论土地使用权出让制度与可持续发展战略
发布日期：2004-11-01 文章来源： 互联网
[关键词]土地使用权出让可持续发展
1992年联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》和《21世纪议程》确认了可持续发展的四项原则：代际公平原则，即既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展；代内公平原则，即当代内所有人，不论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化等方面的差异，对于利用自然资源和享受清洁、良好的环境享有平等的权利；可持续利用原则，即可以持续的方式利用自然资源，以保持可再生资源在最佳再生能力前提下的利用，和不可再生资源不以使其耗尽的方式的利用；环境和发展一体化原则，即将环境保护和其他方面的发展有机地结合起来。我国政府于1994年制订的《中国21世纪议程》第14章对自然资源保护与可持续利用作出规定，指出“以较低的资源代价和社会代价取得高于世界经济发展平均水平，并保持可持续增长，是具有中国特色的可持续发展战略选择。”并对土地资源的管理和可持续利用作出具体规定。可持续发展战略与合理利用土地的基本国策相一致，已经成为我国土地法制建设必须遵循的原则。
一、香港土地使用权出让模式的局限性
（一）香港土地使用权出让制度产生的特殊历史背景
一般认为与房地产业相关的土地资源的配置方式有三种：第一种是以土地私有制为基础的市场经济模式，主要存在于美国、日本、法国等国家的房地产经济运行中；第二种是以土地公有制为主的国家控制市场的模式，主要存在于英国、英联邦国家和地区；第三种是建立在土地公有制基础上的非市场经济模式，以原苏联和传统体制下的中国最为典型。土地使用权出让制度基本上派生于第二种模式，即国家或政府垄断了土地资源的所有权或分配权，由国家或政府向私人和社会组织批给土地使用权。在英国，这种土地公有制已基本上虚拟，王室对全国土地的所有权只是一种象征，根据英国政府部门统计的数字，全国土地67％为事实上的私人所有；在香港，除新界少量土地为私人所有外，绝大部分土地资源的处分权为政府所掌握，政府通过有偿出让的方式将土地的使用权分配给使用者。香港的土地使用权出让制度对澳门地区和我国内地的土地资源分配制度有深刻影响，但其他国家和地区均不实行此种制定，在当今世界各国的土地制度中，土地使用权出让制度的适用范围是很有局限性的。
香港土地使用权出让制度与可持续发展的本质要求有相当的距离，这主要根源于这种制度的产生所具有的殖民地经济资源政策背景。与一切殖民者对待其强占的资源政策一样，早期英国殖民者对香港土地资源的总目标是掠夺、更由于中国的不可征服性，英国殖民者很难指望对香港土地拥有长久的所有权，而只能寄希望于急功近利性的攫取，谈不到其如何可持续利用。
（二）香港土地使用权出让制度中的政府利益
土地使用权出让制度下的政府利益表现为政府通过土地使用权有偿出让获得大量的批地收益。长期以来，港府卖地收入曾占财政收入的相当大比重，最高的年份（198l一1982年）高达35.6％，土地收益增加的最大的受益者是香港政府，由于政府批地与政府切身利益直接相关，因此香港政府曾屡屡人为地提高土地价格以增加批地效益。香港政府卖地的巨大收益是建立在对香港一般居民特别是低收入居民土地生存利益损害的基础上。
长期以来，香港普通劳动者住宅状况的恶劣程度举世皆知，只是在近十几年来香港经济高度发展之后。政府才增加了对解决社会下层居民住宅问题的投入，香港的房地产业走的是一条先富政府，再富商人，然后才考虑普通居民的原始积累道路。香港回归祖国后，特区政府决定增加批地收益中用于解决一般市民住宅问题的比例。
