近年来，随着经济体制改革的进一步深化，国有企业改制、破产进入了攻坚阶段，其职工安置工作更是难点中的难点，破产法和大量部门规章、地方政策对此均有规定。目前，法院在审理国有企业破产案件时，不仅要适用相关的法律法规，还要依照部门规章和地方政府的有关政策，破产企业职工安置中也存在着法律与政策并行、甚至矛盾交织的局面。究竟如何处理法律与政策的关系，已成为国有企业破产案件审判中必须面对的首要问题。
一、我国国有破产企业职工安置的法律与政策
我国的国有企业破产制度是伴随着经济体制改革进程逐步建立和完善的，自始至终存在着大量的行政因素，在国企的破产申请、资产处置、职工安置等方面都有所体现。在国有破产企业职工安置上，法律与政策对用于职工安置的财产和实际清偿的范围都做出了不同规定。
法律方面，我国1986年颁布了适用于国有企业破产的一般性法律规范《中华人民共和国企业破产法（试行）》，明确“破产企业所欠职工工资和劳动保险费用”按第一顺序清偿，2002年《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》中，把“职工解除劳动合同补偿金”和“职工集资款”也列为第一顺序清偿；2006年颁布的《中华人民共和国企业破产法》（简称“新《破产法》”），明确列入第一顺序清偿的包括“破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金”。而关于用于清偿的破产财产，则扣除了优先受偿的债权。
政策方面，国务院从1994年开始陆续发布了一些行政规范，包括《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）、《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号），1996年国家经贸委、中国人民银行也发布了《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》（国经贸企[1996]492号），对依照这些规范进入破产的企业（我们一般称“政策性破产”）的职工安置给出了超越法律规范的特殊优惠，在用于清偿的破产财产上明确土地使用权必须首先用于解决职工安置问题，甚至已抵押的土地所有权变现也可以用于偿付职工安置费，并将职工住房及其它社会性资产如幼儿园等排除在破产财产之外；而实际清偿的范围和标准也有所突破。自2007年6月1日起开始施行的新《破产法》依然为政策性破产留出了空间，规定在该法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。
法律与政策的交织，给国有企业破产案件的审判实践带来了困扰，适用法律法规以及政策的难度进一步加大。一是法院在破产程序中的主导地位被严重削弱。审判实践中，法院既要适用破产法律法规，还要遵照国务院、国务院各部门甚至当地地方政府的一些特殊规定，尤其是职工安置上基本只能跟着政策走，大大增加了破产案件的审理难度。二是国有破产企业职工实际安置困难。由于国有企业历史包袱沉重，破产时一般都严重资不抵债，而政策对清偿范围的扩大和清偿标准的提高又造成第一顺序分配数额无限膨胀，职工内债数量大，即使牺牲其他债权人的利益也难以得到有效安置，稍有不慎就有可能造成群体上访事件，影响社会稳定。三是债权人的合法权益很难得到有效保护。审判实践中，企业被设定了抵押的财产也往往被用来安置职工，大量牺牲债权人的利益导致法律也失去了应有的公信力。
二、国有破产企业职工安置法律、政策的矛盾与统一
由于我国国有企业的特殊现状，国有企业破产案件审理中法律与政策并存，在职工安置上更是法律与政策既矛盾交织、又相互依存，形成了省与省之间、同一个省的不同市地之间的差异。
1、国有破产企业职工安置的法律与政策存在明显的矛盾。
由于需要具有普遍的指导意义，破产法中职工安置方面的规定比较原则，而政策更注重实际操作性和针对性，往往对法律规定有所突破。
