中国民事检察监督制度的改革与完善（上）

　　内容提要: 中国民事检察监督制度的改革与完善，是近几年来法学界十分热门的一个话题。2003 年9 月14 日至18日，中国诉讼法学会民事诉讼法专业委员会与最高人民检察院民行检察厅，以及新疆维吾尔自治区人民检察院共同举办了第七届全国民事诉讼法学术研讨会。会议对中国民事检察监督制度的改革与完善进行了深入讨论。本刊特邀请了参会的几位著名学者，各陈已见，以期进一步推动这一问题的研究。

　　对民事检察监督的两点看法

　　田平安（西南政法大学教授，博士生导师，民诉专业委员会主任）

　　众所周知，近段时间以来，无论是理论界还是实务界对民事检察监督问题均给予了相当的关注。关注的焦点是:在以法院为主体推动的民事审判方式改革的今天，如何看待民事检察监督？ 是强化？ 是弱化？ 抑或取消？ 先是法院的精英与检察机关的精英在报上争论，后有民诉学者的加盟，唇枪舌剑、各抒已见，仁者见仁，智者见智。今年九月，民事诉讼法学专业委员会在新疆召开第七届学术年会，与会的学术界和检察系统的名流精英专门针对民事检察监督问题进行了认真的探讨，在若干问题上取得了共识，这次笔谈的目的是想在上次会议的基础上深化研讨。我先抛砖，盼诸君献玉。鉴于篇幅，只谈两点。

　　一、现阶段对民事审判实行检察监督是必要还是不必要？

　　我认为，对一种法律制度是承认还是否认，首先要审视有无法律依据。《中华人民共和国宪法》第129 条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《中华人民共和国民事诉讼法》第14 条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。第185 条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉: （一） 原判决、裁定认定事实的主要证据不足的； （二） 原判决、裁定适用法律确有错误的； （三） 人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的； （四） 审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”第186 条规定:“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”第187 条规定:“人民检察院决定对人民法院的判决、裁定提出抗诉的，应当制作抗诉书。”第188 条规定:“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。”

　　可见，对民事审判实行民事检察监督不但有宪法依据还有充分的法律依据。姑且不论现阶段进行的审判改革的合法性，既使正确，无论怎么样改革，在法律未作出明文修改之前，任何人都不能也不应该借口改革而否定民事检察监督制度。

　　民事检察监督制度的存在也是现实需要。我曾听到法院的同志抱怨:法院的权力太小了；我也曾听到非法院的同志说:法院的权力太大了。愚意以为这两种截然相反的看法是源于两种视角得出的不同结论。从国家权力的架构看，法院的权力偏小；从当事人与法院的架构看，法院的权力偏大。而现时谈论民事检察监督是仅就后者而言。试看那种“上管天下管地，中间还要管空气”的法官在生活中绝无仅有吗？那种我即是法，我说了算的法官各地不是都有吗？ 至于违反程序、无视事实，动辄“勾兑”的现象则比比皆是。所以说，在事实层面上，民事违法是存在的，民事错案是存在的。据法院工作报告称:2000 年审结各类抗诉案共14069 件，改判的3185 件，2001 年审结各类抗诉案件21098 件，改判的4697 件，“从1999 年到2002 年上半年，全国各级法院受理的民事抗诉案件占全部再审案件的比例从13 ·15 %上升到24 ·6 %.”[1] 1999 年全国法院受理各类审判监督案件98756 件，占全部案件的1. 58 % ，1998 年，全国民事行政检察部门共提起公诉案件8438 件，实际进行再审的5306 件。1991 年至1999 年全国检察机关共受理民事行政案件283521 件，立案审查109288 件，提出抗诉34778 件，法院再审审结16490 件，改判、撤销原判发回重审和调解13566 件。我不厌其烦地列举这些数字的就在于证明，民事违法是一种不争的事实，民事检察监督有客观生成的土壤。从理论上说，有权力必须有制约权力的办法，不受限制的权力必然导致腐败。在诉权与审判权失衡的环境中加进第三者的法律监督的必要性，这个道理还需要更多地展开吗？至于民事检察监督的方式问题，应当分四个层面来分析。首先，我不主张所谓全方位的监督。民事诉讼是法院的审判权与当事人的诉权交互作用的过程。为了保持当事双方力量适度的平衡和国家权力在民事诉讼中的相对中立，外来的附加力量尽量少一些总比多一些好。基于这种认识笔者认为，在民事起诉阶段、诉讼阶段和执行阶段，检察机关以不加入为宜。其次，现阶段维持适度的抗诉应是要坚持的方式。尽管每年的抗诉案件不多，抗诉作为一种威慑力量存在有利于法院依法审案。有观点认为，民事抗诉制度将危及司法的权威，导致法院的判决、裁定永远受到挑战，本人认为，权威的存在源于人们的信任，而信任根植于判决的正确性和人们心理上的安全感、满足感程度。抗诉只能帮助民事判决的正确性确立和当事人安全感和满足感的生成。尤其在司法腐败、司法不公的现象日益凸显的时候，保留民事抗诉制度还有助于消减司法腐败和司法不公，重树民事司法的权威。还有人讲，检察机关提起民事抗诉，在国外几乎没有先例，因此认为抗诉应予取消。我以为各国有各国的国情，不能一切以外国的作法为唯一的标准，更不能动辄以国际接轨为说辞。因为国家政体、国体、司法制度的设计、权力的架构、人文环境和风俗习惯诸因素深深地制约着法律制度。别人有的我们可以有，别人没有的我们也可以有。国与国之间，学习是相互的，接轨也是相互的。再次，民事检察监督的重要方式是对法官在审理案件时的贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为依法进行追究。最后，检察机关应有权针对同级法院在一定阶段的民事审判和民事执行倾向性问题提出司法建议。

