全国人大委员长会议组织与权力运作研究[1]

[1] 作者单位：北京大学法学院宪法行政法研究中心2006级硕士（100871）。本文的研究写作，首先要感谢翟小波、强世功老师的鼓励和支持，感谢二位老师在论文选题、框架建构、研究分析、论证写作方面对我的无私、认真、有效的指教和给学生的种种感动。本文的初步成形，还得益于同卞蓉、安思源、殷晓霞、谢珂珺、史竞男、李洁、王烨、宋萱等同学的建议，与唐延明、牛跃、王美玲等博士师兄姐讨论，章永乐、凌斌、蒋朝阳、赵晓力、沈岿、王磊、甘超英等老师的不吝赐教和启迪，感谢师友们给出的珍贵批评。当然，文责完全由本人自负。
[2] 为行文简洁，本文以下会将“全国人民代表大会常务委员会委员长会议”简称为“全国人大委员长会议”或“委员长会议”。
[3] 胡锦涛：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”，《人民日报》，2007年10月16日，第1版。
[4] 参见王绍光：《民主四讲》，三联书店，2008年，第38－54页。
[5] 以中国学术文献网络出版总库（www.cnki.net）为例，在该库的人文与社会科学文献子库中，以“人大常委会”为关键词的文献论著已达74017篇（最后查询日期2009年3月9日）。
[6] 张佺仁：“试论委员长会议在立法中的地位和作用”，《中共贵州省委党校学报》，2002年第5期。并且该文自2002年10月被中国学术文献网络出版总库收录以来，只被下载了7次，其中还包括笔者的1次。
[7] 检索北京大学图书馆外借及库本阅览室，关于人大制度主题书籍只有近20本，其中专门论及了人大委员长会议制度的有2本，1本为原著：蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版），法律出版社，2003年；一本为译著：孙哲：《全国人大制度研究1979－2000》，何俊志，赵可金译，法律出版社，2004年12月。
[8] 如笔者在描述常委会党组与委员长会议的关系时，竟然发现党组成员名单信息重未公开过，只能通过搜集散见诸报端的有关领导新闻中的官阶称谓甚至辨别党组会议照片来努力恢复其原貌，但仍然失败了，委员长会议中的许多中共党员是否在党组有职务暂时还是一个“迷”。
[9] 《中华人民共和国宪法》第68条：“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”
[10] 《中华人民共和国宪法》第57条
[11] 此表改编自蔡定剑：“全国人民代表大会组织结构图”，《中国人民代表大会制度》（第四版），2005年，第218页。
[12] 同注8。
[13] 《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第13条。
[14] 列宁：《列宁选集》（第3卷），人民出版社，1972年，第210页。
[15] 列宁：《列宁全集》（第1卷），人民出版社，1984年，第51页。
[16] 前两点理论在十月革命时被提炼成一个著名的口号：“一切权力归苏维埃！”。参见注10引书，第13页。
[17] 列宁：《列宁全集》（第27卷），人民出版社，1984年，第252－253页。
[18] 周恩来：《周恩来选集》（上卷），人民出版社，1980年，第161页。
[19] 毛泽东：“新民主主义论”，《毛泽东选集》（合订本1卷本），人民出版社，1968年，第637－638页。
[20] 1949年《共同纲领》第12条规定“中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。国家最高政权机关为全国人民代表大会。”，此时还未有人大常委会的制度设想，故设计了“各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关”的制度安排。
[21] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社，2005年，第512页。
[22] 本表数据背后的详细信息构成请参见附录一。本章中的所有专题表格均根据附录一中附表统计得出。
[23] 《中华人民共和国宪法》第48条：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部”；《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第6条：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”。
[24] 《中华人民共和国宪法》第65条。
[25] 其中部分民主党派背景的组成人员，同时又是中共党员，对于这种情况，将其2个政治面貌均列入统计，以保证数据的全面性。
[26] 《中华人民共和国宪法》序言第10段。
[27] 这六大民主党派是：中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、九三学社。详见附录。
[28] 是指该人员取得其最高学历学位所具备的学科背景。依据教育部《普通高等学校本科专业目录(1998)》、国家教委《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录(1997)》标准划分。
[29] See Andrew. J. Nathan，Chinese Democracy，(University of California Press, 1986)，转引自孙哲：《全国人大制度研究1979－2000》，法律出版社，2004年，第239页。
[30] 参见金盛基：《人民代表大会党建文汇》，中共党史出版社，1998年，第809－814页。
[31] 刘政：《人民代表大会制度辞典》，中国民主法制出版社，1995年，第522－523页。
[32] 具体人员信息参见本文附录附表1。
[33] 同前注29引书，第810页。
[34] 同上。
[35] 其中委员长会议平均年龄更高，为73.8岁。参见本文附录附表9。
[36] 同注30。
[37] 同前注29引书，第837－839页。
[38] 参见孙哲：《全国人大制度研究1979－2000》，法律出版社，2004年，第237页。
[39] 《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（1986年12月修正），第27条。