这一举措在相当意义上是对旧体制社会不公正的一种矫正，是对旧的房地产利益结构对一般居民利益欠帐的一种补偿。
（三）可持续发展战略在香港的局限性
可持续发展战略主要针对国家的自然环境与资源而言。香港作为一个地区，并非适用这一战略的直接主体。另一方面，香港的自然资源十分缺乏，与可持续发展相关的客体主要限于自然环境和土地资源，其他资源包括人们生存和发展基本需要的水资源也主要依靠内地。因此，在香港可持续发展战略无论在主体方面还是在客体方面都有很大局限性。
香港土地资源的可持续发展亦很有限。土地资源可持续发展的首要意义在于农业，即通过合理利用土地解决好当代与后代人的吃饭问题。而香港农牧业早已消失，土地基本上全部用于环境和城市房地产，土地资源可提供的产品主要依靠从内地或其他国家和地区输入；香港政府制订的土地政策主要是从当前或近期内房地产市场的需要出发，基本上不必考虑可持续发展要求的所谓代际公平即后代人的土地资源需要问题。此外，香港土地资源的紧缺主要是城市房地产用地的紧缺，但香港有能力以高昂的代价填海造地，而这种足以对可持续发展构成“抗辩”的作法，对我国内地来说是完全不可想象的。
理论上不受或基本不受可持续发展约束的香港土地使用权出让制度必然导致对土地资源的过度利用，而此种过度利用的表现形式与我国内地或其他发展中国家那种滥占耕地、过度开垦、过度放牧不同，主要表现在过度地放任土地投机及由此造成的房地产泡沫经济上。土地投机损害了真正对土地使用迫切需求者的利益，特别是贫困者的土地生存利益，造成贫富差距加深，这实际上是对可持续发展要求的“代内公平”的违背；泡沫经济则是对土地资源价值的一种“透支”，房地产经济中的泡沫成分使土地资源价格高昂，为当代的投机者带来了巨大的利益，但泡沫经济的破灭往往发生在一代人之后，或者是影响到下一代人，这实际上是对可持续发展要求的“代际公平”的违背。
土地使用权有偿出让制度客观上使房地产投机具有更大的空间，这种制度的不完善会使房地产投机具有更严重的社会危害性。首先，土地使用权的买卖不同于土地所有权的买卖、前者可以较小的代价取得，投机的成本和风险较后者小得多；其次，土地使用权的买卖较土地所有权买卖在法律规范的严格程度上要宽松得多，流转的效率要高得多，更适合投机的要求。更重要的是，土地使用权有偿出让是与这种权利的垄断直接联系的，土地使用权的垄断加剧了土地资源的紧缺，大房地产商利用雄厚的经济实力在地产竞投中挤掉一般的竞争者，又通过在般市控制地产股保持地产的高价值，取得地产一级市场垄断者的地位，土地使用权从政府垄断转为大房地产商垄断，少数人从中得到暴利，而房地产消费者则不得不承受高楼价的重负，这是香港长期以来楼价居高不下的重要原因，也是形成香港泡沫经济的重要因素。
（四）香港土地使用权出让制度的制约机制
土地使用权有偿出让制度之所以在香港存在和发展并取得巨大的成就，一方面是由于香港市场发育的健全和法制的较完备，另一方正是近年来对这种制度的待殊而严谨的政治和法律制约机制，这使香港土地使用权出让制度在一定意义上符合了可持续发展的基本要求。经过较长期的发展完善，香港房地产业管理机构由决策、执行、保障和监督四个系统形成一个组织严密、分工明确、职责分明的体系，保证了决策的民主化、科学化和管理的集中与高效。香港房地产管理机构中的决策系统由三个决策性的委员会、两个决策科以及若干咨询机构组成，负责监察一切有关土地发展事宜，以及研究和在原则上核准有影响发展计划或土地用途的建议；执行系统由房屋署和屋宇地政署组成，负责统筹管理一切有关全港土地和建筑事务；保障系统主要由田土注册处，差饷物业估价署、土地审裁处等部门组成，其主要职能是保障政府对土地的所有权和公众使用土地的业权，维持房地产经营活动的正常秩序；监督系统包括廉政公署对整个政府机构的公务员监督和房地产管理机构内部设置的自我监督机构，以保证法律、政策、官契、规划和财政计划等的实施。这种机构上的高度完善将政府批地制度天然缺陷的危害降低到最小的程度。
