宏观调控、政府诚信与公众参与——以“印花税事件”为视角

 

　　2007年5月30日凌晨，中国财政部和国家税务总局决定证券交易印花税税率由1%调整为3‰。这一决定，不仅在5月29日的《新闻联播》当中没有播报，连当天出版的《中国证券报》和中国证监会直属的三大证券报都没来得及在第一时间进行报道，可见政策出台之突然。而且，由于在此前一周网上即流传着即将调整印花税的消息，中国财政部、国家税务总局新闻办有关负责人在5月23日答复《上海证券报》等三大证券报关于上调印花税的传闻时，都表示未听说近期将调整交易印花税。这一突然来临的消息使得5月30日的深沪两市反应激烈：当天，两市骤现跳水行情，沪综指暴跌6.5%，两市跌停的非ST类个股超过850支，而跌幅在9%以上的个股更是达到925支。统计资料显示，两市3日内共蒸发市值1.65万亿元，而数百支个股连续3日跌停的惨况更是自2005年启动股改以来首度出现。 [1]（P32）有实证分析表明，此次调整印花税对中国股价和股市的影响是显著的。 [2]（P209）

 

　　本来，印花税作为政府调控市场的工具，其现实意义在于提高交易成本，限制过度投机。本次上调虽然增加了交易成本，但历史上中国证券交易印花税也维持在3‰，这一幅度只是一个较小利空，不足以造成如此大的跌幅。而且从国际经验来看，印花税通常都是在牛市上调，熊市下调，其调整并不值得大惊小怪。 [3]（P18）也有研究表明，印花税的调整对大盘指数波动性作用的大小和时间的效应有限。 [4]（P80）那么，为什么市场会对此次印花税上调做出如此激烈的反应呢？其实，人们普遍认为，上调印花税率本身没有问题，问题在于职能部门改变游戏规则，在之前已经澄清不会提高印花税的情况下，竟然在4日之内就提高印花税率，增幅达200%，而且选择在深夜“突袭”，在有关市场的重大政策的信息披露方面出尔反尔，极大地挫伤投资者对职能部门的执政信心，严重影响政府信誉。 [5]（P20）

 

　　可见，“印花税事件”影响的不仅仅是股市，更重要的是，它使股民乃至更多的民众对政府产生了信任危机，政府诚信及其行为的公信力受到质疑。例如，在2007年6月7日，《上海证券报》又刊发了一条有关权威人士针对广受市场关注的资本利得税传言所做的澄清：“认为资本利得税会像印花税税率调整一样可以随时出台，是不懂法律的表现，是完全没有根据的”，而有人就此消息的可信度发起调查，提出“0；50%；100%”三个数字供大家选择，结果所有的人都选择了“0”，更有网友调侃说：“这位权威人士的话听着耳熟！”网友的态度，当然有宣泄情绪的因素，但“印花税事件”所留下的阴霾，显然还没有散去，有关部门及其权威人士的公信力，全都受到了重创。 [6]

 

　　二、问题：政府宏观调控行为为何需要诚信？

 

　　“印花税事件”过后，有学者从“税收法定”角度对中国财政部有无权力随时调整印花税进行了质疑； [7]也有学者从“规则诚信”的角度直指政府调控政策出台这一行政行为决策透明度和公信力不够。 [8]（P15）问题是，政府宏观调控行为为什么需要诚信？其基础何在？在“印花税事件”中，政府调控行为是否符合诚信标准？

 

　　（一）宏观调控行为应当诚信的基础

 

　　有学者从诚信社会建设、和谐社会建设、国家政治经济发展的维度讨论了政府行政需要遵守诚信原则的原因。 [9]（P8）这一讨论过于抽象且偏重于政治学的述说。从一个更偏重法学的分析视角来看，包括宏观调控行为在内的行政行为需要符合诚信标准的基础在于：

 

