具体行政行为对民事审判的影响

具体行政行为有不同的分类，不同类别的具体行政行为对民事审判的影响是有区别的。同时，法律对行政主体的授权范围更直接影响民事审判对事实的认定和案件的处理结果。笔者试就具体行政行为对民事审判影响的几种主要情况加以分析阐述。

    一、法律授权行政主体对民事权利的确认享有专属管理权的，民事审判不得对民事权利的归属另行认定

    有这样一个案例：原告是三个个人，他们的诉请是要求被告Ａ公司返还他们在Ｂ公司的权益。原告称，Ｂ公司成立时的注册资金４５万元，某技术部投资１０万元，其余由三原告等共同出资，企业的性质是集体所有。之后，某技术部与Ｃ公司签订协议，由Ｃ公司来主管Ｂ公司，并归还某技术部１０万元。此后，Ｃ公司又与Ａ公司签订协议，将Ｂ公司移交给Ａ公司。Ａ公司支付了１０万元转让款后，接受了Ｂ公司，并将Ｂ公司并入自己公司，企业性质为国有。某市国有资产管理办公室曾对Ｂ公司的资产作过界定，认为Ｂ公司的原始注册资本金应归三原告等集体所有。一审法院经审理认为，原告无事实和证据证明其对Ｂ公司的投入。市国资办的《批复》认定Ｃ公司已从Ｂ公司收回投资款，但Ｃ公司否认，故市国资办的《批复》缺乏依据。据此，判决对三原告的诉请不予支持。三原告提出上诉。二审法院认为，国资办已认定Ｂ公司的原始注册资本金归三原告等集体所有，一审法院在未查清Ｂ公司原始出资情况下否定国资办的该具体行政行为，缺乏事实依据。遂将本案发回重审。

    从中可以发现，市国资办的《批复》对该民事案件的处理有决定性的影响。《企业国有资产所有权界定的暂行规定》第五条规定，企业国有资产所有权界定工作由国有资产管理部门组织实施。国有资产的界定是国有资产管理部门的专属行政管理权，一审法院的错误正是漠视具体行政行为的存在，且否定其效力。

    涉及国有资产或资源使用权的争议，一般均设定由政府部门处理。最高人民法院的司法解释也明确，因政府及其所属主管部门在对企业国有资产调整、划转过程中引起相关国有企业之间的纠纷，应由政府或所属国有资产管理部门处理。国有企业作为当事人向人民法院提起民事诉讼的，法院不应受理。这些规定在确立行政机关法定职权的同时，排除了法院对相关民事争议的管辖权。当事人如对行政机关的处理决定或裁决不服，可以提起行政诉讼，获得司法救济。正是基于这个原因，法院在审理民事案件中，如发现有相关的具体行政行为存在，就应引起相当的重视，不应也不能以法院认定的事实推翻行政机关的处理决定。

    二、法律规定对侵权行为或民事争议当事人既可以提起民事诉讼，也可以寻求行政救济的，行政机关在先的处理决定对民事审判应该有一定的制约

    例如，根据我国商标法的规定，侵权行为发生时，行政机关可以主动干预，同时，也赋予民事权利人走行政救济或司法救济途径的选择权。正是权利人的不同选择，会造成行政处理和民事审判的交叉。因为根据商标法的规定，工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，并可以处以罚款。而对侵犯商标专用权的民事赔偿问题，工商行政管理机关只能进行调解。调解不成的，当事人可以向法院起诉。这样，行政机关就侵权行为认定的具体行政行为，对人民法院审理相关商标侵权案件是否有制约的问题就凸现出来。如果民事审判与具体行政行为各行其是，势必会带来法律上的悖论，一旦具体行政行为的内容与法院裁判的结果矛盾，当事人将无所适从。可以设想，如果工商行政管理机关经调查取证，认定行为人的行为构成商标侵权，继而对行为人作出处罚。此时，工商行政管理机关所作的处理决定对侵权人和权利人均有法律效力。商标权利人据此向法院提起民事诉讼，要求侵权人赔偿损失。法院受理后，排除处理决定的效力，对侵权的事实是否构成重新进行全面审理，认定不构成侵权而判决对原告的诉讼请求不予支持。显然，这样的结果是令人尴尬的。其根源就在于民事审判没有对在先的相关具体行政行为给予足够的尊重，其中问题不是出在从事民事审判的法官，而是源于民事诉讼程序的本身，也将具体行政行为排除在法院应该确认的事实之外。

    认识到具体行政行为对民事审判的制约的客观存在，是理顺具体行政行为与民事审判关系的基础。以往民事审判之所以不接受具体行政行为的制约，可能是受司法最终解决思想的影响。而实际上，法律本来就设定了对具体行政行为的监督程序，那就是行政复议和行政审判，当事人认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依法寻求救济。如果当事人放弃法定的救济渠道，而在民事诉讼中试图否定具体行政行为的效力，依法是不应得到支持的。