香港的土地问题不仅是一个经济问题，还是一个政治问题。中英关于香港问题的联合声明和香港特别行政区基本法中部对香港土地问题作出明确规定，双方成立了专门的土地小组，其职责包括：就香港的土地问题进行磋商；监察批出土地的数量和期限，以及批出土地所得收入的分配和使用情况等。这使香港的批地置于中方政治权力的严格监管之下，主要是对土地资源的批出数量进行严格的控制，以保证今后的发展需要，包括可持续发展的需要。可以说，世界上没有哪项经济制度受到如此严格的政治监管，这种机制在内地不可能存在。事实上，在联合声明签订之后，香港地区的批地制度才更加规范和严避，中方对香港土地资源批出数量的控制是香港土地资源逐步具备可持续发展因素的重要保证。
二、我国内地土地使用权出让制度与可持续发展战略要求的差距
80年代以来，我国内地借鉴了香港的土地使用权出让制度，实行国有土地使用权的有偿转让即出让制度，这对于改革传统计划经济体制下地产制度的弊端产生了积极的促进作用。
在理论上，国有土地使用权有偿出让制度与土地私有制相比较，应当更有利于保证土地资源的可持续利用，国家的有关政策可以通过各级政府对出让土地使用权的数量和用途等方面的强有力控制得到落实。但另一方面，这种制度的本质是促进土地权利的商品化流转，它的出发点首先是获利而不是保护，在物权法缺位或不健全的情况下，土地使用权有偿出让制度在可持续发展问题上尤其显得先天不足。香港土地使用权出让制度与可持续发展不相适应的各种弊端在我国房地产业的发展过程中也都不同程度地反映出来，在某些方面甚至更为严重。
可持续发展战略包含两个原则或概念：“需要的概念，尤其是世界贫困人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑；限制的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来的需要的能力施加的限制”[1]曾一度严重干扰我国土地使用权制度的滥批地问题和土地投机问题，实际上是违背了可持续发展的限制原则；而目前严重困扰我国房地产业的损害房地产消费者利益及卖楼难的问题则是违背了可持续发展的需要原则。
（一）滥批地问题
在香港，虽然也出现过政府滥批地的问题，但批地权力集中在单一的主管部门，是名副其实的“一枝笔”，而且批地越来越受到严格的政治和法律制约。而在我国内地，有批地权力的县级以上主管部门数以千计，每一枝笔都是一块相对独立的利益，很难达到香港批地制度那样的严格、公开和规范程度。我国行政机构庞大，行政费用极为困难，经济转型时期对政府运用经济手段的客观要求，无不促使各级政府广开财源，而土地使用权出让是其中利益最丰厚、操作最简便的财源，虽然中央极力加以控制，但地方批地的热情难以降温，只要有市场需求，滥批地的现象就难以杜绝。在市场发育不健全、法制欠完善的情下，这种制度更容易导致滥批地的局面。
据统计。截至1994年末，全国共出让土地使用权4.4万宗，各地政府共收土地出让金1231亿元，一些城市和地区，卖地的收入相当于自身财政收入的1／4到l／2，所谓“北海模式”提出了“以土地生财，以财兴市”的口号。到1992年全国房地产投资总额732亿元，仅够开发732平方公里、而同期批地数量却高达1.5万平方公里，供大于求的批地比例不仅没有使批地者的热情降低，却形成争相杀价的局面，西南某大城市，有五六处开发区刚跟外商立下意向性协议，外商仅交付了三五万元，便圈走了一大片土地。福建省一些地方领导竟然先把农地空出来，铺上沙子，为的是表明诚意，诱惑外商前来买地，由于没人来买，只好闲置起来晒太阳，从福州到厦门全长300多公里，凡有拼地的地方，几乎都是这种荒芜的“太阳工程”。一些政府部门如此热衷于批地，达到了令人难以理解的程度。