　　首先，政府行为诚信的理论基础在于社会契约论和行政伦理。从社会契约论来看，由于政府与人民之间的委托——代理关系，使得政府必须忠于人民，诚实不欺，以取得人民的信任和支持，否则就是对契约的违反。“从根本上说，讲求诚信是政府得到民众的支持，不断地从人民中获得合法性资源的根本途径。” [10]（P188）而政府诚信又是行政伦理的重要内容，政府作为最具引导力的社会主体，理应遵循普遍的伦理规范和社会价值观：一方面，诚信在政府自身的“道德谱系”中处于基础性地位，因为“一个政府连诚信的品质都不具备，人们就不能想象它会具有善良、公平和正义等诸多品质，不能想象它能勇敢地承担起对社会和公众的义务、良知和责任，也不能想象它会由衷地体会到由此带来的荣誉和幸福” [11]（P34）；另一方面，政府作为公共权力的形式主体，负有引导民众这一政治的大众载体共建社会诚信的责任，而且，其实现是以政府自身诚信的达成为前提的，如果政府行为都不能符合诚信的要求，遑论社会诚信的达成？

 

　　其次，包括宏观调控行为在内的行政行为的诚信做出，是政府公信力的基础，而政府公信力与政府管理效率密切相关，具有重要意义。 [12]（P32）只有政府具有了公信力，它所制定的各项公共政策和法律法规才能得到有效实施；反之就会大打折扣，公权的合法性就会受到威胁：因为政府的信任危机一旦产生，就会产生一种由不信任而导致的不合作态度，陷入“狼来了”的恶性循环。此次“印花税事件”过后，政府官员在媒体上关于开征资本利得税的“辟谣”得不到信任就充分表明了这一点。更重要的是，公信力是政治合法性的根基。无论从卢梭的人民拥有的公意是政治性的惟一基础的观点， [13]（PP12-14， P39）马克斯·韦伯的合法性是人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从的视角， [14]（PP239-241）还是从哈贝马斯 [15]（pp127-131）和哈耶克 [16]（P261）所认为的形式的合法性和内容或实质的合法性的有机统一的角度，都离不开一个主题：怎样的政府公信力最好，最能得到民众的认同和拥护——而现代民主政治的实践显示，公信力作为公众对政府行为的集中反映，它不只是对政府行政行为的外在回应，还内含着对行政行为的终极价值判断以及对某种政治的忠诚和信仰，是政治合法性的根基，失去公信力将是政府不能承受之重。

 

　　再次，宏观调控行为等政府行为是否诚信关系到社会稳定。此次“印花税事件”在股市上引发了一场恐慌，如果恐慌持续下去，将严重影响社会稳定。而恐慌的本质在于社会信任的危机，是个体对自己所处环境丧失信任之后的应激性反应。 [17]所以，资本市场的宏观调控行为如果丧失诚信，轻则会引起恐慌导致“非理性暴跌”，不能实现最初“稳定市场，促进市场健康发展”的政策目标；重则可能因为信心崩溃而导致市场崩溃——这正是很多经济学家在考察了为什么在宏观和微观经济面良好的情况下还会产生亚洲金融危机之后，提出的新的危机理论。 [18]（P29）

 

　　复次，是信赖保护原则的要求。随着现代法治文明发展，信赖保护原则的地位越来越重要，已经有了在行政法领域成为“帝王条款”的趋势。信赖保护原则的基本含义是政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。 [19]（P70）就其实质而言，是指基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的考虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不变形成合理信赖和期待，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合理地补偿社会成员的信赖损失。 [20]（P6）一方面，可以把信赖保护原则看作是民法“诚实信用”原则在行政法领域的扩展适用；另一方面，更重要的是，由于公民信赖自己的政府及其政府行为，以此获得对行动的预期安排和安全性，所以政府有责任保护这种信赖。 [21]（P28）而这就要求政府行为必须诚信做出，才能使信赖保护有切实存在的基础和保障。

 

　　最后，宏观调控行为的自身特点也要求调控行为必须诚信。其一，宏观调控行为大多属于决策行为，具有较大自由裁量权，易给调控主体留下较大寻租空间，有必要对其行为提出诚信要求；其二，宏观调控的影响范围广泛，而且在“劣币驱逐良币（bad money drives out good）”的“格雷欣法则（Gresham’s Law）”支配下，调控主体的不诚信行为不仅会给受控主体带来极大损失，还会让诚信的市场主体退出市场或放弃诚信的行为选择；其三，调控主体拥有强大的信息和政策资源，而受控主体处于相对弱势地位，需要通过对调控行为提出诚信要求来遏制其权力的无限扩张，保护受控主体权益。 [22]（P81）

