论行政诉讼第三人

  2002年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该条规定较《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）扩大了行政诉讼原告主体的范围，亦即行政诉讼中，“原告应当是行政决定的相对人。但是，行政第三人即与行政决定有法律上利害关系的个人或组织，也可以作为原告。” 随之，更广泛的行政法律关系纳入诉讼，也使得更多的行政行为被纳入司法审查范围。从此，当认为自身权益被行政公权侵害时，无论是作为此公权实施对象的具体相对人，还是与之有关的其他人或者组织，均可通过提起行政诉讼，来寻求法律上的救济，这无疑是我国社会的一大进步，体现出现代法治国家的基本特点。但是必须看到，对于行政诉讼第三人，立法只给予了高度粗象的规定。另外，一方面，在我国，由于行政诉讼脱胎于民事诉讼，并且制度发展也只有十余年的时间，当事人制度的理论研究相对薄弱。总的来说，当事人制度受到民事诉讼制度的束缚且缺少理论支撑，没有完整的体系建构。 尤其是包含其中的第三人制度则相当简陋，相关问题少见研究。而另一方面，在现实生活中，主要受行政法规、规章调整的行政法律关系，特别是当前国家转型时期中带有极强政策性的行政争议，一旦涉讼，则要求法院通过合法性审查对相关各方利益作出公平正义的裁断。故此，立法的粗象性、理论的薄弱性与现实的紧迫性之间的矛盾，给行政审判带给前所未有的挑战。如何准确把握行政诉讼第三人的内涵和解决相关诉讼程序问题，不仅是案件处理的现实需要，同时也是理论上须亟待研究解决的问题。下面，笔者试从理论与实务两个方面对行政诉讼第三人的若干问题作粗浅的探讨，以期为行政诉讼当事人制度特别是诉讼第三人制度的法律实践与研究提供些许参考。

    一、 行政诉讼第三人特征分析

    《行政诉讼法》第27条规定,同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。最高人民法院通过司法解释准许原告不同意追加的被告作为第三人，某一具体行政行为涉及的一部分利害关系人起诉的，另一部分利害关系人作为第三人参加诉讼。所以，行政诉讼第三人，通常是指因与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知形式，参加到行政诉讼中来的原告、被告以外的其他公民、法人或者其他组织。 

    根据行政诉讼第三人的上述含义，行政诉讼第三人具有以下特征：

    1.第三人是原告、被告以外的人。第三人既不是原告，也不是被告，而是原告、被告以外的人。同时，不排除有些具有原告资格的人放弃诉权而成为第三人。在具体的行政案件中，无论是相对人还是行政机关都可能成为第三人。

    2.第三人同被诉具体行政行为有利害关系。指被诉具体行政行为在客观上已影响到第三人的权利义务。具体行政行为的变化必将导致第三人法律地位和相关权利义务的变化。

    3.第三人参加的是已经开始、尚未结束的诉讼。第三人参加诉讼必须以原告、被告之间的诉讼正在进行为前提。如果原告、被告之间的诉讼尚未开始，或者原告、被告之间的诉讼已经审结，都不可能存在第三人。

    4.第三人参加诉讼的方式有两种，即申请参加诉讼和由法院通知参加诉讼。

    二、行政诉讼第三人的资格认定及诉讼地位

    （一）行政第三人和行政诉讼第三人的联系及区别。

    公民、法人或者其他组织是否行政第三人，是审查其是否享有原告主体资格或其是否行政诉讼第三人的前提，行政第三人是行政实体法关系中的行政第三人，指在特定的行政法律关系中，与行政决定在法律上有利害关系的人。一般说来，行政第三人是公民、法人或其他组织因认为合法权益受到行为行为侵害而提起行政诉讼的，行政第三人即成为原告，相对人即成为行政诉讼中的第三人；相对人提起行政诉讼的，行政第三人即成为行政诉讼中的第三人。但是，在行政诉讼中的第三人也可以是行政法律关系中共同实施行政决定而没有被原告列为被告的行政主体。

    （二）行政诉讼第三人资格的认定。

    行政诉讼第三人包括放弃诉权的行政相对人、行政第三人和行政法律关系中共同实施行政决定而没有被原告列为被告的行政主体。行政相对人是行政行为直接指明的对象，同共同实施行政决定而没有被原告列为被告的行政主体一样，具有明显的主体特征，因此，对行政诉讼第三人资格的认定关键在于对行政第三人资格的认定。基于我国立法的规定，在第三人参加诉讼的原因上，普遍认为第三人须与被诉具体行政行为有利害关系。这种利害关系与原告资格中强调的利害关系是一致的。

