我国集体土地产权立法问题探讨

    我国农村土地制度的核心是集体土地产权制度，由于现行集体土地产权制度是在计划经济时期形成的， 由于历史和现实的多方面的原因，集体土地各种权利的内涵、相应的权利主体及其相互间的界限缺乏严格的界定，致使集集体土地所有权主体、客体、内容等在法律上规定不清、土地使用权流转受到严格限制、土地产权关系混乱，农民缺乏对土地的完整、稳定和受保障的产权。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和土地使用制度改革的不断深入，现行的集体土地产权制度已无法适应社会经济发展的需要。集体土地产权制度的改革和完善，已成为当前土地立法中不可回避的问题。由于缺乏上位法的具体规定，集体土地产权立法一直处于徘徊阶段，《物权法》的起草，可以说提供了重要契机，在基本民事法中明确集体土地权利制度的基本构架，将对完善我国农村土地制度的改革和完善起到至关重要的作用。

    从2005年月10月全国人大常委会第18次会议审议的《物权法（草案）》（以下简称草案）第四次审议稿来看，土地权利的规定不断完善，对于今后的土地立法和保护农民合法土地财产权具有重要意义。但在集体土地权利规定方面，仍未有实质性突破。

    一、集体土地所有权规定有待进一步明确

    （一）集体土地所有权主体不明确

    草案沿袭了我国《宪法》、《民法通则》和《土地管理法》等现行法律中的规定，其中第六十二条规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有”；第六十三条规定，集体土地所有权主体包括：村农民集体（由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权）、村内农民集体（由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权）和乡（镇）农民集体（由乡、镇集体经济组织代表集体行使所有权）。但是，对“农民集体”、“集体经济组织”等概念，未作阐述。现实中，全国各地情况千差万别，有的地方乡（镇）没有集体经济组织，有的成立了资产管理公司或农工商总公司；有的地方既有村委会、村民小组，又有合作社或农工商公司。同时，“农民集体”也不是固定的，经常发生合并或分离，农民集体整建制转为城市居民等现象也较为普遍。由于高层次法律上规定不明确，实践中集体土地产权主体和所有者代表的确认，成为当前实际操作及相关立法的难点。因此，从完善我国整个土地权利体系的角度出发，急需在高层次法律中对此做出明确规定。从公布的《物权法（草案）》来看，这方面的规定仍无法解决现实问题。

    （二）集体土地所有权客体范围规定不恰当

    在集体土地的范围方面，草案照搬了我国《宪法》中的相关内容，第五十二条、五十三条规定“城市的土地属于国家所有”、“农村和城市郊区的土地，法律规定国家所有的，属于国家所有”等。1982年《宪法》的有关规定，是在我国土地制度建立过程中的特殊阶段和相应社会背景条件下做出的，随着社会经济的发展，社会条件已发生了重大变化，这些规定的局限性在实践中已日益突出：一是城市的范围是动态的，尤其是在当前城市化快速发展的时期，城市范围在不断扩展，大量农村土地被划入城市范围，“城中村”成为各大城市普遍存在的现象和突出问题，未经任何征收手续就将集体土地宣布为国有，在当前农民财产权意识不断提高和法制不断健全的时代已无法操作，也缺乏可行性和合理性；二是随着土地管理基础工作的基本完成，土地登记发证在全国范围内将逐步实现全覆盖，确认某一宗土地的权利性质应以具有法律效力的土地登记资料为准，而不是仅仅看它的位置在城市还是在农村。因此，在新的历史条件下，草案片面地照搬《宪法》中的这些规定，将严重影响我国土地权利立法的健康发展。

    （三）集体土地所有权权能残缺

    现行法律中，集体土地所有权主体模糊导致了所有权的虚置，集体土地所有权权能是不完整的，国家只在名义上承认农村土地归农民集体所有，而事实上的“集体所有制”则无实际内容。在具体权能设置上，农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权是相当有限的，最终支配权掌握在政府手中。在现行法律制度下，集体土地使用权不能像国有土地使用权那样可以进行有偿转让，而是必须先由国家实行征收变为国有土地后再进行有偿转让。农民集体的土地所有权，到底应包含哪些权能，可以说是作为规范不动产权利基本法的《物权法》应该首先明确的内容，而目前草案回避这方面的规定，不能不说是物权立法的缺憾。