 

　　（二）“印花税事件”中政府调控行为的具体分析

 

　　对此次上调印花税的指责，多数集中于中国政府不顾先前承诺，在深夜采取突袭方式，有损政府行为的公信力。那么，中国政府的此种调控行为是否符合诚信要求呢？

 

　　先回顾一下本事件的发展过程：随着上证指数的攀升，股市中传闻中国政府可能上调印花税来加以调控；相关媒体就此向有关部门求证后，5月23日《上海证券报》刊登中国财政部新闻办有关负责人答复说：“确实没有听说过将要调整股票交易印花税的消息”，而中国国家税务总局新闻办有关负责人也表示：“如果调整股票交易印花税税率，作为参与部门，国税总局新闻部门应该知悉，但是目前确实没有接到有关通知”——这些刊登在“权威媒体”上的“权威人士”的发言让公众吃了定心丸——也就是说对此产生了事实上的信赖；然而在不到一周之后的5月30日，印花税税率上调的政策却在半夜颁行，股民所持股票市值从当日开盘伊始开始连续缩水，信赖利益受到严重损害。

 

　　通过回顾可以看出，问题的焦点集中在：深夜出台印花税上调政策“突袭”是否符合诚信要求？从经济学角度看，针对中国股市这种投机性市场的调控，出其不意的“突袭”是常规性策略，否则会给市场造成持续性恐慌。 [23]（P65）其关键在于，要保证信息的对称和公平。而政府行为诚信中的很重要一方面就是行政公正，因为出于社会个体应普遍受惠的利益需要，政府必须本着价值中立、不偏不倚、公平公正的原则和理念行事； [24]（P20）同时，作为要求政府行为诚信的核心依据之一的“信赖利益保护”或者说“合法预期保护”也有公平对待的要求。 [25]（P131）在这个意义上说，只要政府做到了信息的对称和公平，“突袭”也是具有其合理性的。但有人认为，在本次“突袭”事件中，有机构在正式上调前已经掌握了确切消息，所以社保基金等机构和市场各路主力出逃相当成功， [26]（P26）而信息不畅的中小股民受到了巨大的损失。可见，“突袭”行为有时不能保证信息的对称和公平，从而其是否诚信也应受到怀疑。

 

　　另外，虽然“权威人士”的相关言论并没有明确做出“印花税不会上调”的承诺，但其表述却极易产生误导作用，加上“权威人士”和“权威媒体”的双重效果，还是让广大投资者产生了一种“事实信赖”，这也是大众纷纷指责政府行为不诚信的原因所在。虽然有学者认为信赖保护原则应该在更大范围内进行规定，但由于目前无论从条件上还是时机上都未成熟， [27]（P57）而明确对该原则进行规定的《中华人民共和国行政许可法》中的相关条款的可操作性不强，故而目前对这一“事实信赖”还无法进行切实保护。或许，更为实际的方法是尽量减少民众产生此类“事实信赖”，从而使其做出更为理性的行为选择。

 

　　通过上述分析可以看出，“突袭”这一调控行为本身具有一定经济手段的合理性，问题的根源在于调控手段的特殊要求和调控行为的诚信要求之间存在一种内在张力。解决这一问题的关键在于如何在保证信息对称和公平的同时，尽可能不要让一些不确切信息误导民众产生“事实信赖”，并基于此信赖做出不利于其自身的行为选择。其归并为一点，就是如何使公民公平的获取政府决策信息并做出合理预期，不至于被误导。因为就此次事件来看，公众的恐慌根源就在于无从公平获知更为确切的政府决策信息，从而无法做出合理预期。

 

　　三、一条或许可行的解决进路：公众参与框架下的宏观调控

 

