加拿大诉欧盟限制石棉产品进口案评析及启示

【正文】
     一、争端案例概况
  
  石棉产品因其性能优异在建材、化工、冶金等领域应用广泛，然而石棉也含有可致癌的有害物质。保护工人和消费者的健康和安全，法国政府第96—1133号法令，该法令于1997年1月1日生效，其主要内容是禁止生产、加工、进口、销售、运输石棉产品，而不管石棉纤维是否植入有关材料、产品或设备中。同时，对缺乏可替代品，但能够证明有安全技术保障的含有石棉的材料、产品、设备，做出了例外规定。法国此举影响了其他一些欧盟国家，由此给世界第二大石棉生产国加拿大的石棉出口造成压力。加拿大认为法国的石棉禁令违背了WTO《动植物卫生检疫措施协议》第2条及第5条、《贸易技术壁垒协议》第2条和1994年GATT第3条、第11条的规定，同时认为它的利益受到了损失或损害。在与欧盟协商未果的情况下，加拿大将该争端提交WTO争端解决机构裁决。1998年11月25日，争端解决机构成立专家组调查此案。巴西和美国等保留了第三方的权利。专家组于2000年7月25日提交了最终报告。经过上诉，2001年4月5日，争端解决机构通过了上诉机构报告和修改后的专家组报告①。
  
  二、专家组及上诉机构对争端事项的分析
  
  （一） 关于TBT是否适用于争议法令
  
  加拿大认为，争议法令属于TBT规定的“技术法规”，欧盟认为禁令中“不得含有石棉”的规定并不能使投放法国市场的产品特性化，禁令只是设置了一般性禁止，因而不是技术法规。TBT附件1第1条对“技术法规”所下的定义是：“规定强制执行的产品特性或其相关工艺和生产方法、包括适用的管理规定在内的文件。该文件还可以包括或仅仅涉及适用于产品、工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签要求。” 专家组认为一项措施构成技术法规应具有以下特征：（1）该措施影响一种或多种产品；（2）该措施指定了允许进入该成员方市场的产品的技术特征；（3）该措施具有强制效力。据此，专家组认为，本案的争议法令中禁止石棉产品进入市场的规定不构成TBT附件1第1条所定义的“技术法规”。至于法令第2—4条的例外规定，专家组认为第2条第2款以穷尽式列举的方式规定了有关产品、服务的认定，说明有关产品从例外规定中获得了利益。此外，第2条还设定了产品的市场标准。据此，专家组认为法令的例外规定部分属于技术法规。
  
  上诉机构认为，加拿大是将96—1133法令作为一个整体进行投诉的，该法令包括了禁令和例外部分，两者不可分开来理解，例外部分如果脱离开禁止部分的规定就没有自己独立的法律特征。因此，上诉机构推翻了专家组将该法令分为两部分进行审理的结论。
  
  上诉机构对“技术法规”的定义的分析集中在“产品特性”一词上。上诉机构认为，首先，“产品特性”包括任何客观上可界定的特征、品质、属性及其他可用做区分产品的特征，这种特性可能与产品的成分、大小、形状、颜色、质地、硬度、张力、易燃性、传导性、密度、粘度有关。技术法规定义本身列举的诸如术语、符号、包装、标志或标签要求等例子，表明“产品特性”不仅包括产品自身固有的特征和品质，也包括与之相关的外在特征，诸如辨认方法，表现和外貌。技术法规的定义中的“仅仅涉及”和连接词“或”意味着技术法规可能仅局限于设定一种或几种产品特性。技术法规既可用肯定的方式规定产品具有一定“产品特性”，也可用否定形式规定产品不得具有某种特性。其次，上诉机构对产品是否必须是“给定”（given）的进行了分析，指出技术法规适用于可确认的一种或一组产品，但并不意味着在技术法规中必须指明有关产品，而只需使它们具有可确认性。
  
  将上述理解应用于本案，上诉机构认为，法令实质是对含有石棉纤维的产品进行管制，其通过否定方式对所有产品施加了一定的客观特征、品质或特性，即法令要求所有产品必须不含有石棉纤维。法令适用对象是可确认的，即它涉及的产品是“包含石棉纤维的产品”，同时也规定了对这些产品的禁令是强制性的。据此上诉机构认为，争议法令属于“技术法规”。但由于专家组未对加拿大就TBT第２条的具体投诉进行审理，即没有确认有关的事实，上诉机构根据DSU第17条第6款的规定，认为自己无权对加拿大的投诉进行审理。
  
  （二） 关于GATT第3条第4款和第11条
  
  加拿大认为争议法令构成违反GATT第3条第4款和第11条。欧盟则认为，一项措施或者属于国内法规，受GATT第3条第4款约束，或者涉及产品进口，受GATT第11条第1款约束，加拿大混淆了两个条款的关系。
  