（二）土地投机问题
商业投机有成为我国房地产业的主流之势，据报导，我国土地出让金加上市政配套费只占房价不足10％的比例，而相比之下，房地产投机的行情却持续飚升，目前北京二环以内的房地产开发权转让费已达到每建筑平方米2500元之多。这个数字完全是那些炒地皮、倒项目的投机商的获取的暴利，而与拆迁、通平及国有土地出让金等合理的开发成本没有任何关系。北京三环以内的开发项目中，所谓项目转让费即占总开发成本的30％以上，而全国房地产开发行业平均利润率只有3.7％。投机暴利与微薄的平均利润之比，造成了房地产开发商们经营心理的扭曲，大部分房地产企业把经营的目标和重点放在了项目转让的投机行为上。有关入士分析，北京700多家房地产开发企业，真正在搞开发的充其量不到30％，70％以上的企业都在倒项目[2].在房地产投机问题上，我国内地近年来房地产投机以“炒地皮”、“倒项目”形式为主。这种投机就其罪恶程度而言，远远超过了香港以合法形式进行的地产投机。
造成土地投机的第一个原因是，土地使用权出让制度中的土地一级市场政府垄断，及与之相关的政企之间难以理清的关系。一些本来就是从政府部门派生出来的行政性公司或党政军部门开办的各种公司，及受到一些权力者偏爱的各色人等，组成了一支庞大的土地一级市场垄断大军，他们以极低的价格甚至是无偿地取得土地使用权，尔后再转手将土地使用权投向地产二级市场从中牟利。第二个原因是在土地使用权有偿出让制度中，事实上又以协议批地方式为主。这更容易助长地产投机。我国法律规定的土地使用权出让方式本应以拍卖和招标方式为主，而以协议方式作为补充，然而在许多地方包括北京市，90％以上的批地均采取协议出让方式，而且此种方式早已突破了法定的限制范围，成为大部分商业用地的取得途径。所谓双方协议，实际上就是规避市场竞争，难免私下授受的黑箱作业，难免行政权力与商业利益的垄断性结合，这就为地产投机大开了方便之门。
（三）损害消费者利益
可持续发展战略中的“需要概念”在房地产业中表现为人民群众基本住房需要的利益，在法律上主要表现为消费者利益。对房地产消费者利益的保护是一个较新型的法律范畴。国际上两个著名的消费者保护法的渊源《斯特拉斯堡公约》和《产品责任指令》均明确规定产品指动产而不包括不动产。因而长期以来许多国家都不将房地产作为产品或消费品对待，亦不将其纳入消费者保护法的调整范围。此外，一般说来，消费者保护法上的消费者是指公民个人。我国国家标准局1985年发布的《消费品使用说明总则》国家标准规定：“消费者——为满足个人或家庭的生活需要而购买、使用商品或服务的个体社会成员”：“把消费者限于个体社会成员，这国际上通行的做法”[3].但现实生活中房地产这种特殊产品的消费既包括公民，也包括法人。事实上，我国大量商品房销售都是通过社会集团购买后，再由单位向其内部成员个人销售的，因而社会集体的所谓法人消费往往包括公民个人的消费。由于近年来侵害房地产消费者利益的情况日益严重，随着房地产业的发展和消费者保护法的发展，对房地产业中消费者权益的法律保护正在突破传统的消费者保护概念范畴。
房地产消费利益与土地所有者利益的关系具有利益冲突的一面。这种冲突是通过房地产市场间接发生的：地价越高房价也越高，消费者负担也就越重。此外、土地所有者对高利润房地产发展项目的追求，使一般住宅所需的土地供给得不到保证，从而损害了大多数房地产消费者的利益。
我国房地产业高速发展所付出的代价是：批地数量多，国家地产收益少；地产投机者多，真正从事投资开发经营者少；土地批出的和浪费的多，真正投资到位和建成投入使用的少；房地产利益结构中商业利益多，国家利益和消费者利益受到侵害而减少；房地产企业中热衷于炒地皮、倒项目的多，真正搞开发建设的少；房地产商业利益中投机利益多，合理的商业利润少；建成的楼宇中空置的多，售出的少；房地产经济中泡沫多，实际效益少。这种代价与《中国2l世纪议程》提出的以较低的资源代价保持可持续增长的要求差距极大，要想保持我国国民经济持续快速增长，上述问题非解决不可。
