江西省人民银行干部学校诉中国人民银行武汉分行金融机构调整行政处理决定案

    上诉人（原审原告）江西省人民银行干部学校（以下简称银行干校），地址：江西省南昌市湾里区幸福路364弄2号。

    被上诉人（原审被告）中国人民银行武汉分行（以下简称武汉分行），地址：湖北省武汉市武昌中南路69号。

    原审第三人江西金融职工大学，地址：江西省南昌市青云谱迎宾北大道1059号。

    1998年11月20日，中国人民银行决定撤销江西省分行，其职能由新成立的中国人民银行武汉分行履行。1999年5月12日，武汉分行作出《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》，决定不再保留银行干校的名称，其人员、费用和现有固定资产由江西金融职工大学归口管理。银行干校不服，提起行政诉讼。

    ［审判］

    原审法院认为，被告武汉分行于1999年5月12日作出《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》，决定不再保留银行干校名称，其人员、费用和现有固定资产由江西金融职工大学归口管理，是针对银行内部机构的名称、人员、财产等管理作出的行政行为，这种因内部行政管理活动而形成的权利义务关系属于内部行政法律关系，所产生的行政争议不属于人民法院司法审查的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释　第一条第二款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告银行干校的起诉。

    上诉人上诉称：1、一审法院认定事实错误。主要表现是，1998年底，人民银行进行机构改革时，原江西省分行对上诉人的归属并未作出安排。2、一审法院适用法律错误。1999年5月12日，武汉分行作出的《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》是外部行政行为，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项之规定驳回原告起诉错误。

    被上诉人答辩称：1、一审法院认定事实清楚，所有证据均经一审法院庭审质证。2、一审法院适用法律正确。3、银行干校不具有诉讼主体资格，其起诉超过法定期限。

    二审法院经审理认为，银行干校与江西金融职工大学同属原人民银行江西省分行的的内部机构。1998年11月20日，中国人民银行决定撤销江西省分行，其职能由新成立的中国人民银行武汉分行履行。1999年5月12日，武汉分行作出《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》，决定不再保留银行干校的名称，其人员、费用和现有固定资产由江西金融职工大学归口管理。该《通知》是针对武汉分行内部机构的名称、人员、财产所作出行政处理，其所形成的法律关系属武汉分行内部行政管理关系，原告对此类行为提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人上诉称一审法院认定事实错误、适用法律错误，因无相应事实和法律依据，不能成立。原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

    ［评析］

    本案是因江西省人民银行干部学校不服中国人民银行武汉分行机构调整行政行为而引起的行政诉讼。本案主要涉及到行政诉讼的受案范围问题，即中国人民银行武汉分行金融机构调整行政处理决定的可诉性问题。

    《行政诉讼法》规定，只有具体行政行为才属于行政诉讼的受案范围，而具体行政行为是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员作出的与行使国家行政职权有关的对特定的公民、法人或者其他组织权益产生实际影响的行为及相应的不作为。具体行政行为既包括外部具体行政行为，又包括内部具体行政行为。

    《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服提起的诉讼。这一规定通常被认为是内部行政行为不属人民法院行政诉讼受案范围的法律依据。根据这一规定，只有行政机关和法律法规授权组织的外部具体行政行为才是人民法院行政诉讼的受案范围。

    在行政法学理论界和行政审判实务界，有一种的观点认为，区别内部行政行为与外部行政行为的标准在于相对人与实施行政行为的组织是否具有隶属关系，具有隶属关系的是内部行政行为，不具有隶属关系的是外部行政行为。笔者以为，这一观点值得商榷。因为事实上许多行政机关可能对其所属的工作人员作出一个外部行政行为，例如，公安机关可能对违反《治安管理处罚条例》的赌博行为作出罚款的行政处罚，这显然是外部行政行为。另一方面，实践中也有某些行政机关对不具有隶属关系的工作人员作出内部行政行为，例如，监察机关对与其不具有隶属关系的其他机关的工作人员的违纪行为作出警告的行政处分决定，这显然又是内部行政行为。可见，划分内部行政行为与外部行政行为不能看行为的相对人与作出行为的机关是否具有隶属关系。笔者认为，区别内部行政行为与外部行为主要应是权利义务标准，即以行政行为所涉及的权利义务是一个普通公民的权利义务，还是行政机关工作人员所特有的权利义务，如果是行政机关工作人员所特有的权利义务，就是内部行政行为。推而广之，对法人或者其他组织也是一样。同时参照法律适用标准和隶属关系标准：一般而言，外部行政行为适用外部的法律法规，内部行政行为适用内部的规范性文件；不具有隶属关系的是外部行政行为，具有隶属关系的是内部行政行为，隶属关系标准在前面两个标准无法区分的情况下适用。

