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国有企业改制中职务犯罪特点、成因与预防

发布日期:2009-03-20    文章来源:北大法律信息网
  随着我国现代企业制度建设和公司治理方面的深入,国有企业改革取得了一定程度的进展,但也暴露出一些问题。近年来许多改制后的国有控股公司经营状况、管理水平和经济效益不仅没有得到改善,反而出现了严重的体制性障碍和效益滑坡,乃至倒闭,在这其中国有企业改制过程中的职务犯罪起到了很恶劣的作用。国有企业改制过程中发生的职务犯罪,不仅造成国有资产大量流失,阻碍了企业的发展,挫伤了职工改革积极性,而且激化了干群矛盾,影响了社会稳定。为了寻求从源头上治理国有企业改制过程中职务犯罪的有效对策,遏制和减少犯罪的发生,有必要对国企改制中的职务犯罪进行深入研究。
 
  一、国有企业改制过程中职务犯罪的特点
 
  国有企业改制过程中的职务犯罪与其它类型的职务犯罪相比,有以下特点:
 
  (一)国有企业改制过程中职务犯罪主要集中在贪污、挪用、贿赂、私分国有资产等类型。其中大多数为采取各种非法手段侵吞、骗取、占有公共财产的贪污案件。另外还可能涉及到妨害清算罪、徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪、为亲友非法牟利罪等类型的犯罪。
 
  (二)犯罪主体集中在国有企业高层领导和重点岗位工作人员,以及与改制有关的上级主管部门领导。现在国有企业的领导集管人、管钱和用权于一身,大权独揽,权力得不到有效制约,加之国有企业领导是任命制,致使职工代表大会的监督职能被弱化,民主和公开程序缺失,一把手搞一言堂现象普遍,客观上为职务犯罪的发生创造了条件。在犯罪过程中国有企业的领导往往是通过唆使或指使财务人员进行犯罪,这也导致此类案件大都是些窝案串案。与改制有关的上级主管部门领导,掌握着改制中重大问题的决策权力,往往会与国有企业领导相勾结实施犯罪。如我省检察机关办理的中国石油化工集团公司企改部原副主任余久灵案,就是一起发生在国有企业改制过程中的典型腐败案件。
 
  (三)犯罪手段多样化。一是利用国企改制之机,在国企重组、改制、破产、转让、租赁和承包经营过程中,钻改革空子,将企业分解开,剥离企业优良资产,把资金和较好的设备抽逃出来,化为私产,大肆侵吞国有资产。二是采取各种手段、巧立各种名目直接贪污、私分国有资产。三是不如实申报国有资产,造成漏估国有资产进而贪污、挪用。四是将国有资产隐匿后,“改头换面”作为个人资产入股,利用国有资产在转制过程中玩“空手道”。五是利用改制之机,侵吞小金库资金等等。
 
  (四)国有企业改制中职务犯罪在时间上有一定的跨度,围绕改制前后实施。国有企业改制中职务犯罪的时间围绕企业改制,前后有一定的跨度。犯罪人一般不会在改制程序启动之后才着手实施犯罪,而是在改制之前、程序进行之中和改制之后实施犯罪。在改制之前,通过各种手段把大量国有资产实质上据为己有。在程序进行之中,通过隐瞒企业资产、低价评估企业资产等方式逃脱监管部门的监督。改制之后,犯罪人通常会力争成为新企业的负责人,继续掌握企业的管理大权,方便以后通过拥有的股份谋取非法利益,进一步占有国有资产。
 
  (五)国有企业改制中职务犯罪的目的从单纯非法占有消费向非法资本运营转变。随着市场经济的进一步发展,行为人看到企业经营能够长期获取大量利润,因此作案的目的不再满足于一时的消费和占有,作案对象也不仅限于钱和物,出现了由生活资料占有向生产资料占有转变,从财产的积累向资本积累转变的现象,通过资本运营获得更大利益。具体表现往往是通过表面合法的借贷和担保协议,将国有股份转让给自己、亲属或自己开办、家属经营的企业。
 
  二、国有企业改制过程中职务犯罪的成因
 
  导致国有企业改制过程中职务犯罪的因素很多,有体制方面的因素,也有行为人主观方面的因素,在这里笔者认为主要的因素有以下几个:
 
  (一)国有企业改制方向出现偏差。国有企业改制的正确方向是建立现代企业制度,完善公司治理结构,提高企业经济效益,但是在实践中却出现了偏差。国有企业改制应当是有进有退,而不是有退无进,更不是借“国有企业的战略重组”来消灭国有企业,将国有企业变卖、外资化、民营化。在过去的二十多年里,围绕国有企业改制也曾出现过一些错误的观点,比如代价论,认为国有企业改制导致国有资产流失是不可避免的代价。这些错误方向和观点,给腐败分子在国有企业改制中犯罪提供了机会和借口。
 