三、可持续发展战略对于完善我国土地使用权出让制度的要求
（一）加强对土地资源的物权法保护
《中国2l世纪议程》关于改革自然资源管理体系的主要目标规定，“明确政府、企业和个人在自然资源的所有权和开发经营权方面的权利与义务”：“根据强化市场经济的原则，完善有关自然资源管理和保护的现行法律和管理制度”。关于实现上述目标的行动方案中规定，“建立和完善自然资源产权制度，实行资源所有权与使用权分离，以及资源的有偿使用和转让”。
总的来说，土地皮用权出让制度在对土地资源的利用特别是商品化开发方面较为积极，保护功能则相对较为次要；而物权法特别是土地所有权制度则在土地商品化问题上较为保守，对土地资源保护的功能较为强烈。
香港土地使用权出让制度局限性的一个重要原因是基于历史原因形成的土地所有权制度事实上的缺位；我国内地土地资源保护长期以来是以行政法规范为主，而民法物权法的保护不够完善，与兴旺红火的土地使用权出让制度相比，物权制度显得比较单薄，二者关系有嫌失衡。因此，尽快制订物权法，对于保证土地资源的可持续发展已成为当务之急。此外，明确政府、企业和个人在自然资源的所有权和开发经营权方面的基本权利与义务，也必须以物权法为本，借此对土地使用权出让制度的行政主导因素予以必要的制约。
（二）完善土地使用权制度
《中国2l世纪议程》规定。“为更有效地管理自然资源，组织力量实施市场经济刺激手段，同时考虑社会的公平分配”：“建立一种政府与社会相结合的连续监督体系，鼓励公众参与自然资源的持续管理活动”：“建立自然资源的地区和部门开艾利用规划分配机制，尤其是中长期资源分配机制”。
完善我国土地使用权出让制度的一个重要方面是强化可持续发展战略的“限制”和“需要”原则，为此应对《土地管理法》、《房地产法》等现行法律中的有关制度进行必要的修改，引入可持续发展机制。同时要学习和借鉴香港土地使用权出让制度及《消费者保护法》中公众参与的政府与社会相结合的监督机制，将土地使用权出让制度对可持续发展可能造成的不利降至最低程度。
（三）拓展视野，更广泛地学习和借鉴世界各国的先进经验
可持续发展作为一项国际性的经济发展战略，包含了许多保护自然资源先进国家的经验，这是香港模式所无法比拟的。我国土地使用权出让制度日前仍主要囿于香港模式，可持续发展因素较受局限，因而我们在观念上应有所更新。
在所有权和利用权问题上，虽然目前国际上的总趋势是重利用权而对传统的所有权绝对性、排他性予以必要的修正，但传统所有权理论的价值并未丧失，特别是其对自然资源保护的基础性作用是其他法律制度所难以取代的。与我国现行房地产制度中土地使用权一统天下形成对照的是，许多大陆法国家和地区物权法在房地产制度中的丰富多采。实践证明，对不同的使用者赋予不同性质的土地权利（包括物权和债权）是十分必要的。一些普通法国家也意识到这一点，例如，美国虽然属于普通法系，但其唯独在土地所有权问题上与其他普通法国家不同，不仅引入了大陆法土地所有权的概念，而且在此基础上进一步实行土地发展权制度，通过国家对土地使用方向的控制，有效地保护土地资源。此外，美国政府取得的大量地产收益并非以增量开发土地资源的出让为途径，而是以税收为主要形式的存量土地资源利用为途径。在这两个方面，美国与香港模式迥然不同，却显然更有利于土地资源的可持续利用。
注释：
[1]《中国21世纪议程》。
[2]参见颜志刚：《地产投机不容忽视》，载《经济日报》
[3]谢次昌：《消费者保护法通论》，中国法制出版社1994年版，第l页。
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