　　二、检察机关对民事诉讼的关注点应逐渐放在涉及公益的民事案件上

　　所谓公益，指的是不局限于公民个人之间，而是涉及社会相当多数成员且具有社会性的利益。随着我国改革开放的日益深化和市场经济框架的逐渐构筑，国有资产的流失、环境污染、侵害消费者权益、侵害众多劳动者权益，以及不正当竞争的事件层出不穷。有的无人管，有的受害者势单力薄。如果没有一个机构从维护社会公益的角度站出来支持受害者通过民事司法程序救济公众的利益的话，不仅社会公众的利益得不到必要的保护，而且在一定程度上也是对这类恶性侵权行为的放纵，无法维持建设小康社会所必须具备的正常的市场经济秩序，其后果无疑是十分严重的。笔者以为，在一定的案件范围内赋予检察机关以民事公诉权是可以的。

　　大陆法系各国与英美法系各国，虽然在检察机构的设置，以及归属划分上有所不同。但是不论是那一类型法系的国家，就检察机关在民事诉讼领域内的职责权限而言，无不授予其对于特定案件的民事公诉权。

　　法国作为大陆法系中最早建立检察机构的国家，自检察机构设定之时起就授予了检察机关在民事诉讼领域内的公诉权。《法国新民事诉讼法典》第421条规定:“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会。”第422 条规定:“在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。”第423 条规定:“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。”第425 条规定:“下列案件，应当通报检察院:1. 涉及亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更的案件；2. 先行中止追诉程序、集体核查负债程序、个人破产程序或其他制裁；涉及法人时，裁判清理或财产清算程序，裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱性责任的案件；对法律规定检察院应当提出其意见的所有案件，检察院均应得到案件的通报。”[2]除了民事诉讼法中的这些规定外，《法国民法典》中还有大量的类似规定。例如《法国民法典》第184 条规定。“凡违反第144 、146 、147 、161 、162 及第163 条规定的婚姻、夫妻，一切利害关系人或检察院有权提出起诉”。第190 条规定。“国王检察官（共和国检察官） ，对适用第184条的所有情况下，除第185 条的修正外，在夫妻生存时应提出婚姻无效之诉，并请求判令分离。”

　　1877 年公布的德国民事诉讼法第569 条规定:“（1） 检察官有权参与婚姻事件。（2） 检察官可以出席在法院以及在受命法官或受托法官前进行的辩论，任何期日均应依职权通知检察官。（3） 检察官可以对应该宣告的裁判发表意见，为了维持婚姻，还可以提出新的事实和新的证据方法。（4） 在法庭记录里应记明检察官的姓名， 并应记载检察官所提出的申请。”

