１９９１年颁布施行的《土地管理法实施条例》第十四条规定，单位或个人将耕地改为非耕地须经县级以上政府同意。但该条例已失效。现行的《土地管理法实施条例》并无相关规定。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第三条规定：人民法院确认合同效力时，对合同法成立以前的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的，则适用合同法。依此规定，即使本案争议地为耕地，依照现行法律，双方签订的合同也不因未经县级以上人民政府批准而无效。适用已失效的１９９１年《土地管理法实施条例》对合同效力进行判定，适用法律不当。二、原判对司法解释适用错误。最高人民法院《若干规定》已于１９９９年７月８日起施行。同日，该院于１９８６年４月１２日印发的《若干意见》已被废止。该《若干规定》是最高审判机关根据当时的法律、法规和政策，并结合审判实践而作出的关于如何适用法律的指导性意见，而非新立法，故虽然对其实施前审结的案件不具有溯及力，但对其实施前成立的民事法律关系具有调整效力。人民法院在其该《若干规定》实施后受理的农业承包合同纠纷案件，无论该合同是成立于《若干规定》实施之前还是之后，均应适用《若干规定》而非上述《若干意见》的相关规定来调整当事人的权利义务关系。该案争议合同虽成立于１９９２年，但讼争于２００４年，故应适用《若干规定》进行审判。依照《若干规定》第二十五条第二款规定，对于发包方违反民主议定原则越权发包的农业承包合同，自合同签定之日起超过１年，或虽未超过１年但承包方已实际做了大量投入的，对原告方要求确认合同无效或终止合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该合同的有关内容进行适当的调整。本案争议合同已实际履行十多年，且承包人台围公司也已进行大量资金投入，其虽未能提供足够证据证明各村X组的法定代表人于１９９２年６月１６日联名出具的《委托书》已经经过民主议定程序，但依上述规定，人民法院仍应确认合同效力，并根据情况的实际变化，本着公平合理原则，对双方当事人的合同权利和义务进行适当调整。该号判决以已被废止的《若干意见》的相关规定作出认定争议合同无效的法律依据，适用司法解释明显错误。
台围公司同意海南省检察院的抗诉意见和理由。
１５个村X组答辩称：一、抗诉书没有依法保护国家、集体与广大农民群众利益，却对台围公司违法犯罪，损害国家、集体和广大农民群众利益的行为进行保护。二、抗诉书诉非所判，抗诉无效。三、抗诉书回避了签约双方是以虚构单位与冒充他人名义签订合同的事实。本案合同既是无效合同，也是签约双方犯罪的证据。四、抗诉书确认《委托书》对合同成立合法的同时，也是对台围公司犯罪事实成立的确认。五、抗诉书将耕地强行认定为荒山，不但违反证据采信原则，同时也不能改变本案合同是以虚构单位签订而被确认为无效合同的法律规定。六、本案合同与被申诉人无关，申诉人向被申诉人主张权利，没有法律依据。
本院认为本案的争议焦点是：一、双方诉争的土地分类是否为耕地。二、对合同效力判断的法律适用问题。三、对合同无效后的处理如何适用法律的问题。即是适用最高人民法院于１９９９年７月８日施行的《若干规定》，还是适用１９８６年４月１４日发布的《若干意见》。
一、双方诉争的土地分类是否为耕地的问题
首先，台围公司在再审中提交一份海口市国土资源局作出的市国土耕字（２００４）５２号《关于琼山区X镇X村委会铁炉水库下游附近大堀肚３００亩土地地类情况的函》（以下称《函》），该证据经１５个村X组质证，对其真实性无异议。合议庭对该份证据进行评议认为，虽然该份证据发生于二审审理期间，但该证据系由海口市国土资源局出具给申诉人台围公司的，旨在说明诉争３００亩土地不同年代的土地状况，对本案诉争土地性质的判断具有关键性作用，其具有合法性和关联性，合议庭对此予以确认。
其次，根据国土局《函》的内容，诉争承包地１９６０年的土地地类情况是：水田１３６．３５亩，其他土地１６４．６８亩；１９９１年土地地类情况是：水田６４．１３亩，旱地２７．８３亩，水浇地５．６９亩，草地２０３．３８亩，合计３０１．０３亩。从上述３００亩承包地地类情况可以得出，该地在部队停办农场后虽丢荒几年，但这并不能改变该地不属于荒地的事实。
第三，根据２００１年８月２１日国土资源部国土资发〔２００１〕２５５号文《关于印发试行＜土地分类＞的通知》，耕地包括水田、水浇地、旱地等，该３００亩土地在１９９１年时有９７．６５亩属于耕地。草地２０３．３８亩虽不属于耕地，但属于农用地。因此，可以认定该３００亩承包地不属于荒地。
综上所述，检察机关抗诉认为双方所签订的《承包荒地养鱼合同书》将该３００亩土地约定为＂荒地＂，并经村X组的《委托书》中予以确认及镇长个人在合同上的签名未表示异议作为原始证据，由此认定诉争３００亩土地的性质为荒地的证据不足，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
二、对合同效力判断的法律适用问题