    二、集体土地使用权规定不完整

    草案在第三编“用益物权”中的第十一、十二和十三章专门规定了土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权，但这些使用权的规定仍缺乏完整性和系统性。

    （一）土地承包经营权仍不完善

    同前几稿相比，第四次审议稿在土地承包经营权权能方面有所突破，草案第一百三十五条规定，土地承包经营权人有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押。从以前的不能抵押到当前的有条件抵押，可以说是质的飞跃。但是，草案将土地承包经营权赋予抵押权能时设置了限制条件，从这两个条件来看，土地承包经营权的立法考虑的首要因素仍是集体土地对农民生活的基本保障功能。而这两个条件也使得土地承包经营权这一农民的重要财产权，因土地承包经营权人的身份或经济条件的不同而产生了不同的权能，这在权利平等的法治时代，从在基本法中作出类似规定，显然有所失公平、公正。

    （二）集体建设用地使用权规定不明确

    草案在“建设用地使用权”一章中规定，建设用地使用权人依法享有对国家所有的土地占有、使用和收益的权利，有权自主利用该土地建造并经营建筑物、构筑物及其附属设施；因设立乡（镇）、村企业或者乡村公共设施、公益事业建设等需要使用集体所有的土地的，依照有关法律规定取得建设用地使用权。

    从这里看出，一是草案在“建设用地使用权”中，只强调了建设用地使用权人对国有土地的使用，没有提到建设用地使用权人对集体建设用地的占有、使用和收益；二是建设用地使用权，除乡（镇）、村企业或者乡村公共设施、公益事业使用集体土地外，不包括集体的土地。这些规定，从我国集体土地使用制度改革的发展来看，显然有所不妥，虽然根据现行《土地管理法》规定，农村集体建设用地使用权除符合规划，因企业破产、兼并等情形外是禁止出让、转让或出租用于非农业建设。但是，随着我国工业化和城镇化进程加快，经济建设大量占用集体土地已成为必然。从正在进行的征地制度改革目标来看，经济建设除公益目的外，占用集体土地时不可能再进行征收。当前我国大部分省（区、市）都在进行集体建设用地流转制度改革，广东、安徽等省已出台了地方规章或法规，相当部分地区的做法已不同程度上突破了集体建设用地流转的禁止性规定。从长远来看，集体建设用地进入市场是必然的，集体土地将成为建设用地使用权的重要客体，集体建设用地使用权也将不可避免地成为土地使用权的重要类型。从这一角度看，草案对此不予规定，或仍沿袭集体土地不能设定建设用地使用权的现行规定，农村集体土地进行开发建设仍按现行规定必须先由国家征收，那将是立法的倒退。

    此外，草案中规定乡（镇）、村企业使用集体土地的规定也不符合立法趋势。乡镇企业，可以说是我国特定发展阶段的产物，1997年以来，大批乡镇企业实现了民营化改制，有的产权落实到了个人手中，有的引进了外资，实现了主权主体多元化，其相应职能也发生了重大变化。同时，市场经济条件下投资主体是动态的、不确定的，如果仍按投资主体来划分企业，并以此确定其享有的土地权利内容，显然已不合适。

    （三）宅基地使用权仍未有所突破

    草案在“宅基地使用权”中，规定宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和使用的权利，有权自主利用该土地建造住房及其附属设施。宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地等等。

    可见，草案是严格限制农村住房和宅基地转让的，这在实质上限制了农民房屋和土地财产权的价值实现。随着市场经济的不断深入发展，财产权保护制度不断完善，宅基地使用权及其上面的房屋所有权作为农民的合法财产权已无可争议，如果片面地限制其流转，不仅造成城乡居民合法财产法律保护的不平等，也不利于农村土地的有效利用。

    三、完善集体土地产权立法建议

    《物权法》作为规范财产归属和利用制度的重要法律，有关土地权利内容的规定举足轻重，而这些规定恰当与否，也将直接影响我国土地权利立法的方向和土地使用制度改革的进一步深化。

