李某诉山东省东营市规划局行政许可违法案

【案情摘要】 原告：李某；被告：山东省东营市规划局；第三人：东营市某公司

原告李某于1996年6月取得了涉案许可用地范围内的部分国有土地使用有权证，依法享有对部分土地的使用权。去年4月，第三人东营市某公司根据东营市发展和改革委员会《关于东营河（庐山路-东一路）综合治理工程概算和招标方案的批复》文件向被告东营市规划局提出办理东营河（庐山路-东一路段）综合治理工程建设用地申请。被告在审核后，认为第三人申报材料符合要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，为第三人核发了建设用地规划许可证。但原告李某认为被告为第三人核发建设用地规划许可证的具体行政行为侵犯了其原有的土地使用权，于是向山东省建设厅申请行政复议。山东省建设厅作出维持行政复议决定书。原告不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的建设用地规划许可证的具体行政行为。

【裁判】

山东省东营市人民法院经审理，认为被告为第三人核发建设用地规划许可证直接涉及到了原告的土地使用权。被告在为第三人核发建设用地规划许可证的行政程序中，未告知本案原告，也未举行听证，违反了法律规定。据此判决撤销被告作出的行政许可具体行政行为。

【法理分析】本案为不服行政许可案件，在分析过程中需要梳理如下线索：

性质认定：即行政许可的相关界定。

所谓行政许可作为一种行政管理制度，是行政机关在管理经济事务和社会事务中的一种控制手段，通常称它为“行政审批”。行政许可主要涉及以下事项：（1）直接涉及国家安全、改革安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（２）有限自然资料的开发、公共资料配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（３）提供公众并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊技能等资格、资质等的事项；（４）直接关系公共安全、人身健康、生命安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检疫等方式进行审定的事项；（５）企业或其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（６）法律、行政法规规定可以设定行政许可的事项。

在本案中，不论是原告取得国有土地使用证还是第三人的建设用地申请，都需要通过行政许可这一程序。

过程认定：即程序违法与否的认定。

由于行政许可是授予公民、法人或者其他组织某种权益的享有或者资格的取得，而这种授权一般情况下会对其他的同类主体造成一定的影响，故行政许可在实施过程中需要注意遵循行政许可法定原则、公平公开公正原则、便民原则和当事人程序性权利保护原则。其中，程序性原则可以说是行政行为的核心，是其具备信服力的主要依据。

具体来说，当事人程序性权利保护原则的核心在于，公民、法人和其他组织对于行政机关实施行政许可的行为，有权陈述和申辩，依法申请行政复议或提起行政诉讼，合法权益受到违法行政行为损害时，有权要求赔偿。只有确保行政行为按照法定的程序来执行，通知相关的行政相对人其应当享有的权利并予以保障，行政行为才是合法的。

在本案中，由于原告对涉案土地享有在先的使用权，规划局在实施以该地作为标的的行政许可时应当知晓与该地相关的利益存在，故其在实施许可行为时，应当告知原告，保证其申辩的权利，而不应当直接许可第三人的建设用地申请，这不仅不符合程序的相关规定，而且与在先权利相冲突，故该行政许可行为是不合法的。

诉讼认定：即原告是否具备行政诉讼主体资格的认定。

根据行政法相关规定，公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼。这样行政诉讼的事由就体现在存在具体的行政行为，行政相对人的权益受到损害，这二者之间存在因果关系。而具体行政行为的要素在于，其是行政机关向特定的公民、法人或者其他组织实施的有关其权利义务的单方行为。

具体到本案来说，行政许可是很典型的具体行政行为，其是由规划局对第三人的建设用地申请做出的许可的，赋予第三人在这块土地上的建设用地使用权的单方行为，而这个行为又损害了原告的利益，二者之间存在着明显的因果联系，因而原告具备诉讼主体的资格。

【法律风险提示及防范】

在执法过程中，行政许可是涉及量最多，与人民切身利益密切相关是行政行为，从建设用地的规划申请到商标的申请，行政许可行为的合法合理与否，直接关系到人们的日常生活和正当权利。故行政机关在行政许可的过程中，要注意如下几点：

1.首先，程序合法是行政许可乃至整个行政执法过程的生命，执法主体在行使自己的权利过程中，需要按照法定规定的程序来运行，要有法律的依据，在涉及第三人的行政许可时，要告知第三人相关的权利，履行必要的听证程序。

2.其次，行政许可不仅需要程序合法，而且不可忽视其实质内容的合法合理。在涉及土地使用权证核发方面的行政许可时，应当尊重已经取得土地使用权的主体的权益，而不应当在利益的驱使下，再次核发土地使用权证，造成土地使用关系的混乱，损害前使用人的利益。

【相关法律法规集成】

1.《中华人民共和国行政法》

第5条　设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。
　　有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。
　　符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。
第6条　实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。
第7条　公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

第12条　下列事项可以设定行政许可：
　　（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
　　（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
　　（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
　　（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
　　（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；
　　（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

2. 《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》

第1条 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。