[40] 吴康民：《人大缤纷录》，明报出版公司（香港），1997年，第69页。
[41] 参见本文附录附表3。
[42] 人民政协领导人多由民主党派、社会团体领导人及无党派人士等担任，故政协类别来源不再单独统计。
[43]  部分少数民族自治区领导人亦为宗教领袖，故在宗教领袖栏不再列出。
[44]  部分民主党派中央领导人亦是科研机构负责人，故在科研机构栏不再列出。
[45] 按照中央规定及党内惯例，部长级以上官员年满65岁从“实职部门”退下来，可以转去全国人大或政协任职，到70岁才算离退休。参见《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》，中发（1982）13号。
[46] “李鹏委员长就中国的人民代表大会制度和人大工作的几个重要问题答《中国人大》记者问”。参见李鹏：《立法与监督——李鹏人大日记》（下册），新华出版社，2006年，第918页。
[47] 吴邦国：“在十一届全国人大二次会议上作的常委会工作报告”，《人民日报》，2009年3月11日，第1版。
[48] 这三大人民团体是：中华全国总工会、中华全国妇女联合会、中华全国工商业联合会。
[49] 所指兼职不包括担任经有关机构批准成立的协会、基金会、研究会等社会团体的名誉主席等虚职。
[50] 同前注45引书（上册），第6页。
[51] See John Goventa，Power and Powerlessness，转引自王绍光：《安邦之道――国家转型的目标与途径》，三联书店，2007年，第140页。
[52] 从宪法结构和表述上来看，在1954年宪法第30条、1975年宪法第18条、1978年宪法第24条和1982年宪法第57条对全国人大常委会的定性是完全一样的：国家最高权力机关的常设机关。但至少又有几处明显区别：
（1）在文本中结构位置不同。前三部宪法中常委会出现在第二章国家机构第一节全国人民代表大会的中间部分，在1982年宪法中则规定在了该节第一条中，即宪法中规制国家权力部分的首席位置，与“全国人民代表大会”合并为一条且未新独立出一款。
（2）是否具有立法权。在1954年宪法22条规明确规定全国人大是行使国家立法权的“惟一机关”，常委会对法律只有解释权；在1975年、1978年宪法中全国人大虽仍有立法权但却取消“惟一机关”的表述，但仍有解释权；1982年宪法，则将1954年22条恢复为1982年的58条，但改为全国人大和常委会都行使国家立法权，只是常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。常委会权力的逐渐得到了宪法渊源的加强。
（3）职权数量不同。在1954年宪法中常委会行使19项权力，且分段规定，1975年宪法则减少为7项权力，1978年宪法增加到13项，1982年宪法则增加到24项。常委会职权数量目前为最多。
（4）修饰定语及其他表述差异。在1975年宪法这一国家最高权力机关的常设机关前加了定语：“中国共产党领导下”的最高权力机关，1978年宪法中又取消掉。常委会对全国人大“负责并报告工作”的规定在1954年宪法规定在该节常委会职权条款之后，1975年宪法取消，1978年规定在该节有关常委会条款第一条中，1982年宪法中的位置则恢复为同1954年宪法。
[53] 《全国人民代表大会组织法》第25条。
[54] 曹思源：《思源文选――不倦的探索》，经济日报出版社，1995年，第237页。
[55] 《全国人民代表大会组织法》第35条。
[56] 如《第七届全国人民代表大会常务委员会委员长会议议事规则》（1988年6月15日委员长会议通过）。
[57] 《全国人民代表大会组织法》第26条。
[58] 《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》第5条。
[59] 《全国人民代表大会常务委员会组成人员守则》第15条。
[60] 《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》第三项。
[61]  同上，第四项。
[62] 《最高人民法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》第（二）项：“认真执行人大及其常委会的决定。对于经人大及其常委会、委员长会议、有关专门委员会通过法定程序，决定要求人民法院纠正审判工作中的问题及审判人员违法行为的，人民法院应当在要求期限内或者依照法定诉讼程序和期限办结，并报告办理结果。不能如期办结的，应当说明延长期限的理由。”
[63] 参见吕聪敏：“关于《中华人民共和国澳门特别行政区第九届全国人民代表大会代表选举会议成员名单（草案）》的说明——在1999年12月17日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上”。
[64]《中华人民共和国立法法》第24、25、33、35、37、38、39、40、44、50和91条。
[65]《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第8条。
[66] 同上，第四章。
[67] 同注65，第40和41条。
[68] 考察全国人大委员长会议的官方网站，会发现在其职权的介绍中，按照宪法、法律和政治习惯，已经将上述职权更加细化和丰富，其列明的职权有16项之多。参见//www.npc.gov.cn/npc/wyzhhy/2007-09/25/ content_1371333.htm, 最后访问日期2008年12月10日。
[69] 相关论述参见维尔：《宪政与分权》，苏力译，三联书店，1997年。
[70] 同上。
[71] 强世功：“谁来解释宪法”，《立法者的法理学》，三联书店，2007年，第151页。
[72] 同上注引书，第152页。
[73] See Peter Bachrach and Morton Baratz，Two Face of Power，转引自王绍光：《安邦之道――国家转型的目标与途径》，三联书店，2007年，第136页。
[74] 同上注引书，第140页。
[75] 改编自王绍光：“议程设置的模式表”，同注50引书，第141页。
[76] 参见严君，王晓辉：“彭真纪事”，《新华文摘》，1997年第10期。.