    （一）《物权法》中土地权利规定要与这一法律的层次相适应

    集体土地权利的规定要要着眼于指导性、方向性和根本性。我国正处在改革开放与社会转型阶段，各种制度变革节奏较快，《物权法》在规定集体土地权利时，不仅需要充分考虑我国土地制度、社会发展、民族法律文化、道德及司法经验等，也要借鉴我国二十多年来公有制下的土地使用制度改革的成功经验，适应进一步深化改革的实践需要。但是，《物权法》的制定，不是救急的、临时的，而应是具有法治状态下的预见性和前瞻性，尤其在土地权利的设定上，要起到长远的、综合性的指导作用。体现在内容上，主要应对土地产权制度的一些重大问题作出基本规定，对权利体系的总体框架进行构建。《物权法》作为民事基本法要从其定位上充分考虑内部结构与内容的合理性，从国家基本法的高度明确各种土地财产权利的保护，没有必要照搬下位法的内容。因此，草案将《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《担保法》中的有关集体土地产权的相关内容简单罗列的模式，与其法律的地位和层次不符。在一些土地权利规定具体问题上，要为今后发展预留一定的空间，对于出让土地方式等问题完全可以由专门的法律法规中来规定。

    （二）集体土地产权立法在思路上要突破现行习惯的约束

    一是要突破现有不合理规定和做法，《物权法》作为规范不动产的基本法，不仅要站在一定高度，而且对当前法律、法规、中央文件已经规定了的，如果相关内容不合理，也应进行突破，而不是简单照搬；二是要在形式上突破有关国外成熟法律体系及概念的迷信，因为我国的土地制度必须立足于我国的现实国情，我国的文化土壤、传统意识、法律观念等决定了我国土地立法中法律移植是有限的，间接的；三是要突破不合理的传统观念。长期以来，我国农村集体土地产权制度，承担着农民基本生产资料和生活保障的功能，为避免农民丧失了土地后失去生活保障，从而出现社会问题。在集体土地产权制度设计中，对其所有权权能、使用权流转等作了严格限制。随着改革的深入和经济的发展，农民的国民待遇问题已提上日程，安置失地农民是政府的义务。农民的生活、教育、医疗、就业等社会保障问题的解决也同样是政府义不容辞的责任，仅凭将上述与土地捆绑在一起，在土地权利制度上平衡和推卸政府责任的传统做法，不仅无法彻底解决问题，也会使立法中土地权利的设计不伦不类。集体土地立法必须要按现行体制之下可能走的道路进行设计，而不仅仅限于当前的社会背景和物质生活条件。

    （三）进一步完善集体土地所有权的主体和客体规定

    集体土地所有权的法律定位是当前土地立法中是一个难点，明确集体土地所有权的主体和客体，可以说是解决当前农村土地问题的关键，征地纠纷等一系列问题的实质是土地所有权的法律地位问题。农民集体既然在法律享有土地所有权，那么就应该享有包括收益和处分在内的全部权利。农民集体是否拥有完整的土地所有权，以及是否能够得到法律的有效保护，作为规范财产归属和利用制度的《物权法》应作出相应规定，通过对集体土地所有权进行明确定位，可以从根本上解决我国集体土地立法和实践操作中的难题。

    因此，建议在《物权法》中，应对集体土地所有权的内容及限制具体化，具体包括：明确“农民集体”、“集体经济组织”等概念及构成要件；确定集体土地所有权的权能，对集体土地所有权的内容及限制具体化；取消“城市土地归国家所有”等相关规定。

    （四）完善集体土地使用权制度

    随着经济社会的发展和土地使用制度改革的深入，土地使用权已不可避免地成为人们的重要财产权，集体土地使用权作为我国土地使用权的重要组成部分也不例外，并且随着市场化进程的提升，集体土地使用权流转的范围也越来越大。因此，建议在草案中用专门一章规定集体土地使用权，其下分为三部分：土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权，在逻辑和体系上理清集体土地所有权、使用权的关系。在具体内容上，一是对集体土地使用权内容进行界定，赋予土地承包经营权、宅基地使用权转让或者抵押的权能；二是对于保护耕地、防止农村土地资源、农民社会保障等方面的内容在《物权法》中不作规定，而在相应的专门法律中规定。

    土地产权制度是否经济合理，主要取决于权利主体之间的产权关系是否明确，产权设置是否有利于调动权利人的积极性，是否适应社会主义市场经济发展要求。只有土地产权关系明确，产权界定合理，土地利用才能经济、高效。因此，农村土地产权制度设计应有长远眼光。

 钟京涛