　　1898 年、1938 年、1958 年德国民诉法修改中也都基本保留了这一规定。

　　英国作为英美法系中最早建立检察机构的国家，检察机构也享有广泛的参与民事诉讼的权利。由于英国的检察制度是由国王的法律代理人演变而来的，因而按照英国法律规定，检察长为公益事项参与民事诉讼，强化国家干涉，对于涉及皇室权益的民事案件、告发诉讼案件，确认婚生和非婚生子女合法身份的案件，以及缠讼案件，检察长有权参加诉讼。在参加这些案件的诉讼中，检察长是必要的当事人，享有当事人的权利。美国立法上对检察机构民事公诉权的授予，起源于19 世纪未制定的谢尔曼反托拉斯法。

　　1890 年美国为了维护正常的市场竞争秩序，打击和限制垄断，制定和通过了谢尔曼反托拉斯法（ShermanAntit rust Act of 1890） .该法除了授予美国检察机关以刑事手段严厉打击垄断行为以外，还授予地方检察官和美国司法部采用民事诉讼的方式禁止和制止违反谢尔曼法的行为。除此之外，1914 年通过的《克莱顿法》；1969 年的环境保护法；1970 年的防止空气污染条例和防止水流污染条例；1972 年的防止港口和河流污染条例、噪声控制条例、危险货物运输条例；1986 年重新生效的反欺骗政府法等等法律、法规中，均授予检察官提起相应诉讼的权利，或者支持相关人员提起诉讼的权利。

　　《俄罗斯联邦民事诉讼法》第41 条规定:“如果检察长认为对保护国家或社会利益，或保护公民权利及合法利益有必要，他有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段上参加案件。如果法律有规定，或法院认为检察长有必要参加该案件，检察长必须参加民事案件的审理。参加案件的检察长可以查阅案件材料，申请回避，提出证据，参加对证据的审查，提出申请，就审理案件时发生的问题或就整个案件的实质提出意见，以及实施法律所规定的其他诉讼行为。”

　　当然，有关民事检察监督的问题还多，一些不明确的程序、制度诸如:民事抗诉的具体操作；对追究法官违法行为的具体程序设计；对检察机关提出的民事公诉的程序、举证责任、诉讼费用等等还有待进一步研究论证并期待立法机关的立法修改。翼希同仁贡献宝贵的意见。

　　检察机关依据新证据提出抗诉问题探析

　　李　浩（南京师范大学法学院教授，博士生导师，诉讼法研究会副会长）

　　在民事诉讼检察监督的实务中，检察机关常常对案件事实进行调查，并依据调查过程收集到的能够证明法院对案件事实作出错误认定的证据提出抗诉。相对于原审中的证据而言，检察机关调取的证据亦是一种新的证据。对检察机关的这一做法，理论界有人表示异议。不赞成的理由主要有两条:其一是民事诉讼法未规定检察机关可以把有足以推翻原判决、裁定的新证据作为抗诉的法定事由；其二是如果允许检察机关依据其调查的新证据提出抗诉，就会使双方当事人在诉讼中处于失衡的地位，使申请抗诉的一方可以借助检察机关的公权力来收集对自己有利的证据。上述异议引出了一个值得认真探讨的问题——检察机关在抗诉监督的过程中能否对已被法院认定的案件事实重新调查取证？ 能否依据调取的新证据提出抗诉？ 欲给出上述问题的正确答案，需要对民事诉讼法规定的抗诉的法定情形作深入的剖析。

　　我国民事诉讼法第185 条对抗诉的法定事由总共规定了四种情形，即（1） 原判决、裁定认定事实的主要证据不足的； （2） 原判决、裁定适用法律确有错误的； （3） 人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的； （4） 审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。与民事诉讼法第179 条规定的当事人申请再审的法定事由相比，抗诉监督的法定事由少了“有新证据足以推翻判决、裁定的”一种。在检察机关可以提出抗诉的四种情形中，与认定事实错误直接相关的是第一种情形。