[77]《中华人民共和国刑事诉讼法》（1979年）第40条。
[78] 参见“中国三十年立法故事”，《检察日报》，2008年12月15日。
[79] 同注45引书（上册），第267页。
[80] 同注50引书，第144页。
[81] 参见蔡定剑：“‘泥腿子民主’立法亲历记”，《北京日报》，2008年2月18日。
[82] 参见蔡定剑：“从争鸣到共鸣：亲历中国村民自治立法内幕”，《半月谈》，2008年09月下半月。
[83] 彭真经常的一句话是“中国没有民主传统，需要多开一些‘民主训练会’”，该立法中他发表7次重要讲话,指出抓村民自治的目的是要恢复干部和群众的鱼水关系,恢复共产党群众路线的优良传统，认为村委会是个最大的民主训练班。参见注37引书，第275页。
[84] 张车伟：“努力发挥思想库和智囊团的作用”，《中国社会科学院院报》，2004年2月。
[85]《劳动合同法（草案）》第93、94条、95条规定：不具备合法经营资格的用人单位和个人承包经营违法招工，给劳动者造成损害的，要承担相应的责任，劳动行政部门和有关主管部门及其工作人员玩忽职守的，也要承担赔偿责任。第38条增加第2款：用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动者劳动的，或者用人单位违章指挥、强令冒险作业危及劳动者人身安全的，劳动者可以立即解除劳动合同，不需事先告知用人单位。
[86] 参见“中国30年立法故事”，《检察日报》，2008年12月15日。
[87] 参见刘贻清，张勤德（编）：《“巩献田旋风”实录》，中国财政经济出版社，2007年。
[88] 参见“北京等地业主联名上书委员长吴邦国”，《新快报》，2007年02月09日。
[89] 参见“中国30年选举制度：从首张反对票到同比例选举”，《检察日报》，2008年12月15日。
[90]  同注46。
[91]  亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），郭大力等译，商务印书馆，1997年，第27页。
[92] 江泽民：“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告”，《人民日报》，2002年11月18日，第1版。
[93] 同注45引书，第885页。
[94] 参见全国人大常委会办公厅研究室（编）：《中华人民共和国全国人民代表大会文献资料汇编》，中国民主法制出版社，1990年，第782页。
[95] 同上，第854－855页。
[96] 其中指出：必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。参见 “关于建国以来党的若干历史问题的决议”，《人民日报》，1981年7月1日，第1版。
[97] Murray S. Tanner, The Erosion of Communist Party’s Control over Lawmaking in China, China Quarterly, p73, (1994).
[98] 全会期间专门成立的临时性党组织，而各个代表团的人大代表又被编入会议党组领导下的各个临时党支部来过会议期间的组织生活。
[99] 同前注96引书，第64页。.
[100] 同前注96引书，第60、90页
[101] 陈端洪：“立法的民主合法性与立法之上——中国立法批评”，《宪制与主权》，法律出版社，2007年，第234页。
[102] 同上，第232页。
[103] 同前注70引书，第205页。
[104] 参见周旺生：“人大立法工作五十年（上）1949－1999年中国立法检视”，《法制与社会发展》，2005年第5期，第12页。
[105] 《中华人民共和国宪法（1975）》第16条。
[106] 赵紫阳：“沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告”，《人民日报》，1987年12月26日，第1版。
[107] 毛泽东：“为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗——在第一届全国人民代表大会第一次会议上的开幕词”，《毛泽东选集（第五卷）》，人民出版社，1977年，第133页。
[108] 亚里士多德：《政治学》卷三章十一，转引自冯象：“它没宪法”，《政法笔记》，江苏人民出版社，2004年，第23页。
[109] 参见上注，第24页。
[110] 参见注10引书，第31－34页。
[111] 例如，全国人大常委会是中央社会治安综合治理委员会（与中央政法委两块牌子一套机构）的成员单位。
[112] 参见前注37引书，第72页。
[113] 参见前注45引书，第1页。
[114] 翟小波：“必要但不充分――代表制民主可否作为我国民主化的规范模式”，《北京大学－香港大学法学年会论文集》，2008年10月；类似观点，参见陈端洪：“论宪法作为国家的根本法和高级法”，《中外法学》，2008年第4期。
[115] 同前注。
[116] 附录表格信息综合：中华人民共和国中央人民政府门户网，“历届全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、委员”，//www.gov.cn/test/2006-02/05/content_178434.htm；中国人大网，“全国人民代表大会文献资料”，//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/newwxzl.htm；新华网，“新华资料－全国人大”，//news. xinhuanet.com/ziliao/2004-11/15/content_2221419.htm；人民网，“历届两会数据库”，//www.people.