  专家组认为，争议措施属于GATT第3条第4款约束双方并无异议。同时根据GATT第3条注释的规定，GATT第3条第4款适用于对进口石棉产品的禁令。同时专家组认为没有必要审查加拿大关于第11条第1款的主张。
  
  （三） 是否违反GATT第3条第4款
  
  GATT第3条第4款规定：“一成员领土的产品输入到另一成员领土时，在关于产品国内销售、许诺销售、购买、运输、分配或使用的全部法律、条例和规章方面，所享受的待遇应不低于国内生产的同类产品（like products）所享受的待遇。”加拿大认为，争议法令改变了从加拿大进口的石棉产品与法国本地产品即一些可替代石棉产品的纤维类产品的竞争条件。
  
  专家组首先对本案涉及的同类产品进行分析。专家组参照1970年边境税收调整工作组报告中的建议，对本案涉及产品的物理特性、产品分类、最终用途、消费者爱好等几方面情况的分析，认为：温石棉纤维和聚乙烯醇纤维、纤维素、玻璃纤维（后三者统称PCG纤维）具有相同的属性和品质、相同的最终用途，因此属于GATT第3条第4款所说的同类产品。此外，含有温石棉纤维的胶结产品和含有上述PCG纤维之一的胶结产品也属于同类产品。通过对这些属于同类产品的进口产品与国内产品进行比较。专家组发现法国确实生产并推广使用了可用作温石棉的替代产品的PCG类产品，并且法令第1条第1款、2款的规定给予温石棉产品的待遇低于给予这些替代产品的待遇。因此，专家组认为争议法令违反了GATT第3条第4款。
  
  欧盟在上诉中指出，专家组对“同类产品”的认定是错误的，并要求上诉机构推翻专家组关于争议措施违反GATT第3条第4款的裁定。
  
  上诉机构认为，从字典的解释看，“同类产品”是指具有一些同样或相似的特征或品质的产品。为了保证公平竞争条件的实现，GATT第3条的一般原则寻求阻止各成员在市场中对国内竞争产品和涉及的进口产品适用影响竞争关系的国内税收和规章来保护国内产品。该条第4款所规定的“同类产品”一词应解释为与产品之间的竞争关系有关，与该条第2款中的同类产品所指不同。上诉机构据此对专家组的结论进行分析，认为专家组将石棉纤维和PCG纤维视为同类产品是错误的。因为1977年国际癌症研究机构的一份对人类可致癌物质清单与全面评估的研究报告以及1998世界卫生组织的石棉环境健康标准都指明了石棉纤维是一种致癌物质，专家组咨询的一位专家还证实由其导致的癌症死亡率达到100%，而PCG纤维则没有这一风险。石棉纤维含有致癌物质而PCG纤维没有，这说明二者的物理特性存在不同之处。此外，二者也属于不同的关税分类。上诉机构认为，这些证据表明石棉纤维与PCG纤维不是GATT第3条第4款所说的同类产品。至于专家组裁定由石棉纤维制造的产品和由PCG纤维制造的产品也属于同类产品，上诉机构认为，加拿大没有提供任何有关这些产品的消费者喜好与习惯的证据，因此不能证明他们属于GATT第3条第4款所说的同类产品。
  
  上诉机构因此认为，由于加拿大没能证明石棉纤维是其替代产品的同类产品，因此认定加拿大没有足够的证据证明争议措施违反了GATT第3条第4款。
  
  （四） GATT第20条的适用
  
   欧盟指出，由于争议法令是法国政府为了公众健康目的而制定的，根据GATT第20条（b）的规定应可以合理地规避GATT第3条第4款的规定。
  
  专家组引用了美国汽油标准案（DS2、DS4）专家组报告和美国虾案（DS58）上诉机构报告的结论，认为援引GATT第20条的例外规定，应首先证明争议措施符合GATT第20（b）的规定，其后还应证明该措施符合GATT第20条前言部分的规定。
  
  1． 争议条款是否符合GATT第20条(b)
  
  GATT第20条(b)规定的是“为保护人类、动植物的生命或健康所必须的”措施，适用它应符合两个条件：（1）有关措施是为了保护人类的生命或健康；（2）有关措施是为了实现上述目标必需的。
  
   根据欧盟提供的证据，并请教了有关的专家，专家组认为温石棉产品对人类健康构成了威胁。对于欧盟采取的措施是否是“必需的”，即是否存在其他的与GATT相一致或较少不一致、对贸易限制更少的措施，专家组认为，科学证据表明没有一个最低的接触量或最低的暴露时间标准来表明石棉特别是温石棉的致癌危险不存在。虽然有些国家对石棉产品采取控制使用的方法，但欧盟提供的证据证明有控制使用既没有有效的结果，又不易实现。因此，专家组认为有控制使用不能成为禁止使用的有效的替代措施。加拿大提出的对接触石棉的工人的国际保护标准，专家组认为其提供的保护程度小于法国采取的措施提供的保护，不能达到法国的保护目标。专家组得出结论：除禁令外，不存在可选择的其他方法，因此认定争议措施符合GATT第20条(b)的要求。
  