　　原裁判认定事实的主要证据不足，实际上是指法院在缺乏充分证据的情况下对当事人争议的案件的主要事实作出了认定。这主要包括四种情形:其一是法院依据一方当事人提供的显然是不充分的证据就认定其主张的事实存在，如仅依据与当事人一方有亲戚关系的两个证人提供的对该当事人有利的证言就轻率地作出认定；其二是对同一争议事实，主张事实存在的一方提出了本证，否认的一方则提供了相应的反证，法院在未能确定反证不真实的情况下就采信了本证。之所以把这种情形也归入主要证据不足，是由于反证的存在，本证的证明力已被抵销或严重削弱；其三是法院作为认定案件事实依据的主要证据存在着重大瑕疵。第三种情形虽然给人以认定事实证据充分的表象，但重大瑕疵一旦被揭露，法院的裁判便如沙上建塔，顷刻倒塌。其四是指法院未依法调查收集证据，致使一方当事人主张的事实因证据不足而未被认定其存在。对当事人主张的事实不予认定，实际上也是法院关于事实上主张的一种评价和判断，其产生的法律后果与法院认定当事人主张的事实不存在并无二致，因而不予认定其实也是法院认定事实的一种形态。当法院依法有义务调查收集证据而未履行其义务，致使主张事实存在的一方当事人因举证不足而不被认定时，不能不认为法院是在证据不充分的情况下就过早地作出了对事实的认定。

　　在上述认定事实主要证据不足的四种情形中，第一、第二两种检察机关即使不调查收集证据也能够提出抗诉，而对第三、第四两种情形，检察机关为了形成正确而有力的抗诉意见常常需要调查取证。笔者认为，在以下两种情形下，检察机关依据其调查所获得的新证据提出抗诉，不仅是履行抗诉监督的职能所必须的，而且具有明显的合理性和正当性。

　　（一） 检察机关为证明原裁判认定事实的主要证据存在的重大瑕疵而对证据及相关的事实进行调查当检察机关怀疑原裁判所依据的主要证据为虚假或伪造时，检察机关通过调查取证以确定自己的怀疑是否有根据显然是非常必要的。因为如果不进行必要的调查，检察机关就难以揭露当事人伪造或变造证据的事实，就无法针对这类错误裁判提出确有根据的抗诉。

　　法院认定事实的主要证据存在重大瑕疵包括证据形成的过程不合法和证据系伪造、变造两种主要情形，因而检察机关抗诉时对证据的调查也主要针对这两种情形进行。在实务中检察机关有不少通过调查获得新证据抗诉成功的实例。前者如汪太平诉涉县燃料公司房屋损害赔偿案件。在该案件中涉县法院依据涉县质量监督站付林榜出具的鉴定结论判决燃料公司赔偿房屋维修费5 万余元，燃料公司向涉县检察院申诉后，检察机关对鉴定结论这一主要证据的形成情况进行了调查。查明鉴定人付林榜无《鉴定作业证明》，无从事鉴定的资质，又是一个人前去鉴定，违反了必须由两名以上鉴定人参加鉴定的程序规则。后者如刘小娥诉刘蔚华要求返还房屋一案。在该案中，上诉人刘蔚华于二审期间向法院提供了一份房屋所有人刘英芳生前所立的遗嘱，遗嘱中表示去世后房屋由我妹刘蔚华继承，法院委托西安市公安局对遗嘱进行鉴定，鉴定结论为“署名刘英芳的遗嘱书是刘英芳所写”。二审法院以这份遗嘱为主要证据判决系争的三间房屋由刘小娥（系刘英芳之养女） 、刘蔚华各继承一半。终审判决宣告后，西安市人民检察院受理刘小娥申诉后委托公安部、陕西省公安厅对这份存在诸多疑点的遗嘱进行了鉴定，结论均为“署名刘英芳遗嘱的字迹不是刘英芳所写的”[3]

　　（二） 法院对依法应当由其调查收集的证据未调查收集时，检察机关可以针对这类证据调查取证我国民事诉讼第64 条确立了证据的调查收集以当事人及其诉讼代理人为主，法院在必要时给予协助的模式，一方面规定“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”，另一方面又规定“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集”。由于民事诉讼法关于法院应当调查取证的情形规定得较为原则，最高人民法院于1992 年颁发的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第73 条将由人民法院负责调查收集的证据具体化为四种情形，即（1） 当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的； （2） 人民法院认为需要鉴定、勘验的；（3） 当事人提供的证据互有矛盾，无法认定的； （4） 人民法院认为应当由自己收集的其他证据。