    就本案而言，双方当事人争议的焦点问题在于，中国人民银行武汉分行作出的《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》是内部行政行为还是外部行政行为，如果是内部行政行为，则不属人民法院法院的受案范围；如果是外部行政行为内属于人民法院行政诉讼的受案范围，则二审法院应撤销一审裁定，指令一审法院继续对本案进行实体审理。

    从一、二审人民法院查明的事实来看，江西省人民银行干部学校与江西金融职工大学同属原人民银行江西省分行的内部机构，后中国人民银行在全国范围内进行机构改革，部分省级银行合并，同时原银行所属企业和事业单位也进行合并或撤销。1998年11月20日，中国人民银行决定撤销江西省分行，其职能由新成立的中国人民银行武汉分行履行。1999年5月12日，中国人民银行武汉分行作出《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》，决定不再保留银行干校的名称，其人员、费用和现有固定资产由江西金融职工大学归口管理。中国人民银行武汉分行作出的机构调整行为（即《通知》）符合内部行为的特征，属内部行政行为，不属人民法院受理行政案件的范围。结合前述区别内部行政行为与外部行政行为的标准来看，主要有以下三个方面的理由：第一，从权利义务标准来区分。中国人民银行武汉分行作出《通知》，涉及的是所属的内部机构的权利义务，中国人民银行武汉分行作为江西省人民银行干部学校和江西金融职工大学的行政管理机关，在机构调整中行使的是特有的权利（这种权利只能对所属内部机构行使），江西省人民银行干部学校在机构调整中承担是特有的义务（这种义务只能在作为内部机构的前提下才能承担）。因此，机构调整行为所涉及的是江西省人民银行干部学校所特有的权利义务。第二，从法律适用标准来区分。中国人民银行武汉分行作出《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》的依据是中国人民银行有关银行系统机构改革的内部的规定，而不是外部法律法规。因此机构调整行为是内部行政行为。第三，从隶属关系标准来区分。江西省人民银行干部学校与江西金融职工大学同属中国人民银行武汉分行的内部机构，江西省人民银行干部学校与中国人民银行武汉分行具有隶属关系。

    综上所述，中国人民银行武汉分行作出《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》是针对武汉分行内部机构的名称、人员、财产所作的行政行为，其所形成的法律关系属武汉分行内部行政管理关系，不属人民法院受理行政诉讼案件的范围。

    行政诉讼中内部行政行为的认定

    ――从江西省人民银行干部学校诉中国人民银行

    武汉分行金融机构调整行政处理决定案说起

　　［案情］

    上诉人（原审原告）江西省人民银行干部学校（以下简称银行干校），地址：江西省南昌市湾里区幸福路364弄2号。

    被上诉人（原审被告）中国人民银行武汉分行（以下简称武汉分行），地址：湖北省武汉市武昌中南路69号。

    原审第三人江西金融职工大学，地址：江西省南昌市青云谱迎宾北大道1059号。

    1998年11月20日，中国人民银行决定撤销江西省分行，其职能由新成立的中国人民银行武汉分行履行。1999年5月12日，武汉分行作出《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》，决定不再保留银行干校的名称，其人员、费用和现有固定资产由江西金融职工大学归口管理。银行干校不服，提起行政诉讼。

    ［审判］

    原审法院认为，被告武汉分行于1999年5月12日作出《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》，决定不再保留银行干校名称，其人员、费用和现有固定资产由江西金融职工大学归口管理，是针对银行内部机构的名称、人员、财产等管理作出的行政行为，这种因内部行政管理活动而形成的权利义务关系属于内部行政法律关系，所产生的行政争议不属于人民法院司法审查的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项、最高人民法院<<关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释>>第一条第二款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告银行干校的起诉。

    上诉人上诉称：1、一审法院认定事实错误。主要表现是，1998年底，人民银行进行机构改革时，原江西省分行对上诉人的归属并未作出安排。2、一审法院适用法律错误。1999年5月12日，武汉分行作出的《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》是外部行政行为，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项之规定驳回原告起诉错误。

    被上诉人答辩称：1、一审法院认定事实清楚，所有证据均经一审法院庭审质证。2、一审法院适用法律正确。3、银行干校不具有诉讼主体资格，其起诉超过法定期限。

    二审法院经审理认为，银行干校与江西金融职工大学同属原人民银行江西省分行的的内部机构。1998年11月20日，中国人民银行决定撤销江西省分行，其职能由新成立的中国人民银行武汉分行履行。1999年5月12日，武汉分行作出《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》，决定不再保留银行干校的名称，其人员、费用和现有固定资产由江西金融职工大学归口管理。该《通知》是针对武汉分行内部机构的名称、人员、财产所作出行政处理，其所形成的法律关系属武汉分行内部行政管理关系，原告对此类行为提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人上诉称一审法院认定事实错误、适用法律错误，因无相应事实和法律依据，不能成立。原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