关于国有企业破产的受理，1986年颁布的《中华人民共和国企业破产法（试行）》中规定“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产。债务人提出破产申请时，应当说明企业亏损的情况，提交有关的会计报表、债务清册和债权清册”。而一些地方性政策则对国有企业进入破产程序提出了更为严格的条件，比如湖南省政府2006年3月27日发布的《省属国有企业关闭破产审批程序》中对依法破产的程序规定“由企业国有产权持有单位向省国企改革办（省兼并破产办）提出破产申请，……企业根据省国企改革办（省兼并破产办）初审意见修改破产预案，包括资产及债权债务处理、人员安置等方案，召开职工代表大会讨论通过，同时加强政策宣传和思想发动，确保稳定。省国企改革办（省兼并破产办）根据申请报告、修改后的破产预案及相关主附件材料，进行复审后，批准实施。”而陕西省则规定对于全省国有企业在政策性关闭破产中，如果职工安置不到位，社会保障办法不明确，政策执行不规范的，一律不得进入破产程序。
对于国有破产企业资产的处置分配，《中华人民共和国企业破产法（试行）》中规定“已作为担保物的财产不属于破产财产；……破产宣告前成立的有财产担保的债权，债权人享有就该担保物优先受偿的权利。……破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权。破产财产不足清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”自2007年6月1日起开始施行的《中华人民共和国企业破产法》对职工债权做了扩大，将“破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金”列为第一顺序，将破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款列为第二顺序，对抵押债权虽然也规定在职工债权分配不足时可以占用，但对时间和范围有严格的限定。1996年国家经贸委、中国人民银行发布《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》（国经贸企[1996]492号）则规定政策性破产企业“在实施企业破产中，首先要妥善安置破产企业职工，保持社会稳定。企业以土地使用权作为抵押物的，其转让所得首先用于破产企业职工的安置，对剩余部分抵押权人享有优先受偿的权利；处置土地使用权所得不足以安置职工的，不足部分依次从处置无抵押财产、其他抵押财产所得中拨付。抵押权人未优先受偿部分，参加一般债权的清偿分配。”这已经完全突破了抵押优先的民法原则。一些地方政府也都出台了相关的政策，如连云港市人民政府办公室2001年5月28日发布《市属破产企业职工安置有关问题处理意见 》中规定“1984年12月前参加工作的原固定工一律终止或解除劳动合同，实行自谋职业，一次性给予安置费补助，其档案转市劳动保障事务代理服务机构托管。按照破产前一年全市企业全部职工月平均工资的标准，工作年限每满一年，发给1个月的安置费，最多不超过36个月。 ……距法定退休年龄不足5年职工，根据距法定退休年龄的月数，按市区失业人员的基本生活费标准，预留生活费，可一次性发给职工本人。…… 破产企业职工安置费主要从破产企业所占用的行政划拨土地使用权出让收益中支付。 ”又如佛山市国资委规定国有破产企业离退休人员的社会统筹按每人提取18000元交由主管部门继续发放。河北省人民政府冀政[1995]65号《 关于积极做好破产企业职工安置工作的通知 》规定“鼓励破产企业职工自谋职业，对自谋职业的职工，可根据当地的实际情况，发放一次性安置费，不再保留职工身份，一次性安置费原则上按照破产企业所在市的企业职工上年年平均工资收入的3倍发放。”
2、国有破产企业职工安置的法律与政策有着根本的一致。
首先，在国有企业破产程序中，法律和政策都把职工安置作为优先考虑的问题。1986年的破产法将职工债权列为第一顺序，2006年颁布的新破产法不仅将第一顺序的范围扩大，还将职工安置的财产范围在一定限度内扩大到设定了抵押的财产；而部门规章和地方性的政策在职工安置方面从不同角度对破产法律都有所突破，债权人的利益被放到次要地位，甚至国家利益也被牺牲，其目的也是扩大职工安置的范围和标准。