    因此，公民、法人、其他组织是否特定行政法律关系中的第三人，关键是其与该行政决定是否具有法律上的利害关系。如何判断法律上利害关系，法学理论界经历了以下发展：

    反射利益说。以德国公法学家杰烈内克和日本公法学家美浓部达吉为代表的学者所倡导。他们认为，行政主体所作的行政决定是对行政法规范的实施，原则上是以维护和促进公共利益为目的的。公共利益的维护和增进，也使得作为全社会组成分子或不特定公众之构成分子的个人从中受益。但是，个人因此而获得的利益，仅仅是行政主体实施法律的反射效果，并不是行政主体为某个人个设定的权利，并不意味着该受益的个人对这种利益具有独立的请求权。 根据这一学说，甲被乙殴打，乙受公安机关处罚，甲的人身权受到保护并不是权利，而只是法律实施的反射效果，因而甲并不是行政第三人。

    保护规范说。自第二次世界大战以来，公民的请求权得到了发展，反射利益受到了不断的限制，发展表现为所谓的“保护规范说”，即只有在公民、法人或者其他组织的权利得到特别法或者单行法保护或者在特别法上享有权利时，即视为法律上的利害关系，特别法所规定权利受影响的人是行政第三人。

    行政第三人公权说。从保护规范说发展而来，即使在特别法上未规定公民、法人或其他组织的权利，只要属于宪法所规定的基本权利，在受到行政决定影响时，即属于法律上的利害关系，宪法上的基本权利受影响的人就可以成为行政第三人。

    事实上利益保护说，即法律的实施使公民、法人或其他组织享受了公共利益，这种所享受的利益是一种事实上的利益，特定的公民、法人或其他组织在这种事实上的利益受到行政决定侵害时即属于法律上的利害关系，具有行政第三人的资格。

    从我国目前的立法和判例来看，对可构成行政第三人的利害关系的解释学说应是“行政第三人公权说”。 我国《行政复议法》第2条和《行政诉讼法》第2条均规定，公民、法人或者其他组织申请复议、提起诉讼的前提是自己的“合法权益”受到行政决定的侵犯。这里的“合法权益”，首先是特别法所规定的权利（包括在民法上所具有的权利）， 其次是宪法所规定的公民基本权利（基于《行政复议法》第6条第9项和《行政诉讼法》第11条第5、8项的规定）。 

    （三）行政诉讼第三人的诉讼地位。

    行政诉讼第三人具有当事人的诉讼地位。第三人参加诉讼是为了维护自己的合法权益，有着独立的诉讼地位，在行政诉讼中，由于第三人与被诉的具体行政行为具有法律上的利害关系或者就是被诉具体行政行为的相对人，因此，第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，人民法院可以对第三人直接作出判决。对人民法院的一审判决不服，第三人也可以有权提出上诉。 

    行政诉讼第三人与民事诉讼中的第三人不同。民事诉讼中的第三人分为有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人。前者是对于他人之间争议的诉讼标的，不论全部或者一部分，以独立实体权利人的资格提出诉讼请求而参加诉讼的人。后者对于他人之间争议的诉讼标的，没有独立的实体权利，只是参加到当事人一方进行诉讼，以维护自己的利益。在行政诉讼中，由于原告和被告之间争议的是行政法律关系，当事人不可能对诉讼标的有独立的请求权。行政诉讼中不存在这样的第三人，其既不同意原告的诉讼请求，也不同意被告的诉讼主张，而是把本诉中的原告、被告都作为被告，重新提出一个独立的诉讼请求。因此，行政诉讼中的第三人在性质上类似于民事诉讼中无独立请求权的第三人。但民事诉讼中无独立请求权的第三人是与案件的处理结果有利害关系的人，而行政诉讼中第三人是认为同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的人，在范围上有所不同。