　　针对前述问题，有学者提出了相应对策，例如借鉴国外“引而不发”的经验，由一部分人大代表提出增加印花税特别议案并在全国人大特别会议讨论，或由中国财政部通过网上征求民众意见，向市场发出信号； [28]（P7）设立新税种或调整税率须经全国人大审核、公开听证等程序，使其成为在合法性支撑下的公开透明的财政政策，同时还要给民众提供一个公开参与表达利益诉求的平台，以此来提高政策的公信力； [8]（P15）等等。这些政策的核心是通过公众的参与，使其能够表达利益诉求并公平的获取决策信息以做出合理预期，并进而推动政府行为由反复无常性、不稳定性向连续性、稳定性转变。在这一事件之后，广东省人大代表黄明德建议全国人大常委会对提高证券交易印花税税率一事展开特别调查，并呼吁政策出台后应加强与群众沟通以争取理解， [29]也说明了民众对于公众参与有着现实需求。因为这与他们的合法预期形成并由此正确行事密切相关，英国的罗斯基尔法官（Lord Roskill）就认为“合法预期与听证权密切相关”， [30]（P246）而听证就是公众参与的一种形式。

 

　　或许，在宏观调控行为规则制定和决策等过程中引入公众参与，将政府的宏观调控行为纳入公众参与的框架之下，可能是解决调控手段的特殊要求和调控行为的诚信要求之间内在张力的一条可行进路。下文将首先对公众参与的基本理念做一阐述，然后结合具体事件对这一假设做一分析论证。

 

　　（一）公众参与的基本理念

 

　　所谓公众参与，是指行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。 [31]（P50）但这只是一个较抽象的界定，当前学界并未对此形成一个精确定义。不过对其核心内涵却基本达成了共识，即公民有目的地参与和政府管理相关的一系列活动。 [32]（P31）公众参与的智识支持在于“共同参与制民主理论”，其核心在于，“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程”， [33]（P15）并且把参与范围扩展到公共行政和社会管理的各个层面，它更加关注与公众更为密切的公众事务管理层面上直接民主的实践，而不再纠缠于国家体制层面的直接民主与间接民主之间何者为优的难题当中。公众参与一般有两个层面的功能价值：公众参与作为一项具体制度对行政管理和决策的表面性、功能性、制度性层面的作用，以及其对行政权力的约束、控制和对整个宪政权力再分配的本质性、价值性、宪政层面的作用。 [34]（P62）

 

　　总体而言，虽然公众参与存在着可能使行政行为的有效性无法充分实现、其结果可能侵害某些弱势社会成员的合法权益、可能使行政责任虚化、可能增加行政成本等诸多问题，但由于其更为明显的“战术意义和战略价值”， [35]（PP31-32）以及其巨大的民主导向价值，“公众参与已经成为现代公共行政发展的世界性趋势”。 [31]（P50）

 

　　（二）宏观调控过程能否引入公众参与？

 

　　作为政府行为的宏观调控行为，应该能够引入公众参与，从而纳入公众参与的框架之下。理由在于：

 

　　首先，公众参与能够为宏观调控行为提供一种合法化的框架。宏观调控行为的合法性基础在于，它是政府基于公共利益而对市场进行干预，对相关经济要素进行调节和控制。如果宏观调控不是出于国家经济稳健发展等公共利益的考虑，它就不具有合法性。在宏观调控的过程当中，必然有许多相互冲突和竞争的利益存在，比如此次上调印花税的过程中，投资者的成本节约利益和国家的税收增加利益就是相互冲突的。而“假如行政过程本质上是一个对多种相互竞争和冲突的利益进行协调的政治过程，那么这一过程并不能通过更高的权威——立法机构及其指令——而得到合法化”。 [36]（P32）也就是说，如果通过传统模式中的“立法指令”等外在标准，无法为现代国家中的行政活动提供有效的合法化框架。那么，如何给以“公共利益”为合法性基础的宏观调控行为提供一种合法化框架呢？公共参与就可以为其提供一种被理解为通过利益代表等制度过程，而使行政过程得到“自我合法化”的多元主义合法化进路：它假设可确定的、先验的、客观的“公共利益”是不存在的，社会中只存在不同个体和团体的独特利益，立法过程所体现出的选择仅仅是各种不同利益相互撞击而形成的妥协；而如果行政机关在决策过程中为所有可能受影响的利益主体提供了参与的机会，就可以通过这些参与者的协商而达成为所有人接受的妥协，这就在“微观”意义上体现了利益代表和参与式的民主，是对立法过程的一种“复制”。而这种允许利益代表参与，并通过协商、妥协等过程在充分考虑各种受影响利益基础上做出决策，就在微观意义上和立法具有同样的原理，并进而使行政决策和行政行为得到合法化。 [37]（P64）