  (二)监督缺位。权力失去监督、制约是国有企业职务犯罪产生的重要原因。在市场经济体制建立过程中,国家普遍放权给企业,实行政企分离,强调企业的自主经营权。但是国有企业的管理实质上还是延续行政部门的管理体制,领导层经营决策权、财产支配权、行政管理权相对集中,对领导的制约建立在个人党性修养和自身素质之上,相当脆弱,几乎失去控制。如大明公司原副董事长、总裁李荣兴独断专行,亲自掌控的“小金库”就达4700万。在改制谋划期间,决策权集中在领导层,国有企业职工不能有效参与企业改制和民主决策。在改制过程中,由于机构撤销合并、领导更换、人员分流等,出现人心不稳、工作交接不细、缺乏监督检查等管理混乱现象,特别是在财务交接中,原本就缺乏监督的小金库、帐外帐、未结债权债务就成为犯罪人作案的对象。我们办理的原胜利油田工程机械总厂销售员张磊挪用公款案,张磊利用负责销售货款的对账、催要和收款的职务便利,在公司改制前后挪用公款就近百万元。改制后,相当一部分国有企业改制不彻底“换荡不换药”,企业内部管理体制陈旧落后,尚未真正建立起比较完善的法人治理结构,有的甚至董事长一人当家,法人治理变成空谈,与建立现代企业制度不相适应,跟不上市场经济发展的需要。
 
  (三)企业利益分配机制不尽合理。随着改革开放逐步深入,多种分配方式并存,不同社会成员之间的经济收入拉开了越来越大的距离,尤其是个体、私营企业和承包经营者迅速富裕起来,强烈刺激原来有经济优势、社会地位较高的部分国有企业工作人员。为了平衡心理,补偿“分配不公”引起的损失,少数人便利用企业改制的机会,通过非法手段谋取私利,侵占国有资产。原胜建集团建安分公司副经理夏兰兴贪污案,夏兰兴借公司改制之机隐匿价值28万的车辆,最终构成贪污罪被惩处。
 
  (四)国有企业经营者综合素质不高。国有企业经营者综合素质体现在个人的人生追求、生活态度、思想品质、道德修养、法律意识、价值观念,以及与群众的关系等方面。它虽不直接表现为企业经营者的能力和政绩,但它对企业经营者的权力观、地位观、利益观却常常产生十分重要的影响,潜移默化地影响着企业经营者的经营行为、领导方式、工作方法和行为准则。由于国有企业人事管理体制方面存在的弊端,加上选人用人上的认识误区,导致一些综合素质不高的人走上国有企业领导、管理、财务和其它一些重点岗位。这些人往往经不住物质利益的引诱,有的本身就利欲熏心,一旦手中攫取了权力,在制度不够完善,监督、制约不够有力,国企改制存在漏洞可钻的情况下,以权谋私、假公济私甚至化公为私违法犯罪就难以避免。
 
  (五)宽容问题。之所以目前的腐败问题难以遏制,社会对违法犯罪者的宽容也是一个非常大的原因,我们国家还没有养成一种不宽容腐败的政治文化。在社会层面上,对违法犯罪者,积极举报,“落井下石”的少,但是说情、同情的多;在立法层面上对贪贿犯罪的刑罚规定过轻,起不到震慑效应;在司法层面上对贪贿犯罪的量刑过轻则更为普遍。
 
  三、国有企业改制过程中职务犯罪的预防对策
 
  以上对国有企业改制过程中职务犯罪的特点和成因进行了分析,那么如何才能有效防范这一改革大潮中出现的腐败逆流呢:
 
  (一)完善公司治理。我们知道公司治理是一个法律制度体系,它主要包括法律和公司章程规定的公司内部机构分权制衡机制和法律规定的公司外部环境影响制衡机制两部分。世界上几乎所有的国家都通过制定法律,明确和规范公司各组织机构的权力、义务和责任,以及它们之间相互制约的关系。因此只有在国有资产的管理方式、营运、监督上进一步改革完善,才能真正理顺国有企业产权关系,明确国有资产所有者与经营者的权利、义务关系,有效防范犯罪。
 