    三、“行政诉讼第三人”的若干实务问题

    “行政诉讼第三人”不仅是行政法学理论上的一个概念，更是行政诉讼实务中的一个重要范畴，具有极其重要的现实意义。其对于诉讼当事人的意义笔者在本文的开篇已提及，另一方面，对行政审判而言，设定第三人制度，主要是为了实现诉的合并，减少不必要的诉讼，同时也是为了查清案件事实，有利于人民法院公正审判。《解释》对第三人的资格条件作了大幅度的放宽，其立法本意透过一系列规定表达得明明白白。《解释》第23条第2款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”第24条规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。”第71条规定：“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。”第80条规定：“人民法院审理再审案件，发现生效判决有下列情形之一的，应当裁定发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。”上述规定对审判程序上的严格要求，使行政法官在案件的一审乃至二审程序中，对于“第三人”这一主体问题丝毫不敢马虎，反映到审判实践中，贯常做法就是“宁可多、不可缺”。尤其值得一提的是，这一做法也得到了最高法院的理论支持。 

    但值得注意的是，法律规定对行政诉讼第三人条件的放宽，在具体审判实践中不可避免地会遭遇法律障碍并带来诸多具体操作问题，公正与效率之间的矛盾、诉讼成本的问题则尤显突出。现列举一、二，并谈谈笔者的想法。

    其一，共同诉讼中追加行政诉讼第三人的问题。

    案例一：某有限责任公司，股东由自然人股东甲、乙等24人以及法人股东A组成，其中自然人参股各占1%，A法人股参股占75%，2002年10月，该公司决定减少公司注册资本，在召开股东会表决通过后，向当地工商行政管理部门申请办理了注册资本变更登记手续。2003年1月，该公司自然人股东甲、乙二人以该公司在决定注册资本减少前未征求二人意见，而被告在作出变更登记前未对变更申请依法审核故侵犯了其权益为由，提起行政诉讼，请求撤销该变更登记行为。

    本案受理后，法院首先要考虑追加第三人这一程序问题。被诉工商行政登记行为的撤销与否，直接关系到上述25个股东的利益，因此，这些股东与该行政行为均具有法律上的利害关系，根据《解释》的有关规定，除股东甲、乙以原告的身份参加诉讼之外，其余23个股东都应追加为第三人参加诉讼。但是，根据我国《公司法》第39条的规定，公司增加或减少注册资本，由代表三分之二以上表决权的股东通过，由股东会作出决议即有效。本案中，法人股东A持股比例为75%，代表的表决权已达到三分之二以上，故只将该股东追加进来就足以查明事实，作出判决，追加另外22个自然人股东作为第三人参加诉讼，符合诉讼程序正义的要求，但确无任何实体上的意义。

    案例二：2002年9月，某市规划局A向本市某房地产开发公司B颁发房屋拆迁许可证，批准该公司因建设项目的需要，拆除I地块内的房屋。在该拆迁范围内，有住户1200余户，其中1000余户房屋系私产、100余户系房地公司B的自管产。拆迁许可证公告后，次年1月，50余户被拆迁人以A为被告提起行政诉讼，称被告在被诉房屋拆迁许可行政行为中所批准的，由B提供的拆迁安置计划中只对被拆迁房屋实行货币补偿，没有给予被拆迁人选择房屋产权调换的权利，违反了关于房屋拆迁行政法规的相关规定，故请求法院撤销该房屋拆迁许可证。

    同样，本案也首先面临一个程序性问题：不难判断，未起诉的其他一千余户被拆迁人同本案被诉的房屋拆迁行政许可行为均具有法律上的利害关系，那么法院是否应将未起诉的这些被拆迁人追加为第三人参加诉讼？根据《解释》的规定，回答当然是肯定的。但是，在具体操作中，法院追加这千余名自然人的工作复杂程度可想而知。而另一方面，在本案的实体处理上，追与不追这些诉讼第三人，法院对被诉行政行为的合法性审查和裁判，却并没有什么不同。

    笔者认为，上面两个案例均涉及到“共同诉讼”及诉讼成本的问题。

    对共同诉讼的研究，我国行政诉讼法学界并不活跃，行政诉讼立法上的规定也比较粗疏。 所谓共同诉讼，是指当事人一方或者双方为两人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的诉讼。共同诉讼是诉的主体的合并。根据《行政诉讼法》第26条的规定，可以把行政诉讼中的共同诉讼分为两种，即必要的共同诉讼和普通的共同诉讼。所谓必要共同诉讼是指当事人一方或者双方为两人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，人民法院必须合并审理的诉讼。普通共同诉讼是指当事人一方或者双方为两人以上，因同样的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的诉讼。根据这一分类，上述两案均属于必要的共同诉讼，在审理上具有不可分割性，当事人须一同起诉、应诉。但综合考虑此类案件的操作难度、诉讼成本和对实体处理的效果，不难得出这样一个结论：在案件的诉讼成本中，为程序付出的代价远远大于对实体处理的代价，且前者几乎毫无价值。“良好的立法就是引导人们获得最大幸福和最小痛苦的艺术。” 因此，笔者认为有必要可以引入集团诉讼的形式，这一诉讼形式是解决上述问题的最优选择。