 

　　其次，公众参与可以为宏观调控所依据的行政规则以及为宏观调控目标所制定的调控政策提供正当性（legitimacy）和可行性基础。因为在民主社会，宏观调控作为政府管制的一种，其要获得正当性并为公众所认同和接受，就必须考虑其公共性，以保证行政规则在价值取向上不致与公共常识偏离太远。因为如果这一步发生偏离，随后对管制性质、事实因果关系、应当采取的对策等步骤都将与公众常识发生更为严重的进一步偏离。 [36]（PP179-180）而如此制定的规则，不仅不能得到社会成员的普遍接受，有时还会引发严重的后果。以此次“印花税事件”为例，广大投资者因为误导而对上调印花税的性质判断失误，误将中国政府为打击投机促进股市健康发展当作政府要打压股市，结果因恐慌而采用了“杀跌”的非理性对策，导致股市暴跌，政府不仅没有达到平稳股市的调控目的，还遭遇了公信力危机。所以，如果能够允许更多公众进入行政规则制定或者决策程序，表达其价值倾向，在必要时鼓励参与者内部协商和讨论，以达到某些基本共识，就可以使行政规则和管制政策的制定具备基本的公共性——因为这种基于多种信息交互而获得的共识是正当性的坚实基础——并能使相关调控政策的实施更为可行和有效。

 

　　最后，就中国财政部此次上调印花税税率而言，公众参与可以增加其合法性基础。因为虽然按照中国国务院1988年出台的《印花税暂行条例》，政府部门可以决定调整印花税税率，但依照税收法定主义原则，财政部上调印花税税率的合法性是值得怀疑的。因为税收法定主义的本质在于社会成员对国家课税权的统一和认可，政府的征税权力来自于社会成员所制定的法律的认可，而且税率等课税要素的全部内容与税收的课赋及征收程序等均必须由法律加以规定。 [38]（PP47-50， P93）而财政部随意决定税率这一重要税收要素的变动，并未取得人民的授权；而且印花税税率由政府随意变动，也使国家征税权脱离了人民的制约，违反了税收法主义原则。 [7]如果通过公众参与的方式，赋予调整印花税率这一宏观调控行为更多的“民主性因素”，可能更接近税收法定主义的本义，从而在暂时无法通过中国全国人大及其常委会立法来实现“税收法定”的情况下，增加该行为的合法性基础。

 

　　（三）公众参与的引入是否有助于问题的解决？

 

　　在论证了宏观调控行为能够纳入公众参与的框架之下之后，一个仍未解决的问题是：公共参与虽然在正当性方面变现突出，但并不一定能够促进行政规则和决策的质量和理性。这一方面是因为公众参与存在前述诸多问题，另一方面是因为公共参与本身为公共福利目标的认识所提供的事实基础存在某些根本性的缺陷：公共利益目标关乎未来的事实发展，需要决策者具有一定预见性，而这是缺乏专业知识的一般公众难以胜任的；由于当事人之间的利益冲突，每个利益当事人关于私益与公益的陈述的不一致加大了认识真正公共利益目标的难度；而行政机关为尽早结束参与程序，往往会放弃了对真正公共利益的探求，转而采用一种权宜之计，使得每个利益当事人的利益都能获得某种程度上的保证，其理性值得怀疑；参与协商程序的利害相关人达成的合意，是否代表了真正的“公益”？ [36]（PP181-182， PP190-195， P204）

 

　　基于这一认识，一个值得考量的问题就是：在宏观调控过程中引入公众参与，从而将其纳入公众参与的框架之下，是否有助于解决“印花税事件”中突显出来的问题？通过前文分析可知，此次事件所暴露出的问题关键在于，如何使公民公平的获取政府决策信息并做出合理预期，不至于被误导进而质疑政府行为的公信力，从而使宏观调控目标能够在政府诚信的基础上得以达成。其核心有四：（1）政府诚信的维护；（2）宏观调控目标的达成；（3）决策信息的公平有效获取；（4）民众合理预期下的理性行为选择。可以说，如果公众参与的引入有助于这四个密切相关但又有不同的核心问题的解决，那么公众参与的引入就应该能够解决“印花税事件”中所突显出来的问题。下面分别来讨论公众参与和这四个核心问题的关系。