　　2001 年12 月，最高人民法院颁发了《关于民事诉讼证据的若干规定》，该规定对以往的司法解释作出了重大的变更。首先，它不再将“当事人提供的证据互有矛盾、无法认定的”作为由人民法院负责调查收集的证据，并明确规定:“因证据的证明力无法判断导致争议事实难以认定的，人民法院应当依据举证责任分配的规则作出裁判。”其次，它明确了人民法院认为审理案件需要的证据仅指下列两种情形: （1） 涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者其他人合法权益的事实； （2） 涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项。

　　最高人民法院的司法解释是将民事诉讼法的规定进一步具体化，属于广义上的民事诉讼法，对地方各级人民法院均有约束力。在调查收集证据问题上，各级法院须按最高人民法院确立的证据规则行事，否则即属于违法。检察机关在此问题上的职责是监督法院是否切实遵守民事诉讼法和最高人民法院确立的调查取证规则。值得注意的是，检察机关需要依据最高法院确定的规则实施监督，而不能仅依据自己作出的规定进行监督。如果最高人民法院确立的调查取证的规则发生了变化，检察机关就需要按照新的规则实施监督。

　　根据民事诉讼法的有关规定和最高人民法院确立的新规则，检察机关在抗诉监督中可以收集的证据包括: （1） 当事人或诉讼代理人对因客观原因无法收集的证据，已向法院申请调取并提供了相应的证据线索，法院未进行调查收集或未认真调查收集的； （2） 应当由法院调查的有关程序事项的证据中能引起再审的证据，法院未调查收集的。例如，败诉的一方当事人以一审法官有应当回避的法定情形而未回避作为理由提出上诉，二审法院在审理时竟未对此进行调查，便以当事人举证不足为由驳回了上诉，检察机关在决定是否抗诉时可收集一审法官存在应当回避情形的证据。（3） 涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实的证据，法院在审理中未收集的。这类问题主要存在于双方当事人恶意串通，以诉讼方式谋取非法利益的场合。当事人进行这类诉讼前，一般都事先做好充分准备，在法庭审理时也不会轻易暴露，所以法官也不易察觉。另一方面，恶意诉讼对国家利益、社会公共利益或第三人合法权益的损害也常常是在诉讼终结后的一段时间内才会显现。因此，尽管最高人民法院将这类证据规定为法院依职权调取的证据，但法官在审理过程中却往往没有调查收集。检察机关是社会公共利益的维护者，理所当然地应调查收集这类证据。

　　从以上分析中得出的结论是:检察机关只要是依据民事诉讼法和最高人民法院设定的规则对法院的认定事实活动实施监督，并为了履行监督职责进行调查取证，其调查收集证据和提出新证据的行为便具有合理性和正当性，但如果越出了这一范围，检察机关调查取证活动的正当性就可能产生问题。

　　论人民检察院发动再审权和对其它民事审判活动的监督权

　　章武生（复旦大学教授，博士生导师，民诉专业委员会副主任）

　　现行民事诉讼法规定对错误的生效裁判人民检察院可以依职权发动再审。但是，现行民诉法的这些规定在司法实践中难以有效地运作，民事检察工作开展非常困难，检法之间的摩擦时有发生。并由此引发了理论和实务界对是否应保留检察机关在民诉中抗诉监督权之争。其代表性的观点主要有三种:第一种观点认为，应取消检察机关的抗诉监督，把当事人申请再审作为发动再审的唯一途径。取消的主要理由是检察机关提起抗诉与民事诉讼的性质、特点不符，干预了属于私法的民事关系，与处分原则相抵触。而且检察机关参加诉讼支持一方当事人，也必然造成当事人诉讼权利和诉讼地位的不平等。[4]第二种观点认为，检察机关抗诉监督在现阶段不仅不能取消，而且需要进一步加强和完善这一制度，使之在程序上更合理，更具有实效性。因为检察机关的抗诉是一种制度化的审判监督，它具有当事人申请再审无法比拟的作用。同时，它与处分原则并不冲突，因为从抗诉的实践看，几乎百分之百的抗诉案件均起源于当事人的申诉。[5]第三种观点在加强和完善现行的民事检察监督制度方面的意见与第二种观点基本上是相同的，但其不仅仅局限于完善现有的民事检察监督制度，其认为“检察机关在这样的立法面前，作为不大”。检察机关“应当按照《民事诉讼法》总则的规定，对民事审判活动实施全面的监督。这种全面的监督，不仅仅包括审判监督程序的抗诉，也不仅仅包括上诉程序的抗诉，还应当包括对起诉至判决、裁定执行的全部的监督活动，以及检察机关对于重要的民事诉讼案件的参与诉讼的权力和对于涉及国有资产权益和社会公益的案件的起诉权。”上述三种主张，均有一定的道理，也有值得商榷之处。笔者认为，对我国民事、检察机关提起或参与民事诉讼，发动再审的程序，应作如下定位:

　　1. 对涉及公共利益的民事案件，人民检察院应有提起诉讼、参加诉讼和发动再审的权力。主要理由是:

　　首先，人民检察院参与涉及公共利益的民事案件不违背民事诉讼法理，且符合国际惯例。尽管在市场经济条件下，民事诉讼是以诉讼主体对其民事权益可自由处分，奉行当事人主义诉讼模式等为基轴运行的，但不少属平等主体之间民事纠纷的案件（如婚姻、公害等） 均涉及公共利益。鉴于该类案件的民事处分涉及到公益，所以在民事诉讼中为了社会公共利益不仅应限制适用当事人主义原则，而且国家往往需要对这类案件置缘其间。否则允许当事人假借维护私权为名，恣意侵损公共利益而无人过问，只能说是国家的失职。检察机关因超然于当事人双方，无疑最适合充当代表国家公权干预特定民事诉讼的角色。在西方“， 作为最高法律秩序和道德秩序的代表者”的检察机关，对民事诉讼的参与不乏其例。如1976 年法国新民事诉讼法第422 条规定:“在法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼”。第423条规定:“除上述案件外，在公共秩序受到损害时，它可以为维护公共秩序而提起诉讼”。在再审之诉的规定上，法国最高法院的再审之诉不仅当事人有权提起，检察长也可以提起。当事人未及时提起上诉而该判决违反了法律或法院的判决属越权行为，检察长可以提起再审之诉。法国的检察理论认为，检察机关的职责就是维护公益。[6]在日本、美国等国家也有类似规定。

　　其次，在我国，检察机关作为国家专门的法律监督机关，让其参与涉及公益案件的民事诉讼，还有现实的紧迫感。笔者之所以在民事诉讼中主张保留检察机关发动再审的权力，主要还缘于现在有许多严重侵蚀国家利益、公共利益的行为。我国是以公有制为基础的社会主义国家，虽然改革开放以来，公有制在国民经济中的比重有所下降，但仍占相当比重。然而在从计划经济向市场经济的转轨过程中，国家的利益却遭到了极大的侵蚀，特别是在国有企业公司化改造，资产重组过程中当事人合谋规避法律，私分、侵吞国有资产，造成的国有资产流失已达到了触目惊心的地步。在公共投资领域中发包方和承包方为了个人私利或小集团利益，偷工减料，以次充好的事情也屡见不鲜。而在这些案件中，国家不介入，当事人双方谁也不会主动提起诉讼或再审。在资本主义国家，尚有检察机关代表国家进行干预，以维护公益，我国作为社会主义国家，检察机关更不能消极无为。而现行法却使检察机关对该类案件的处理显得软弱无力。虽然民诉法在总则中规定了检察机关对民事审判活动有权进行监督，但分则中具体可操作的规定却十分狭窄。使检察机关的民事检察监督处于进退两难的境地，造成了大量涉及公益案件的检察监督无法开展。于是，一些学者针对这种情况大声呼吁:“我国法院监督体系和监督制度存在着重大缺陷，而完善法律监督制度是保障法律充分获得实施的非常重要的条件”。[7]我们认为，对检察监督权作适当的扩张是十分必要的，也是可行的。赋予检察机关对涉及公益的案件广泛的民事检察监督权如起诉权、发动再审权，不仅能维护国家公共利益，而且对于发现犯罪分子，惩治腐败等社会丑恶现象也是大有裨益的。