  (二)增加国有企业改制的透明度。当前的国有企业改制,在很多地方成为企业管理层的“秘密行动” ,既缺少内部监督又缺少外部制约。国有企业改制程序应按照“公开、透明、有序、规范”的要求进行,建立健全国有资产流转和交易机制和公示、报告、备案等制度。国企改制的有关信息要向社会及职工公开,产权变动要让职工充分讨论,改制方案与产权变动都应向国有资产管理部门报告或备案,防止暗箱操作。切实搞好资产评估,政府选择信誉好的中介机构对改组转制的企业进行资产评估,防止中介机构受到转制企业的干扰和干预,力图使整个清产核资和资产评估过程做到公正、公开。国有资产管理部门、国家审计机关、纪检监察部门、检察机关都应参与到国有企业改制过程中,加强企业改制的外部监督。
 
  (三)完善有人机制。当前人力资源已成为决定企业成败的重要因素。这种情况下,选好企业的经营者和管理者就显得尤为重要。要适应市场经济规律要求,不断创新用人机制,确保把那些思想好、业务精、作风正、守法遵纪的人选拔到国企领导者岗位上来,从组织上最大限度地减少和降低国企职务犯罪的发生。当前,国有企业的领导是通过组织选拔和任命的,企业改制后的往往国家控股,企业经营管理人员也通常是原企业领导或由组织任命委派。这就导致这些人首先向任命、委派他们的上级机构负责,而不必对企业负责。改变这种状况,一要改变当前国企干部上级任命的做法,应当由职工来选举廉洁、正义、有经营能力的干部负责国有企业的经营。二要建立职工对企业领导能力、廉政评价体系。三要改变参与改制的原国企领导继续担任改制后企业领导的做法。
 
  (四)尽快建立健全统一的财务资金管理制度。全面推行会计委派制,对国家企业和改制后的国家控股企业由国有资产管理部门统一选派财会人员。探索建立统一的结算中心,建立财务电子管理系统,把监管人财物的制度固化在程序中,杜绝一切违规行为。加大审计力度,认真执行企业领导人离任审计制,进一步完善、落实稽察特派员制度。
 
  (五)强化监督。应尽快进行国有企业产权结构多元化改革,以市场化的方式对国有资产进行有效管理,才能实现权力与权力的制衡以及权利对权力的制约。建立民主的决策机制,杜绝“一言堂”;建立科学的管理机制,用制度管人管事,严格照章办事;建立有效的监督制约机制,切实增强企业监事会的权威,维护监事会对企业财务的审查权,对董事、经理的建议权和召开临时股东大会的提议权,防止权力滥用。
 
  (六)建立合理的分配激励机制。职务犯罪是一种贪利性犯罪,应该采取物质激励与廉政导向相一致的解决办法。应当在推行年薪制、退休金制等的基础上,推广股份期权制,把经营者与出资者“捆绑”在一起,以实现国有资产增值、企业增效、经营者增收的目的。在实际操作过程中,要加强会计、审计监督,对企业资产严格进行评估,在确保国有资产(资本收益率或净资产)增值的前提下,对任期届满的国企经营者视其经营业绩给予奖励或惩罚,真正达到责任、动力、压力、权力、利益、风险的高度统一,从而有效遏制和减少国企职务犯罪的发生。
 
  (七)加大打击和犯罪预防力度,加强法制和思想道德教育,提高国企经营者的综合素质。一方面检察机关和纪检检查部门坚决查处发生在国企中的各种职务犯罪和违法违纪问题,为企业和地方经济的发展切实保架护航。另一方面大力开展普法教育,增强企业全体人员的学法、守法、护法意识,运用典型案例,以案释法,有重点地开展警示教育。通过这些活动使国企经营者树立正确的世界观、人生观和价值观,进而形成正确的权力观、地位观和利益观。自觉用社会主义道德规范加强自律,并把他律与自律相结合,规范和调整自己的行为,抵御犯罪。
 


【作者简介】
崔江西,男,1996年毕业于鲁东大学,获理学士;1998年毕业于西南政法大学,获法学士,2006年毕业山东大学,获法律硕士,东营市法学会学术委员会委员,一级检察官。

【参考文献】
1、秦维宪、时保余《论国有企业改制中领导层的职务犯罪》,载《上饶师范学院学报》2005年4月,第25卷第2期。
2、牛宝成、白银燕《关于我市国有大中型企业职务犯罪的情况调查》,载《检察实践》2005年第5期。
3、李增光《国有企业职务犯罪及其预防》,载《现代企业》2008年第6期。
4、李辉《浅析国有企业高级管理层薪酬管理》,载《工业审计与会计》2007年第4期。
5、刘桂芳《如何完善国有企业会计委派制》,载《上海国资》2008年第8期。
6、王金胜; 陈明《我国国有企业改革:历程、思路与展望》,载《华东经济管理》2008年第8期。
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