 

　　第一，公众参与有助于政府诚信的维护。所谓政府诚信，实质上是公民对于政府及其行为的一种信任。而公众参与作为一种公民和政府的合作，“是一种内含相互信任的意向或行动”， [39]（P127）它通过一种“参与——表达——协商——妥协——合作”的机制，使公众不仅能够了解政府行为的意图，甚至能够参与其中，自然会对政府及其行为产生信任，在客观上就表现为政府诚信的确立。在此次“印花税事件”中，如果众多投资者能够参与而不是政府单方面的先“辟谣”后“突袭”，恐怕政府诚信和调控行为的公信力也就不会受到强烈质疑。

 

　　第二，公众参与有利于宏观调控目标的达成。要达成宏观调控目标，就必须使公众对调控政策的性质有一正确认识，否则公众因认识错误而采取的非理性对策可能会使调控结果偏离预定轨道。此次中国政府上调印花税税率本意在打击投机，稳定市场，但由于公众无法对调控“突袭”行为的性质和调控意图有一正确认识，才导致了股市的恐慌式暴跌，市值严重缩水，宏观调控目的也没有较好实现。特别是对涉及利益冲突的宏观调控行为而言，采取公众参与程序，将有助于增加最终制定的行政规则的被接受程度。 [36]（PP180-181）具体到此次事件当中，如果中国财政部能够通过在网上征求民众意见从而向市场发出信号等手段来使公众参与其中，最终的调控效果可能会好的多，调控目的也就更易于实现。

 

　　第三，公众参与有助于决策信息的公平、有效获取。公众参与作为一种公共治理，其本质特征在于其“公共性”，而公正、公开、公平的程序又作为公众参与社会治理的基本条件蕴含其中。 [40]（P36）而更为关键的是，当今中国的公众参与和政府信息公开呈现的是一种共生和互动的关系。共生是指“参与”和“知情”在很多情况下是相互联系甚至是一个整体的，这也表现在一系列重要的政策性文件当中； [36]（PP120-121）而互动则表现在：一方面，信息开放的程度和获取信息的途径直接影响到公众参与的能力和程度，另一方面，公众在有效了解相关信息的基础上，可以对政府活动进行有效回应，从而对政府活动产生实质影响。这样，如果在宏观调控过程中能够引入真正的公众参与，就必然要求决策信息公开，并保证公众获取机会的公平，对本次事件中“部分人提前获得确切消息”的质疑也就不会产生了。

 

　　第四，公众参与可以促进民众合理预期下的理性行为选择，这是公众能够公平有效获取决策信息后的必然结果。此次“印花税事件”中“杀跌”的非理性行为选择，实际上是多数公众无法有效获得决策信息，并进而误读了政府调控意图所导致的。

 

　　综合上述，公共参与的引入将有助于解决“印花税事件”中所突显出的问题。

 

　　四、余论

 

　　通过将公众参与引入宏观调控行为当中，可以在有效实现调控目的的同时维护政府诚信。但需要注意的是，当前中国以“协商民主”为核心的公众参与在实施过程中，更多是作为一种手段而非程序运作的价值偏好来强调， [41]（P22）故而其制度化程度偏低，偶然性和随意性较大。以中国当前最为普遍的一项公众参与制度“听证（hearing）”为例，由于功能上的名不副实、参与者的角色错位、信息透明度不够，特别是缺乏对听证意见的事后积极回应机制，使得该制度的实施效果不尽人意。因此，在将宏观调控行为纳入公众参与框架时，还要注重公众参与本身的制度化，因为“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”； [42]（P12）与此同时，也要注重相关制度与公众参与的协调，比如行政赔偿/补偿机制、政府行为的司法审查机制、责任追究机制等等，从而使公众参与能够得到切实保障。

【作者简介】
郭剑寒，毕业于吉林大学法学院，现就读于北京大学法学院、美国南美以美大学法学院，主要从事公司、金融、证券、破产及知识产权法律研究。

【注释】
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