    三、具体行政行为如果是以民事关系为基础作出的，民事审判对基础民事行为应有优先审判权

    有一类行政行为是以民事关系作为其行为基础和行为内容的，如行政登记、行政确认等。以房地产登记行政行为为例。房地产登记是登记机关根据当事人的申请，对土地使用权、房屋所有权、房地产他项权利等依法进行记载、公示的行为。既然是对房地产权利的记载、公示，那么，必须以民事主体对房地产权利的处分行为为基础。而按照法律规定，房屋因买卖、交换、赠与和继承等原因发生所有权转移，必须经过转移登记才发生法律效力，即民事行为必须得到具体行政行为的确认，才能对抗第三人。在这里，民事关系和行政关系交织在一起。一旦当事人就房地产民事权利发生诉讼，由于受到房地产登记行为的制约，审理民事案件的法官往往要求当事人先提起行政诉讼，撤销房地产登记行为；而房地产登记又是以民事关系为基础的，在民事权属争议没有定论的情况下，有时难以确定房地产登记行为合法与否。对此，司法实践中始终存在“民事先行”还是“行政先行”的争论。

    从事民事审判的法官，往往主张“行政先行”。因为按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第７７条的规定，国家机关依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证。他们往往认为，只要经过房地产登记，权利人就对相应的房地产享有权利，要否定其权利，首先必须撤销登记行为。而行政诉讼中，遇到最大的困难就是难以认定原告是否对其主张的房地产享有真实的权利，且无论是房地产登记机关还是行政审判都不能直接确认作为登记行为基础的民事行为的效力。对房地产登记行为提起行政诉讼，实质是对登记行为基于的民事实体权利有争议。而这类争议的处理是民事审判的职能，房地产登记机关没有能力、也没有权力对这类权利归属真实性进行全面审查或对转让合同、抵押登记合同的效力作出判定。同样，行政审判受其职权性质的限制，不能对房地产权利归属和合同效力作出最终认定。在基础民事权利和民事行为效力待定的情况下，无论是判决维持还是撤销具体行政行为都是不妥当的。所以，有必要明确民事和行政两种审判的顺序，避免陷入循环处理的怪圈。有学者曾提出行政附带民事诉讼的构想，但缘于没有法律依据而难以付诸实施。笔者认为，在法律没有相应规定的情况下，如果具体行政行为是以民事关系为基础作出的，民事审判对基础民事行为应有优先审判权。因为根据行政确认不创设权利、不增加义务、对相对人不直接产生约束力和强制执行力的法律效果的法理观念，行政登记只是对当事人意思表示的法律事实的确认。平等主体之间的民事行为，遵循的是公平、自愿、等价有偿的原则，民事行为的效力只有通过民事审判予以确认，而民事行为的效力直接关系以此为基础的具体行政行为的合法性。

    四、如果具体行政行为是针对平等主体的民事权利义务作出，当事人通过协商再次处分民事权利，一般不应认定为无效

    根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。由此可见，有一类具体行政行为是针对平等主体民事权利义务的争议作出的。行政机关作出裁决的前提一是当事人对特定的民事事项不能达成协议，二是一方当事人提出申请，裁决的内容是明确争议双方当事人的民事权利义务。从属性上看，行政裁决类似于仲裁，但由于行政裁决是行政主体依行政职权作出，故仍归属具体行政行为。司法实践中经常发生这样的事：行政裁决作出后，争议双方重新协商达成协议，协议改变了裁决确定的民事权利义务，而协议履行时，又产生争议，一方以裁决具有约束力为由，向法院提起民事诉讼，要求确认协议无效。对此，民事审判是否一概认定协议无效？笔者认为，一般情况下，不应认定协议无效。

    举例说明：某区房屋土地管理局根据拆迁人的申请作出裁决，要求被拆迁人王某在规定的期限内，搬迁至拆迁人提供的二房一厅安置房屋居住。此后，王某与拆迁人协商达成协议，约定拆迁人用货币方式安置王某，同时收回安置房。王某收到拆迁人支付的安置款，但认为安置房是裁决确定给其使用的，故拒绝交出。拆迁人遂向法院起诉，要求确认安置协议无效，判令王某返还安置款。对该案的处理有两种不同意见。一种认为，裁决有法律效力，当事人不能任意改变裁决的内容，应认定协议无效。另一种意见认为，应该认定协议有效。拆迁人应当重新起诉，要求被拆迁人退出占用的安置房。

    实际上，要认定协议效力，关键要明确行政裁决与民事协议的关系。裁决虽然是具体行政行为，且一经作出，对申请人和被申请人均有约束力，具有执行力，任何一方不执行裁决，另一方可以申请执行。但裁决所涉的对象是平等的民事主体，裁决确定的也是被裁决对象的民事权利义务。协议是平等主体之间经协商对民事权利义务达成的合意。这里不应将当事人之间达成的协议视为对行政裁决的否定，而是当事人对裁决确定的民事权利的再行处分。只要协议的内容不违反法律禁止性规定，就应认定协议有效。

李 健