对《中华人民共和国国家赔偿法》存在问题的探析

  北京市律师事务所   冯立华律师  电话13391805320  
                                                
    《中华人民共和国国家赔偿法》自1994年5月12日通过，1995年1月1日施行以来，已经有12年之久。期间，因各种原因，人们提起的国家赔偿案件很少，所以这部“老”法也少有人提及。近年来因一些错案的影响，人们逐步开始关注这部法律的一些问题。据说，有关立法机关也准备修改其中的若干条款。本人因曾参与过一些国家赔偿案件，对这部法律也有一定的认识，所以借此机会提出几点体会与建议与大家商榷。   
    1.《中华人民共和国国家赔偿法》若干条款严重滞后，没有及时与现行法律衔接，有失法律严肃性。                                 
    《中华人民共和国国家赔偿法》第十七条规定的是国家不负赔偿责任的情形，在第（三）项规定“依照刑事诉讼法第十一条规定不追究刑事责任的人被羁押的；......”而事实上刑事诉讼法第十一条却规定“人民法院审判案件，除本法另有规定的以外，一律公开进行。被告人有权获得辩护，人民法院有义务保证被告人获得辩护。”并无规定不追究刑事责任的情形。两条款放在一起，简直就是牛头不对马嘴！仔细分析，可以发现刑事诉讼法中规定不追究刑事责任的条款其实是第十五条。为何出现这种情况？我们看看旧刑事诉讼法就明白了。在旧刑事诉讼法中不追究刑事责任的情形确实放在第十一条。但是刑事诉讼法早在1996年3月17日就已作了修改，不追究刑事责任的条款放在了第十五条！刑事诉讼法修改距今有十一年之久，而国家赔偿法对此却毫不理会，任由这一无效条款摆放至今。其实，在中华人民共和国最高人民法院一九九六年五月六日《关于人民法院执行＜中华人民共和国国家赔偿法＞几个问题的解释》的通知（法发〔１９９６〕１５号）第一条中对《中华人民共和国国家赔偿法十七条作了解释，在解释中提到了“依照刑事诉讼法第十五条规定不追究刑事责任的人被羁押”，其实就是对《中华人民共和国国家赔偿法》第十七条第（三）项中“依照刑事诉讼法第十一条规定不追究刑事责任的人被羁押的”这一条款的修改。但鉴于最高人民法院不能修改法律，所以只能在司法解释中提及。但从效力角度看，司法解释的效力低于法律。所以，依此推断，司法解释中“依照刑事诉讼法第十五条规定不追究刑事责任的人被羁押”条款效力是低于国家赔偿法第十七条第（三）项“依照刑事诉讼法第十一条规定不追究刑事责任的人被羁押的”这一条款效力的。这样，就出现了非常滑稽的“无效条款效力高于有效条款”的局面，使法律的严肃性大打折扣。因此，我们建议全国人大抓紧修正《中华人民共和国国家赔偿法》第十七条第（三）项以维护法律的严肃性。
    2.《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿程序不够合理。
   《中华人民共和国国家赔偿法》规定受害人要求赔偿必须先向赔偿义务机关提出申请要求确认行政行为违法。这一规定明显违反了“居中裁判”的原则。在实践中也多次出现这样的情况：受害人出事后向赔偿义务机关提出申请要求确认行政行为违法，赔偿义务机关不予理睬。于是受害人向法院起诉。可是，法院要求提供受害人出事后向赔偿义务机关提出确认行政行为违法申请的证据。受害人虽然向赔偿义务机关提出过申请，但因赔偿义务机关未给受害人任何书面的东西，致使受害人无法证明自己曾向赔偿义务机关提出过申请。于是，法院也不受理受害人的起诉。这样，就出现了受害人告状无门的尴尬局面。于是，也就出现了受害人到处上访甚至到机关、法院闹事的情况。因此，我们认为，应删除《中华人民共和国国家赔偿法》中规定的受害人要求赔偿必须先向赔偿义务机关提出申请要求确认行政行为违法的相关条款，改为受害人可向赔偿义务机关提出申请要求确认行政行为违法并要求赔偿，也可直接向法院起诉。                                                   
    3.《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式和计算标准应与现行民事法律法规及相关司法解释衔接。                           