　　最后，检察机关参与涉及公益的民事诉讼，还缘于近年来出现的大量现代诉讼。这类诉讼是围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼，其典型形态是与环境污染有关的公害诉讼、消费者权益诉讼、纳税人诉讼等。我国随着科技和社会化大生产的进步，这类诉讼也在逐渐增多。它与传统的诉讼相比较有较大的差异。如原被告之间力量对比的较大差异。其裁判不仅直接拘束本案中的诉讼当事人，而且对未涉讼的一般公众也有拘束力、引导力等特点。在该类型诉讼中的当事人诉讼地位极不平衡，极易使裁决不利于原告一方；而且现代诉讼的任务并非完全是私权纠纷的解决，它还肩负形成社会公共政策的神圣使命。如何衡平当事人之间的诉讼地位，保证裁判的正义性，并使法与世推演及时创设权利、设定义务，成为现代国家所共同面临的课题。让检察院参与该诉讼，使其在社会公共政策的形成中发挥作用，不失为一个很好的考虑。

　　2. 对于不涉及公共利益的一般民事案件，人民检察院不能发动再审，当然也不宜提起或参加诉讼。主要理由是:

　　第一，人民检察院参与一般民事案件，极易侵犯当事人的处分权，打破双方当事人平等对抗的格局。对此，上述主张取消检察机关发动再审权者的理由中已有论述，这里不再赘述。

　　第二，人民检察院参与一般民事案件的诉讼，违背诉讼经济原则。诉讼成本是设计民事诉讼程序时必须考虑的一个问题，检、法两院和当事人对同一再审案件重复投入大量的人力、物力和时间则有违诉讼经济原则。

　　第三，赋予检察机关对一般民事案件的发动再审权，不利于制止滥用申诉权的行为。众所周知，申诉状“满天飞”的状况是多年来困扰我国法院的一个问题。立法取消法院依职权发动再审权后，当事人向法院申诉就会变得毫无意义。但若立法继续保留检察院对一般民事案件的发动再审权，申诉状“满天飞”的状况无疑会从法院转向检察院。这当然是我们在设计程序制度时不能允许的。

　　第四，赋予检察机关对一般民事案件的发动再审权，不利于生效裁判的稳定性。法院的裁判是国家意志的具体体现，体现了司法对纠纷的最终解决，涉及到国家法律的权威。因此，世界各国主要是通过上诉审程序来纠正错案，而对改变生效裁判的再审则设定了严格的程序，即只有该裁判被认为有错误，且是比较严重的，达到了必须纠正的程度才予以再审。我国由于现行审级制度的缺陷和司法不独立以及法官素质不高等原因，造成了错案的大幅度上升。有错必纠的再审指导思想和多元化发动再审的主体进一步加剧了再审案件的无限扩大，造成了两审终审的名存实亡。因此，改革审级制度（即有原则意义的案件和重大案件实行三审终审） ，严格控制再审程序的发动，提高法官素质应成为民事诉讼制度改革的一个主要方向。

　　需要指出的是，检察机关对一般民事案件的发动再审权在存有上述弊端的同时，在现阶段又有它的现实意义。因此，取消检察机关对一般民事案件的抗诉监督权应与审级、法官等制度的改革同步进行。只有在上述诉讼制度的改革提高了法官的素质，改善了执法环境，推动了司法公正的实现，取消检察机关对一般民事案件的抗诉监督权才是适宜的。

　　注释:

　　[1]最高人民法院民事诉讼法调研小组编. 民事诉讼程序改革报告[M] . 北京:法律出版社，2003.

　　[2]罗结珍译. 法国民事诉讼法[M] . 北京: 中国法制出版社，1999. 85 - 86.

　　[3]最高人民检察院民事行政检查厅编. 人民检察院民事行政抗诉案例选[C] . （第二集） ，北京:法律出版社，1999. 58 - 61 、34 - 36.

　　[4]景汉朝，卢子娟. 论民事审判监督程序之重构[J ] . 法学研究，1999 ， （1） .

　　[5]李浩. 民事再审程序改造论[ C] . 全国诉讼法年会论文[A] .1999.

　　[6]张卫平. 程序的公正实现中的冲突与衡平[M] . 成都:成都人民出版社，1993. 387.

　　[7]赵振江，周旺生. 论法律实施[J ] . 中外法学，1989 ， （2） .（西南政法大学·田平安 南京师范大学法学院·李浩）

　　出处:《现代法学》2004年第1期