    《解释》虽然出现了集团诉讼的概念，但其含义并不明确，且仅规定了行政诉讼同案原告人数为5人以上的多数人诉讼须推选诉讼代表人，而对诉讼第三人人数众多的情况下该如何处理则不见规范。笔者认为，可在追加诉讼第三人的程序处理上，将具有相对利益的各方当事人分别追加进来,对于具有相同利益的人数众多的原告或第三人,由其推选或法院选定其中1至2名作为代表参加诉讼。在案件审结后，公告裁判结果，该结果对未参加诉讼的当事人均产生法律效力。如此，既不与诉讼法原则相违背，又从程序、实体上保证了诉讼各方当事人的利益，同时还降低了司法成本。这里需要强调的，在行政诉讼中确立集团诉讼无需划分人数确定和人数不确定的群体诉讼两种情形。实际上，对行政诉讼的集团诉讼制度的构建，最高法院已有所注意，有望通过司法解释来解决。 

    其二，公民、法人或其他组织诉行政机关不履行法定职责案件中的诉讼第三人问题。

    案例三：A厂退休职工汪某于2003年8月向被告某市劳动和社会保障局递交申请，称该厂为其办理的退休证上记载的退休时间与实际情况不符且工龄计算有误，根据《劳动法》的规定，被告具有监督查处企业违反劳动法的职责，故要求被告依法纠正A厂的行为。被告逾期未作答复，汪某遂起诉要求判决被告履行法定职责。

    本案中，法院是否应当追加A厂作为第三人参加诉讼，其审查标准应当是本案被告的行政不作为行为是否与A厂存在法律上的利害关系？其中的不作为行为是法院是否追加第三人的连结点。

    从理论上讲，所谓行政不作为是指行政主体负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。 它本身并无明确的外在积极动作，之所以被看作法律上的“行为”，只不过是被法律拟制的结果，这就要求不作为必须具有“行为”的法规范性，符合法律规范的特殊要求——在其背后存在着“被期待的行为（作为）”。即只有法律规范要求行为人为一定的行为而行为人违反了这种命令性规范，偏偏不去为，才能被法律拟制为是一种“不作为”的存在，具体表现为行政主体及其工作人员在程序上有所不为。 从上述分析可以看出，在行政不作为案件中，行政法律关系的当事人只有申请人（亦即行政相对人）和负有作为义务的行政机关两方，而不可能存在有法律上利害关系的第三方。因此，笔者认为，在行政不作为案件中，法院不需要追加第三人参加诉讼。当然，在行政机关根据法院生效判决履行职责之后，该作为行政行为将引起新的行政法律关系产生，在这一关系中，有行政相对人、行政主体和利害关系人三方主体。而该作为行政行为一旦被相对人或利害关系人提起诉讼，法院就应当追加这一作为行政行为法律关系利害关系人或者行政相对人作为第三人参加诉讼。

    综上所述，只有对行政诉讼第三人的资格条件、法律地位和诉讼意义有一个清楚定义，才能在审判实践对其作出准确的定位，从而把准诉讼程序的尺度，才能保证在实现公正的同时，节省审判资源、减轻当事人讼累，兼顾公正与效率。

    我国行政诉讼法的修订一直在酝酿之中，其出台因受制于诸多因素而尚需时日。修订的过程是不断突破与创新的过程，当事人制度作为整个行政诉讼制度中基础制度，在一定程序上决定了这一过程质量。但是，在我国已将“国家尊重和保障人权”载入宪法的今天，脱胎于民事诉讼法律体系的我国行政诉讼法律制度应该尽快成熟起来。在依法治国、依法行政日渐深入人心的社会背景下，在要求解决公权力与私权利冲突之诉求形式不断增多的现实中，构建完善的行政诉讼法律制度体系已迫在眉睫。而在立法相对滞后的情况下，应当给予法院行政审判一个较为自由的空间，而不是求全责备，要求整齐划一。以期通过司法实践促进理论研究的深入和立法的完善，不失为推动法制进步的一种方法。

    

    作者：肖玮