    《中华人民共和国国家赔偿法》在赔偿方式和计算标准方面的规定与现行民事法律法规及相关司法解释相差甚远。首先表现在侵犯公民生命健康权的赔偿上，赔偿项目、赔偿标准等都与2003年12月4日最高人民法院审判委员会第1299次会议通过的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中规定的赔偿项目与标准等相差甚远。如：《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十七条规定“　受害人遭受人身损害，因就医治疗支出的各项费用以及因误工减少的收入，包括医疗费、误工费、护理费、交通费、住宿费、住院伙食补助费、必要的营养费，赔偿义务人应当予以赔偿。受害人因伤致残的，其因增加生活上需要所支出的必要费用以及因丧失劳动能力导致的收入损失，包括残疾赔偿金、残疾辅助器具费、被扶养人生活费，以及因康复护理、继续治疗实际发生的必要的康复费、护理费、后续治疗费，赔偿义务人也应当予以赔偿。受害人死亡的，赔偿义务人除应当根据抢救治疗情况赔偿本条第一款规定的相关费用外，还应当赔偿丧葬费、被扶养人生活费、死亡补偿费以及受害人亲属办理丧葬事宜支出的交通费、住宿费和误工损失等其他合理费用。”而《中华人民共和国国家赔偿法》则在第二十七条作了这样的规定“ 侵犯公民生命健康权的，赔偿金按照下列规定计算：
    （一）造成身体伤害的，应当支付医疗费，以及赔偿因误工减少的收入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度职工年平均工资的五倍；
    （二）造成部分或者全部丧失劳动能力的，应当支付医疗费，以及残疾赔偿金，残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度确定，部分丧失劳动能力的最高额为国家上年度职工年平均工资的十倍，全部丧失劳动能力的为国家上年度职工年平均工资的二十倍。造成全部丧失劳动能力的，对其扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费；
    （三）造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。
    前款第（二）、（三）项规定的生活费的发放标准参照当地民政部门有关生活救济的规定办理。被扶养的人是未成年人的，生活费给付至十八周岁止；其他无劳动能力的人，生活费给付至死亡时止。”  可以看出《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿项目及标准都比《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中规定的赔偿项目与标准要少得多。                                         
    其次，在侵害财产权的赔偿上《中华人民共和国国家赔偿法》的赔偿原则也于民法规定的赔偿原则衔接不够。民法以赔偿实际损失为原则；而国家赔偿法则以赔偿直接损失、必要支出为原则。
    两相比较可以看出《中华人民共和国国家赔偿法》规定赔偿的项目、标准、原则都比现行民事法律法规及相关司法解释中规定的少得多、低得多，合理性差。因此，《中华人民共和国国家赔偿法》容易留给人的印象是：国家不太负责任，侵害到公民权益时不愿花钱，遇事还不如普通单位、公民掏得多，掏得痛快。
    4.《中华人民共和国国家赔偿法》中规定的最终受理机构都是当地人民法院。这一规定显然没有考虑我国的实际情况。                 
    中国的国情是：法院与当地机关存在千丝万缕的联系，特别在财政上很大程度要依赖当地政府，而在人事、基建等方面也需同政府各机关部门协调。也就是说法院同当地行政机关是有一定的利害关系的。因此，在国家赔偿，特别是行政赔偿的管辖上，由当地法院受理就不太合理。我们建议此类案件应由异地法院管辖，以维护法律的公平。当然由此受害人可能会多支出部分费用，对合理费用，我们建议由赔偿义务机关预付或由法院根据赔偿义务机关的担责程度判决是否由赔偿义务机关承担。
    《中华人民共和国国家赔偿法》存在的问题还有很多，本人不再一一列举。随着公权与私权孰轻孰重的讨论渐至尾声，《中华人民共和国国家赔偿法》的修改也日益紧迫。我们期盼这部法律通过修改真正实现“抑制公权，扩张私权”的境界。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”本人在此借用屈原的名言与大家共勉。