  加拿大对专家组做出的石棉对人类生命或健康构成威胁的结论提出上诉。上诉机构引用了美国小麦产品案和韩国酒类饮料案的分析，强调专家组享有对事实问题的自由裁量权，除非上诉机构认定专家组在采信证据过程中超越作为事实判定者的权限，上诉机构不能对专家组采信的证据的价值以及结果和因素中被指称的错误进行质疑。专家组有权在自由裁量范围内决定在所有的证据材料中某一因素比另外一些因素更具有证明力，这是专家组完成证据采信任务的必要。本案中专家组咨询的四位科学专家都认为石棉纤维和石棉产品对人类健康构成危险，同时石棉纤维的致癌性质也为国际公认。因此上诉机构认为，专家组得出石棉产品构成对人类生命和健康危险这一结论，是在自己的自由裁量权限之内，因此决定维持专家组的裁定。
  
  加拿大对专家组认定争议措施符合GATT第20条(b)“必需的”要求的结论提出上诉。上诉机构认为，判断与WTO相符的替代措施是否合理可得，要根据替代措施对最终目的的实现所产生的效果的程度，即所选择的措施能达成的效果要与所选择的希望达成的目标具有相称性。争议措施所追求的保护人类生命健康的目标具有最高程度的关键性和重要性。而控制使用这一措施效果有待验证，尤其对于建筑工业和喜欢自己动手的人（DIY enthusiasts）其效果更是值得怀疑。由此，控制使用不是可以实现法国所追求目标的可替代措施。从而认定了争议措施的必要性。因此上诉机构决定维持专家组对这一问题所做出的结论。
  
  2． 争议法令是否符合GATT第20条前言
  
  首先，专家组分析认为争议法令的规定不存在对不同产品的歧视，因此认为没有必要在审查是否存在任意的、无端的歧视。至于是否存在“对国际贸易的变相限制”，专家组对此的解释是：该词没有被清楚地定义，专家组认为理解该词的重点不在“限制”而在于“变相的”（disguised）。根据字典的解释，“变相的”一词意为“隐蔽的、伪装的、欺骗的、掩饰的”。专家组通过对争议法令的分析，认为进口禁令没有使法国替代纤维工业从中获得利益，也没有损害第三国生产者的利益，因此认为它不构成对国际贸易的变相限制。
  
  综上所述，专家组认为争议法令符合GATT第20条(b)的规定。因此该法令对GATT第3条第4款的违反因符合GATT第20条（b）的规定而获得豁免。上诉机构维持了这一结论。
  
  至于加拿大在上诉中指出专家组没有客观地评估关于GATT第20条(b)的适用，违反DSU第11条。上诉机构认为，一个成员在采取健康政策时没有义务必须服从占多数的科学观点，因此，专家组也没有必要基于“占优势的证据”来考虑GATT第20条(b)的适用。因此，上诉机构决定驳回加拿大关于DSU第11条的上诉。
  
  （五） 关于GATT第23条第1款(b)
  
  GATT第23条是关于“利益的丧失或减损”的规定，专家组对GATT第23条第1款(b)的解释是：投诉方能证明在协定订立时它有理由期望对方不采取现在争议中的措施。专家组分析后指出在乌拉圭回合的后期，法国就已经禁止石棉产品的使用了，因此加拿大不能证明自己当时有理由期望法国不采取禁止措施。因此，专家组认为加拿大不能证明GATT第23条第1款(b)意义上的利益丧失或减损的存在。
  
  三、案例评析与几点启示
  
  本案涉及到的争议焦点主要有三个：第一，争议措施是否属于“技术法规”，是否适用TBT协议；第二，GATT第3条第4款规定的“同类产品”如何界定；第三，争议法令是否符合GATT第20条（b）的规定而可以获得豁免。最后得出的基本结论是该争议法令属于技术法规，石棉产品的替代产品和石棉产品不属于同类产品，争议措施符合第20条(b)，加拿大的申诉被驳回。
  
  （一）对技术法规的诠释
  
  技术法规是WTO《贸易技术壁垒协议》所规范的重要贸易技术壁垒之一。协议使用的术语“技术法规”适用于强制性实施的标准。本案裁定对技术法规专门做出解释，为我们在实践中正确理解和应用技术法规提供了依据。
  
