他山之石——日本森永奶粉事件消费者的维权之路探略

　　自从9月11日石家庄三鹿集团股份有限公司宣布对700吨受到化工原料三聚氰胺污染的婴幼儿奶粉实施全面召回至今，“毒奶粉事件”已从个别奶制品企业违法现象迅速演变成涉及包括蒙牛、伊利等在内的22家企业奶产品受污染的全国性公共卫生灾难。三聚氰胺作为一种化工原料，并不在法定许可的食品添加剂行列，婴幼儿食用含有三聚氰胺的奶粉会导致泌尿系统产生结石。据国家卫生部通报，截至9月21日，各地报告因食用婴幼儿奶粉接受门诊治疗的婴幼儿逾5万人，住院接受治疗的“肾结石娃娃”高达12892人，其中有较重症状的婴幼儿104人，死亡3人。

　　事发后，应该说无论是政府还是企业及其行业自身都做出了积极有效的反应。三鹿等品牌婴幼儿奶粉含有毒物质三聚氰胺的丑闻曝光后不久，国务院即迅速启动国家重大食品安全事故I级响应机制，成立专门应急处置领导小组，一方面全力对患儿开展免费医疗救治，另一方面治理整顿奶粉市场，并采取停止国家免检制度、召开《缺陷产品召回管理条例》立法听证会等措施建立完善食品安全和质量监管机制；特别是及时严肃地处理违法犯罪分子和处置问题官员，维持了社会公众的支持和信心。应当承认的是，政府及时、有效的行动对于稳定社会公众情绪和经济生活秩序起到了决定性作用，从阜阳假奶粉事件到这次的三鹿奶粉事件，也充分体现出我国政府的危机处理机制日益走向成熟。但是，政府的临时性行政干预毕竟只能暂时缓解危机，加强行政监管力度也依赖多项配套机制的建设和完善，而财政救济性支出无论如何也无法代替生产和销售问题产品企业应当对消费者承担的民事赔偿责任和社会责任。

　　消费者的力量往往十分渺小，面对诸如三鹿奶业集团等资历雄厚、规模庞大的国家免检企业、名牌企业，消费者无论是在资金、专业知识、交涉能力等各方面因素上都无法与其抗衡。他们即使诉诸司法渠道，也往往会因为诉讼成本过高而被迫放弃。回顾5年前发生的阜阳假奶粉事件中，虽然当时受害婴儿超过200名，但是根据媒体的报道来看最后向经销商提出诉讼赔偿的却寥寥无几。并且，几户受害家庭在获得胜诉判决之后，也仍然面临赔偿得不到执行的难题。

　　但是消费者一旦联合起来，其发出的巨大能量将足够与大企业抗衡。维权行动对于单个消费者而言必然是成本大大高于收益，因此将这些分散的个体组织起来，用一个声音说话将是消费者实现自救的有效途径。对此，日本早在上个世纪50年代发生的森永奶粉事件及其发展与解决路径或可提供一些借鉴。

　　1955年，日本爆发了震惊世界的森永毒奶粉事件。森永集团在加工奶粉过程中通常会使用磷酸钠作为乳质稳定剂，其在德岛的加工厂使用了混入砷的劣质磷酸钠，结果导致日本国内爆发大规模的婴儿奶粉中毒事件，共造成13426名儿童发热、腹泻、肝肿大、皮肤发黑，死亡130名。森永公司为此负担6亿多日元的赔偿费用。14年后，有学者组织的调查表明多数受害者存在不同程度的后遗症，结果在日本社会再次引发了诉讼风潮，森永公司再次承担约3亿日元的责任赔偿，并且原生产负责人被判了3年有期徒刑。

　　在日本，消费者组织在维护消费者权益进程中发挥了重要作用。1948年9月，深受劣质火柴之害的一些家庭主妇将擦不着的火柴集中起来，并请厂家到场，召开了一次“清除劣质火柴大会”，会后即成立了日本主妇协会，从而揭开日本消费者运动的序幕。1955年森永奶粉砷中毒事件爆发后，受害婴幼儿的父母组成了日本“全国森永牛奶被害者同盟协会”（全协），与森永乳业就受害婴儿康复以及损害赔偿问题展开了异常艰难的交涉。在当时的社会条件下，全协被迫于1956年解散，地方上除了“冈山森永奶粉中毒儿童保护协会”一直在开展活动以外，各府县消费者联盟也依次被解散。此后，日本厚生省组织5名专家组成“五人委员会”就此事件磋商和解方案，后者出具了“关于森永牛奶中毒事件补偿等问题的意见书”。但是该意见书有关治愈的认定标准过于简单，受害儿的父母对于据此得出的“痊愈”结果都心存疑虑。

　　1968年，大阪大学医学部的丸山博教授发表了著名的“丸山报告”，该报告根据对森永牛奶事件被害儿的家庭抽样调查结果认为，受害儿极有可能留下后遗症。随后，日本全国各地展开体检，证实了多数中毒患儿会出现包括脑神经麻痹、智障、皮肤病变等后遗症。丸山报告之后，各地的“森永牛奶中毒儿童保护协会”（保护协会）再次轰轰烈烈地组织和发展起来。受害家庭除了通过保护协会提出民事赔偿主张以外，还在实现受害儿童康复和社会自立等后续问题上积极与森永奶业以及政府进行交涉。该协会得到了诸多专家和社会舆论的大力支持，协会活动大大推动了消费者以厚生省以及森永奶业为被告的民事诉讼运动，特别是促成了政府出台专门针对该事件的“永久性对策案”。

