复议前置时行政机关不作出复议决定应赋予行政相对人直接诉权

　　■行政相对人依法申请复议，已履行了复议程序，符合复议前置的规定。复议机关怠于行使复议职权的行为是违法行为，造成的后果只能由复议机关承担，而不应由处于弱势地位的行政相对人承担。

  　　复议前置是指行政相对人对原具体行政行为不服提起行政诉讼必须先申请行政复议，复议是诉讼的必经程序。复议前置时行政机关不作出复议决定如何对原具体行政行为提起诉讼，法律并没有作出明确具体的规定，司法实践中多有争论：

  　　第一种观点认为，行政相对人要对原具体行政行为提起诉讼必须先取得维持原具体行政行为的复议决定。复议机关拒绝复议，法定复议期限内不作出复议决定、行政相对人对原具体行政行为诉讼必须先对复议机关拒绝复议的行为进行诉讼，取得复议维持决定后，才能对原具体行政行为再行诉讼。

  　　第二种观点认为，如果复议机关拒绝复议，法定复议期限内不作出复议决定，行政相对人可以对复议机关拒绝复议的行为和原具体行政行为一并提起诉讼，由人民法院一并受理。

  　　第三种观点认为，行政相对人是否取得复议维持决定，对原具体行政行为诉讼不是必备条件。

  　　笔者认为，按第一种观点，复议机关拒绝复议，行政相对人对原具体行政行为诉讼至少必须进行两次诉讼，与行政诉讼的立法目的及公正与效率的原则相违背，且不利于保护行政相对人的合法权益。这是对复议前置原则的机械理解，实不足取。

  　　第二种观点认为复议机关拒绝复议行为和原具体行政行为分别是独立的。原具体行政行为可能侵犯行政相对人的合法权利，拒绝复议行为可能从程序上剥夺其行政救济的权利。这两个具体行政行为审查的内容不同，各自合法性不受另一个具体行政行为的影响，为了有效行使对行政机关的监督权，最大限度保护行政相对人的合法权益，人民法院应当同时受理对这两个具体行政行为的诉讼。笔者认为，从法理上讲这两个诉讼难以同时并存。人民法院如果已审查了原具体行政行为的合法性，则审查复议机关是否应当作出复议决定就多此一举。不仅如此，对于法院已经处理过的事情，复议机关无权再作处理。因此第二种观点也不足取。

  　　对第三种观点，复议机关拒绝复议应该区分两种情况：一是复议申请不属复议机关的职责范围；二是虽是复议机关职责范围，但其不履行职责。对第一种情况，笔者认为行政相对人对原具体行政行为诉讼，人民法院应当不予受理，应告诉行政相对人先行向有复议权的复议机关申请复议。对第二种情况，笔者认为行政相对人对原具体行政行为诉讼，人民法院应依法受理。因为复议是其寻求救济的一种行政救济途径，复议前置原则下，行政相对人依法向有复议职权的复议机关申请复议，但复议机关怠于行使复议权，从程序上严重侵害了行政相对人的合法权利，如果不允许行政相对人直接对原具体行政行为诉讼，则有可能剥夺行政相对人对原具体行政行为的诉讼权。即使行政相对人先行对复议机关的不作为诉讼，胜诉后再对原具体行政行为诉讼，也会延长诉讼周期，增加行政相对人的讼累。这和行政诉讼的立法目的相违背，也不利于保护行政相对人的合法权利。

  　　因此，笔者认为复议前置时只要行政相对人依法向有复议职权的复议机关进行复议，不论复议机关是否作出复议决定或拒绝复议不作出复议决定，法定的复议期限届满后，都应赋予行政相对人对原具体行政行为的直接诉讼权。

仇慎齐