    ［评析］

    本案是因江西省人民银行干部学校不服中国人民银行武汉分行机构调整行政行为而引起的行政诉讼。本案主要涉及到行政诉讼的受案范围问题，即中国人民银行武汉分行金融机构调整行政处理决定的可诉性问题。

    《行政诉讼法》规定，只有具体行政行为才属于行政诉讼的受案范围，而具体行政行为是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员作出的与行使国家行政职权有关的对特定的公民、法人或者其他组织权益产生实际影响的行为及相应的不作为。具体行政行为既包括外部具体行政行为，又包括内部具体行政行为。

    《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服提起的诉讼。这一规定通常被认为是内部行政行为不属人民法院行政诉讼受案范围的法律依据。根据这一规定，只有行政机关和法律法规授权组织的外部具体行政行为才是人民法院行政诉讼的受案范围。

    在行政法学理论界和行政审判实务界，有一种的观点认为，区别内部行政行为与外部行政行为的标准在于相对人与实施行政行为的组织是否具有隶属关系，具有隶属关系的是内部行政行为，不具有隶属关系的是外部行政行为。笔者以为，这一观点值得商榷。因为事实上许多行政机关可能对其所属的工作人员作出一个外部行政行为，例如，公安机关可能对违反《治安管理处罚条例》的赌博行为作出罚款的行政处罚，这显然是外部行政行为。另一方面，实践中也有某些行政机关对不具有隶属关系的工作人员作出内部行政行为，例如，监察机关对与其不具有隶属关系的其他机关的工作人员的违纪行为作出警告的行政处分决定，这显然又是内部行政行为。可见，划分内部行政行为与外部行政行为不能看行为的相对人与作出行为的机关是否具有隶属关系。笔者认为，区别内部行政行为与外部行为主要应是权利义务标准，即以行政行为所涉及的权利义务是一个普通公民的权利义务，还是行政机关工作人员所特有的权利义务，如果是行政机关工作人员所特有的权利义务，就是内部行政行为。推而广之，对法人或者其他组织也是一样。同时参照法律适用标准和隶属关系标准：一般而言，外部行政行为适用外部的法律法规，内部行政行为适用内部的规范性文件；不具有隶属关系的是外部行政行为，具有隶属关系的是内部行政行为，隶属关系标准在前面两个标准无法区分的情况下适用。

    就本案而言，双方当事人争议的焦点问题在于，中国人民银行武汉分行作出的《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》是内部行政行为还是外部行政行为，如果是内部行政行为，则不属人民法院法院的受案范围；如果是外部行政行为内属于人民法院行政诉讼的受案范围，则二审法院应撤销一审裁定，指令一审法院继续对本案进行实体审理。

    从一、二审人民法院查明的事实来看，江西省人民银行干部学校与江西金融职工大学同属原人民银行江西省分行的内部机构，后中国人民银行在全国范围内进行机构改革，部分省级银行合并，同时原银行所属企业和事业单位也进行合并或撤销。1998年11月20日，中国人民银行决定撤销江西省分行，其职能由新成立的中国人民银行武汉分行履行。1999年5月12日，中国人民银行武汉分行作出《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》，决定不再保留银行干校的名称，其人员、费用和现有固定资产由江西金融职工大学归口管理。中国人民银行武汉分行作出的机构调整行为（即《通知》）符合内部行为的特征，属内部行政行为，不属人民法院受理行政案件的范围。结合前述区别内部行政行为与外部行政行为的标准来看，主要有以下三个方面的理由：第一，从权利义务标准来区分。中国人民银行武汉分行作出《通知》，涉及的是所属的内部机构的权利义务，中国人民银行武汉分行作为江西省人民银行干部学校和江西金融职工大学的行政管理机关，在机构调整中行使的是特有的权利（这种权利只能对所属内部机构行使），江西省人民银行干部学校在机构调整中承担是特有的义务（这种义务只能在作为内部机构的前提下才能承担）。因此，机构调整行为所涉及的是江西省人民银行干部学校所特有的权利义务。第二，从法律适用标准来区分。中国人民银行武汉分行作出《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》的依据是中国人民银行有关银行系统机构改革的内部的规定，而不是外部法律法规。因此机构调整行为是内部行政行为。第三，从隶属关系标准来区分。江西省人民银行干部学校与江西金融职工大学同属中国人民银行武汉分行的内部机构，江西省人民银行干部学校与中国人民银行武汉分行具有隶属关系。

    综上所述，中国人民银行武汉分行作出《关于原中国人民银行江西省分行干部学校有关问题的通知》是针对武汉分行内部机构的名称、人员、财产所作的行政行为，其所形成的法律关系属武汉分行内部行政管理关系，不属人民法院受理行政诉讼案件的范围。

    作者：张辅伦