　　1973年，日本政府、森永奶业和保护协会开始了三方对话，同年12月缔结了包括对被害者救济措施等5项内容的“永久性对策案”，并于1974年4月设立了一个公益财团法人——“光明协会”——针对森永奶制品受害者给予专门救济。根据该“永久性对策案”的约定，森永奶业集团负担全部营运资金，日本厚生省（现日本厚生劳动省）则对救济活动进行全面监督。也就是说，日本厚生劳动省作为三方会谈确认书的签字方之一，与光明协会对于推进该项救济事业承担着共同的责任。该协会的理事包括保护协会推选的5名理事，以及10-15名有相关专业知识和经验的人士组成，负责有关森永奶品受害者的咨询、保健医疗、生活保障和援助，以及实现社会自立等所有事业。光明协会每年都要公布下一年度工作事项以及预算报告，时至今日仍然在运营之中。

　　日本森永毒奶粉事件消费者维权行动得到的启示、值得借鉴之处：

　　面对严重的食品危机等侵害社会公众合法权益的事件，政府自上而下的救济固然重要，但不能忽视消费者的力量，特别是消费者组织自下而上的自救行动。此类事件需要政府、企业、消费者三方面力量通过平等协商来加以解决，并从根本上推动企业和产品的进步。刚开始日本政府试图完全通过行政手段处理危机，但发现这种方式不可能一劳永逸。而从日本“全国森永牛奶被害者同盟协会”到“森永牛奶中毒儿童保护协会”，再到“光明协会”，消费者的谈判力量一次次壮大，政府的支持力度也是不断加强，从而促成了较为满意谈判成果，从“永久性对策案”的内容中我们也可以预见到这种方式将获得的良好效果和社会影响。

　　我国此次奶粉事件中的“肾结石娃娃”是如此年幼弱小，来到人世不久的他们只能以哭泣来控诉受到的痛苦和伤害；他们父母的呼声虽然此起彼伏，也因为力量过于分散而显得十分微弱。但是，全国上下人数高达5万名的受害患儿及其双亲一旦组织起来，以同一个声音说话，那将是任何人都不能小觑的一个强大的群体，足以与庞大的奶业集团抗衡，并且也可以预见这个群体发动的消费者维权运动必将大大影响我国的法治进程。

　　1984 年，我国设立消费者协会（“消协”）时就将其挂靠在同级工商行政管理局，包括编制、经费、人员及办公设施等主要由同级工商行政管理局解决，这使得我国的“消协”自成立之初即带有浓厚的“国家行政性质”。2007 年，中国消费者协会转变为国家财政全额拨款单位，这一举措虽然割断了“消协”与企业之间的经济联系，但是“消协”与各级政府的经济依赖关系依然存在，仍然无法成为发表独立意志的消费者组织，其对消费者权益的维护能力暂时应该不会有多大改变。事实上，我国近年来前后发生的两次奶粉事件中“消协”都没有发挥应有的作用，其作为消费者的维权组织表现显得十分消极。

　　从日本森永毒奶粉事件消费者维权案例中我们可以看到，消费者组织是“官办”还是“民办”并不重要，关键是要赋予该组织合法性地位以及必要的权力，保证组织能够独立自主地表达意志和采取行动。又相较于日本而言，我国的公民自治传统以及历史积累十分有限，就特别需要政府对消费者组织等社会团体的给予大力支持，并加以法定化和长期化。而“消协”也只有依靠消费者开展工作才能真正成为广大消费者的联盟，并在消费者维权运动中发挥主导作用。

　　就立法而言，我国有关消费者组织的法律规定仅见于《消费者权益保护法》，该法虽然规定了消费者组织的合法地位，但是对于该类组织基本职能的规定仅停留提供咨询、参与监督、受理投诉、支持诉讼等十分形式化的权力范围，对于诸如消费者组织的诉讼主体资格、制作调解协议的法律效力、监督检查权等赋予消费者组织实质性权力缺乏应有的规定。

　　培养消费者自我维权意识以及能力、发展和壮大消费者组织当是消费者保护立法的应有之义。对此日本学者石田喜久夫指出，消费者保护法之所以让国家公权力介入私人主体间的民事合同关系，一是为了确保合同当事人的“地位对等性”，从而恢复消费者的自我决定能力，使得消费者一方当事人能够基于合理判断而缔结合同；二是为了确保市场自由竞争机制的正常运行。2004年日本修订了《消费者保护基本法》。为了强调消费者的自立，修订后的法律更名为《消费者基本法》。新法增设了第2条“基本理念”的规定。即消费者政策的推进必须以“尊重消费者的权利”和“支援消费者的自立”为基本原则，具体包括明确规定消费者各项权利及救济手段，增加消费者缔约行为规则、消费者团体诉讼制度等新内容。消费者政策从对消费者的保护转向支援消费者的自立，从而发生了根本性的改变。

　　消费者与经营者之间不存在根本性的对抗，反而存在根本性的相互依赖：消费者地位的弱化，会从根本上缩减社会消费需求、抑制生产规模，造成经济衰退，最终损害的是经营者的生存与发展。

　　【作者简介】

　　何颖，华东政法大学经济法学院讲师，北京大学国际法学博士。