com.cn/item /lianghui/zlhb/zlhb.htm；百度百科－人物，//baike.baidu.com/class/1408.html；维基百科：//zh. wikipedia.org等发布的简历信息核对修订完成。最后访问日期均为2009年3月10日。
[117] 因郭沫若于1978年6月逝世，陈云任至1979年7月转任他职，1980年4月五届人大接受吴德辞去副委员长职务的请求，1980年9月五届人大接受聂荣臻、刘伯承、张鼎丞、蔡畅、周建人辞去副委员长职务的请求，朱蕴山于1981年4月逝世，宋庆龄于1981年5月逝世。因规定设立“委员长会议”的《宪法》于1982年12月4日公布实施，故第五届全国人大常委会委员长会议组成人员中当然不含上述副委员长。
[118] 附录一所有表格姓名先后依照：中国人大网，“全国人民代表大会文献资料”(//www.npc.gov.cn/npc /xinwen /newwxzl.htm)中排名为序。以下表格同。
[119] 此处“（升任）”意指在前一届全国人大中担任常委会委员长、副委员长、秘书长、委员或各专门委员会委员，并非法律规范意义上的升职担任。“升任”情况用小括号标注。
[120] 附录一之表格中N代表“非；无职务”的意思。以下表格同。
[121] 附录一之表格中Y代表“是”的意思。以下表格同。
[122] 指因中共全国人大常委会党组从未公布其组成人员名单，党组任职情况只散见于个人简历中，受现有公开资料限制，无法确定委员长会议中依党内惯例应为党组成员的部分中共中央委员是否为常委会党组成员，故暂以“不详”标注。以下表格同。
[123] 第一至五届全国人大专门委员会共有：民族、法案、预算、代表资格审查四个专门委员会。
[124] 成立于1978年3月，在1983年《全国人大组织法》修改时更名为法制工作委员会。
[125]根据1988年民政部门考证的结果，粟裕是侗族人，但其生前一直不知。故数据处理中仍按粟为汉族统计。
[126] 荣毅仁于1985年7月秘密加入中国共产党，但出于工作需要及其身份要求，生前未披露其中共党员身份，直至荣去世后才由新华社在讣告里叙述之。故数据处理中仍将荣按非中共党员统计。参见计泓赓：“思想早入党，小事看风格，刚正气量大”，《人民日报》，2006年6月13日，第14版。
[127] 因“委员长、副委员长连续任职不得超过两届”的规定于1982年12月才写入《宪法》（第六十六条），故存在五届人大之后当选的部分委员长其之前亦为委员长，即连任超过两届的情况存在。如，赛福鼎·艾则孜连任七届，阿沛·阿旺晋美连任五届，韦国清连任四届，彭冲、班禅额尔德尼·确吉坚赞、许德珩、胡厥文、朱学范连任三届。参见附表2、3。
这里有一个情况必须指出：在第五届人大当选为副委员长（期间1982《宪法》公布施行，相关人员自然组成委员长会议），又于第六、七届人大连任，实属连任三届，第七届全国人大选举已任两届副委员长的彭冲、韦国清、朱学范、阿沛·阿旺晋美、班禅额尔德尼·确吉坚赞、赛福鼎·艾则孜为副委员长的结果，有“违宪”之嫌。据此事实笔者认为，在中国宪政实践中，从1983年6月的第六届全国人大始才遵循“正副委员长任职不得超过两届”的规定，故1982《宪法》第六十六条实际于1983年6月18日起才发生宪法效力。当然通过对宪法文本不同的法律解释方法和法理运用，可以推出七届全国人大委员长选举行为毫无“违宪”痕迹，但这将涉及1982《宪法》是“修宪”还是“立宪”之争，非本文重点，在此不作赘述。相关论述参见强世功：“谁来解释宪法？”《中外法学》，2003年第4期；“文本、结构与原意——‘人大释法’的法律技艺”，《中国社会科学》，2007年第5期。