行政机关不履行内部报批职责可被诉——福建霞浦法院判决一起海洋渔业行政许可案

行政机关不履行内部报批职责，致许可程序无法续行而影响申请人权益的，属人民法院行政诉讼受案范围。

案情

  　　2006年1月4日，被告福建省霞浦县海洋与渔业局收到原告霞塘村民委员会关于要求审查、核准并颁发龙潭坑海域使用权证的申请报告及相关材料。被告对该具体海域状况、历史权属纠纷情况审查后，未报有批准权的政府批准，也未予书面通知原告。原告诉称，其依法提交了相应材料后，被告未履行内部报批职责，请求法院判令被告对原告的海域使用申请依法批复并颁发使用权证。被告辩称，用海审批颁证机关是县级人民政府，被告只是审查审核机关，不是本案适格诉讼主体。被告对原告用海申请条件的审查审核，以及是否向有批准权的政府报批，系履行行政机关的内部职责，不属司法审查的范围。而且，原告申请使用的海域存在权属纠纷，原告不具备申请条件，请求驳回原告的诉讼请求。

裁判

  　　霞浦县人民法院经审理认为，行政机关应当依法履行其法定职责。根据国家海洋局海域使用申请批准暂行办法第二条的规定，被告霞浦县海洋与渔业局依法负责本行政区域内海域使用申请的受理、审查、审核，并负责向同级人民政府报批。本案被告霞浦县海洋与渔业局不是法定的海域使用申请批准机关，不具有颁发海域使用证的法定职权，因此，原告要求颁发海域使用证的诉讼请求不予支持。

  　　同时，根据海域使用申请审批暂行办法第十条的规定，被告收到海域使用申请后应当在法定期限内依法审查审核，认为符合条件的，报同级人民政府批准；认为不符合条件的，书面通知海域使用申请者，并说明原因。被告作为同级人民政府的海域使用管理职能部门，对海域使用申请应履行内部报批或书面通知原告不符合条件的法定职责。被告霞浦县海洋与渔业局收到申请材料后，对申请材料及所指具体海域情况进行了审查审核，在法定期限内未报同级人民政府批准，也未通知原告申请不符合条件并说明理由。被告不履行法定职责，致使海域使用申请程序无法续行，原告认为影响了其合法权益而提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告的用海申请是否符合条件，属被告行政自由裁量范畴，被告有权决定向同级人民政府报批或通知原告申请不符合条件。因此，被告应履行向同级政府报批或答复原告的法定职责。

  　　据此，霞浦县人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回原告霞浦县溪南镇霞塘村民委员会要求被告霞浦县海洋与渔业局颁发海域使用权证的请求；被告霞浦县海洋与渔业局应在30日内履行法定职责。

解析

  　　本案主要涉及行政机关内部报批不作为的可诉性判断问题。

  　　本案被告以其仅系政府的职能部门为由进行抗辩，认为其审查审核是内部行政行为，不属行政诉讼受案范围。内部行政行为，是指上级行政机关对下级行政机关，或行政机关对内部职能部门及工作人员，基于领导或隶属关系进行管理的行为，通常只涉及行政机关的内部行政事务。行政许可法第四十三条规定了层级审查与内部报批制度：依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。海域使用管理法第十七条规定了海域使用许可的内部报批程序：县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省级政府的规定报有批准权的人民政府批准。本案的海域使用许可，由被告对申请材料进行审查审核符合条件后报同级人民政府批准，由政府就是否许可海域使用作出决定。本案的内部报批，体现政府与被告之间的行政管理关系，但内部报批程序的启动与否对申请人有重大影响，同时又是一个外部行政行为。

  　　最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该条文以行政行为是否对外产生实际影响为界线，不局限于行政机关间的内部关系，这从实质上界定了行政行为的可诉标准。对于本案，若被告对原告的申请经过审查后报批，由政府作出了是否许可的决定，该决定即为最终的行为，也是影响原告权益的行为。其中的内部报批行为，不最终影响原告权益，如果在这个环节就允许原告起诉，将使政府的决定程序受阻。若被告审查审核后不向同级政府报批，行政程序就没有续行的可能，海域使用申请就此终结，此时司法权的介入无从影响政府的决定程序，申请人获得海域使用权的期待落空，该行政行为即为成熟，应属人民法院行政诉讼的受案范围。