其次，在国有企业破产程序中，法律和政策对于社会稳定的考虑是一致的。一部法律的出台是为了调整某个方面的社会关系，最终目的是维护社会稳定；一项政策的出台，也是通过直接干预某些社会关系，来实现维护社会稳定的目的。国有企业破产的法律和政策正是从我国国有企业的特殊性和社会现实的需要出发，共同把维护社会稳定作为己任。
第三，在国有企业破产程序中，规章和政策是法律的必要补充。由于法律的普遍性和时效延迟性，现实中的紧迫问题往往法律并不能有效解决，而相关的规章和政策这时就发挥出及时和灵活的特点，能及时弥补法律的不足。现阶段我国国有企业职工安置形势严峻，政策的作用更是不可替代。
三、审判实践中必须正确处理法律与政策的关系
卧龙区法院破产庭自1993年成立以来，适用法律和政策妥善处理国有企业破产中的职工安置问题，共审理国有企业破产案件46件，安置职工两万余人，在促进经济发展和维护社会稳定中发挥了积极作用。如审理皇冠公司破产案时，在当时法律没有明文规定的情况下，我们适用相关政策，把职工集资款列入第一顺序进行清偿，有效化解了职工大规模上访的不安定因素。2003年以后，我们在国有破产企业职工安置过程中，参照南阳市政府的宛政（2003）8号文件计算职工补偿金标准，既维护了职工的合法权益，又保证了案件审理的顺利进行，收到了良好的法律效果和社会效果。
鉴于我国现阶段的实际情况，国有企业破产中法律与政策并存的现状还将长期存在，如何正确处理两者的关系，切实做好国有破产企业的职工安置工作，结合审判实践，笔者认为应把握好以下几点：
一是坚持以人为本。以人为本是科学发展观的核心，贯彻落实到国企破产案件审理的具体实践中就是要把好职工安置关，切实维护职工合法权益。我国在长期的计划经济时代逐步形成了低工资高福利制度，职工进入国有企业就成为国家的人，端上了“铁饭碗”，虽然工资水平不高，但企业代表国家负担起了职工的养老、医疗、生育、住房等福利事项。企业一旦破产，职工的这些权利将无法得到保障，特别是当前我国社会保障体系不尽完善，破产企业的职工安置还不能通过社会保障体系来根本解决。因此，在国有企业破产程序中，必须对职工的保障问题做出妥善安排，本着以人为本、职工合法权益优先的原则来统筹适用法律、政策。
二是着眼构建和谐。构建社会主义和谐社会，是我们推进经济社会发展的重要目标，也是经济社会发展的重要保障。国有破产企业一般都存在着包袱重、积怨深、矛盾多、资产负债率高、职工安置难的特点，已经成为影响社会稳定的重要因素，也成为法院和地方政府的心头之痛。因此，在国有企业破产案件审理中，要把维护稳定、构建和谐作为着眼点和落脚点，优先考虑职工安置问题，审慎对待法律政策的矛盾面，充分发挥法律政策的一致性。
三是严格适用法律。这是法院在审理国有企业破产案件时必须严格遵照的基本原则，也是法院公正审理破产案件的生命线。在这个原则下，涉及职工安置问题，要做到凡是法律有明确规定的，必须严格依照法律规定执行；法律没有明确规定而现实中又无法回避的问题，可以结合实际情况，按照规章和政策的规定执行。充分考虑国情，充分考虑现实需要，充分考虑办案的社会效果，坚持法律的原则性与政策的灵活性相统一，从实践意义讲，应该是对严格适用法律原则的准确把握和诠释。
四是争取政策支持。法院在审理国有企业破产案件时，不仅仅只是简单的走法律程序，对于资产的处理、财产的分配、职工的安置，时时处处都离不开政府部门的协助和支持，特别是职工安置很大程度上需要法院、政府的相互配合。法院在审判实践中，如果能积极协调，尽可能地争取到法律许可的政府政策支持，职工的安置就会顺利，破产的社会效果会大不相同，社会的和谐稳定也就落到了实处上。
五是形成工作合力。国有企业破产时，清算组和管理人在职工安置过程中，不仅要分配破产财产，还要分配大量政府调控资金，如土地出让金、政府兜底资金等，这些资金不属于破产财产的分配范围，究竟如何使用，如何分配才能达到最好的社会效果，就需要法院和政府部门的相互配合，统筹兼顾法律政策规定，形成工作合力。（河南省南阳市卧龙区人民法院·戴瑞熠 肖楠）
来源：中国法院网
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