首先，《土地管理法》从１９８６年６月２５日通过以来，历经１９８８年第一次修正、１９９８年修订及２００４年第二次修正，期间国家还相继出台了１９９１年《土地管理法实施条例》、１９９４年《基本农田保护条例》、１９９９年《基本农田保护条例》和《土地管理法实施条例》，上述法律法规对耕地的保护作出了如下规定：１９９１年《土地管理法实施条例》第十四条＂单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准＂、１９９９年《土地管理法实施条例》第十条＂依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农业地、建设用地和未利用地。＂第十六条＂在土地利用总体规划确定的城市X村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市X村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村X组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。＂１９９８年《土地管理法》第一条＂为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。＂第三条＂十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。＂第三十一条＂国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。＂第三十六条第三款＂禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼＂等等，从上述法律法规所规定的内容可以看出，并不是１９９１年《土地管理法实施条例》对耕地改为非耕地需经县级以上人民政府批准作出了强制性的规定，而以后的《土地管理法实施条例》没有此条规定，由此推定为以后的法律法规对将耕地用于挖塘养鱼的行为是法律不禁止的。恰恰相反，现行的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对耕地的使用以及保护作出更为明确、严格的规定，并且对耕地改为非耕地以及将基本农田用于挖塘养鱼作出了禁止性的规定。如果说１９９１年的《土地管理法实施条例》对耕地改为非耕地还可以经政府批准即可改变的变通方法的话，那么到１９９８年的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对改变耕地用途的行为，采取了更为严格的规定。国土资源部、农业部１９９９年１２月２９日《关于搞好农用地管理促进农用生产结构调整工作的通知》指出：……在保证基本农田规划面积的前提下，可将生产能力低、生产条件差，能调整为鱼塘、果园或其他利用地的一般规定预留在基本农田外。基本农保护区划定后，确需占用基本农田挖塘养鱼、种果树或进行其他对土壤耕作层造成破坏的农业生产结构调整，需经省级人民政府和农业行政主管部门批准，并补划基本农田，以满足农业生产结构调整需要，并保证基本农田面积不减少。……建造温室大棚及塘底未经固化的简易水产养殖场，发展高效农业，确需占用耕地的，须到县级土地行政主管部门进行备案，并签订复耕保证书，届时按要求恢复成耕地。但建造塘底已经固化的水产养殖场等，占用耕地的，要依法办理农用地转用审批手续，并做到耕地＂占一补一＂。显然，现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》以及相关政策，不仅延续了１９９１年《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对改变耕地用途经县级以上人民政府批准的规定，而且在此基础上还规定了其他相应的恢复耕地的措施。因此，《承包荒地养鱼合同书》及内容，不仅将包括耕地在内的农用地当作荒地予以发包，而且改变了耕地的性质和用途，用于挖塘养鱼，不仅违反了签订合同当时的《土地管理法实施条例》、《土地管理法》的相关规定，也违反了现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的相关规定。
综上所述，原判根据最高人民法院《若干规定》以及１９９１年《土地管理法实施条例》第十四条的规定，认定《承包荒地养鱼合同书》无效并无不当，海南省检察院抗诉认为原判适用法律不当，于法无据，本院不予支持。
三、对合同无效后的处理如何适用法律的问题，即是适用《若干规定》，还是适用《若干意见》
首先，《若干规定》第二十五条规定＂人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。＂上述规定只是针对违反民主议定原则所签订的合同被认定为无效合同及处理所作出的。如前所述，本案中，无论适用现已失效的１９９１年《土地管理法实施条例》的十四条，还是适用现行有效的１９９９年《土地管理法实施条例》，都可以得出《承包荒地养鱼合同书》因违反法律规定将耕地改为非耕地而无效的结论。因此，作为合同无效后的处理不能适用仅因违反民主议定原则而无效的承包合同的处理规则，而应适用《中华人民共和国民法通则》及《中华人民共和国合同法》关于无效合同的处理原则来解决本案的问题。因此，原判认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。
综上所述，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第（一）款、第一百八十四条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
维持（２００６）海中法民二终字第１０６号民事判决。
本判决为终审判决。
审判长李某
审判员韩艳玲
审判员张红菊
二○○八年六月十日
书记员王显芳
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