  对本案中的争议措施是否属于“技术法规”的问题，上诉机构采取了比专家组更为宽泛的解释，扩大了技术法规的适用范围。首先，上诉机构强调产品只要可确认就行，是向专家组认识样技术法规适用于“给定”的产品；其次，关于“产品特性”，上诉机构认为其不仅包括产品内在的本质特征，也包括外在的特征，既可以用肯定形式表示，也可以用否定形式规定，只要一项措施对产品施加了具有约束力的特性，即使是一般禁止，也是技术法规。由于WTO有关裁定具有实质意义上的“先例”作用，本案技术法规的解释启示我们，一国采取有关产品的一般禁令，也有可能落入“技术法规”的范畴，需要遵守TBT协议关于技术法规的一系列专门纪律。这就要求我们在基于保护人类健康安全、保护环境等的需要而对相关产品采取一般禁令时应给予高度关注。
  
  （二）对同类产品的界定
  
   “同类产品”一词在GATT多个条款中出现，在WTO反补贴协议，反倾销协议，保障措施协议等协议中也是很关键的概念。GATT与WTO争端解决程序共有20多个案例涉及到这一概念的理解，但上诉机构仍然是第一次审查第3条第4款中的这一概念。美国汽油标准案中专家组曾审查了缔约方全体在GATT下的做法，注意到以前的专家组在确定第3条的同类产品时使用了多种标准。1970年边境税调整工作组报告认为，产生于该词解释中的问题应据个案审查。这允许在每一案件中对构成“同类”或“类似”产品的不同因素进行公正的评估。而实际上过去也一直是这样做的。世界贸易组织依然遵循总协定的做法，根据个案来审查，在个案的基础上使用某些标准确定产品是否相似：既定市场中的产品的最终用途；各国间不同的消费者的喜好和习惯；产品的特征、性质和质量等。比同类产品这一概念范围更广的概念是直接竞争或替代产品。其适用范围的确定也需根据个案基础进行。不属于同类产品的产品可能落入直接竞争或替代产品的范围。此时不仅可以考虑物理特征、通常的最终用途、关税分类，还可以考虑在市场中的位置。本案的争议主要涉及对GATT第3条第4款中“同类产品”的界定，在个案基础上参照上述标准进行审查的做法得到了很好地体现。
  
  （三）一般例外条款的适用
  
  GATT第20条的例外条款允许成员出于维护公共道德、保护人类及动物的生命健康、保护可枯竭的自然资源等原因可以违背GATT以及GATS的一切规定采取限制措施。这使一般例外条款在GATT/WTO所有例外中的地位显得特别突出。但该条款行文比较晦涩难懂，内容也比较笼统概括，并且没有补偿、批准甚至通知要求，这使它在实践中更可能被成员滥用，也使得因援用本条款而引起的争端解决难以进行。在GATT/WTO历史上，援引一般例外条款的案例数量并不少。从目前通过争端解决报告来看，由于对例外条款本身的适用趋向于严格的限制，最终援引成功的只有GATT时期的美国汽车弹簧配件进口案和本案。
  
  本案对GATT第20条(b)的分析适用很好地体现了争端解决机构对于GATT第20条一般例外条款适用的一般规则。首先，例外条款的设计理念，在于为违反协定义务的成员国另外开辟一条合法的免责途径。因此成员国援引该条款的基础必须是违反了其他的协定义务，如果本着其他条款成员国就可以获得正当性，那么就没有援引一般例外条款的必要。本案中专家组也是先论证争议措施违反GATT第3条第4款，然后再进行第20条适用的审查。其次，第20条包括两部分，适用于整个条款的前言部分主要规定了贸易措施的适用方式，第二部分具体规定了贸易措施的各项政策性目标（内容），一项违反了其他条款义务的措施，只有满足了这两部分的内容，才可获得正当性。在分析次序上，遵循内容到前言依次审查，即先分析有关措施是否符合第20条各单项例外的要求，如果符合就获得临时正当性，然后根据前言部分进行审查，如果完全符合，才可获得最终正当性。再次，各项例外是否适用须满足相应的限定性条件。如本案中专家组在分析第20条(b)时，就依此对两个必须满足的条件进行了审查。
  
  由于WTO的案例在原则上只对当事方和该案本身有约束力，在以后的争端解决实践中，WTO的争端解决机构随时都有可能推翻以前的解释。因此随时关注并认真分析争端案例，不断跟踪研究WTO最新的发展形势，对搞好WTO形势下的经济贸易工作有重要意义。

【注释】
①European Communities—Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products. (WT/DS135/R, WT/DS135/AB/R),The reports were available at: //www.wto.org

【参考文献】
[1] 联合国国际贸易中心、英联邦秘书处著，赵维加译：《世界贸易体系商务指南》，上海财经大学出版社，2001年12月版。 [2] 徐挥彦：《世界贸易组织法律框架与人权保障理念之接轨：一般例外条款适用法理之探讨》，载《政大法学评论》第71期，台湾国立政治大学法律系2002年9月版。

焦洪宝