论对被拆迁房屋评估报告的审查

 随着城市建设规模的不断扩大，城市房屋拆迁行政诉讼案件迅猛上升。一般来说，这类案件大多数沿于拆迁人与被拆迁人对补偿安置标准存在重大分歧，而补偿安置标准又需要通过市场评估来确定。但是在经济地位、参与拆迁的主动性的对比上，拆迁人是经济实力强大的一方，属于强势群体，而被拆迁人是经济实力相对弱小的分散个体，属于弱势群体；其次拆迁人是有计划、有准备地参与拆迁活动，是拆迁程序的启动者，而被拆迁人是被动地加入到拆迁活动中来的，对拆迁程序的运行没有控制权；再次在订立拆迁补偿安置协议时，拆迁人处于主动地位，被拆迁人处于被动地位。正是拆迁人与被拆人之间的不平等性，导致被拆迁人的合法权益经常受到侵害，因此法院在审理此类案件时，要更注重对被拆迁房屋评估报告的审查，从而更好地保护当事人的合法权益。

    一、被拆迁房屋评估的现状

    为了加强对城市房屋拆迁的管理，规范城市房屋拆迁估价行为，维护拆迁当事人的合法权益，国务院和建设部先后颁布了《城市房屋拆迁管理条例》、《房地产估价规范》和《城市房屋拆迁估价指导意见》（以下简称《指导意见》）。但在实践中我国房产评估仍然存在诸多弊端。

    （一）评估机构缺乏中立性。以前房地产评估机构都是房地产管理部门的内设机构，2000年建设部出台的《关于房地产价格评估机构脱钩改制的通知》，要求各评估机构应当严格按照《公司法》和《合伙企业法》的规定，组建有限责任公司或合伙企业，使之规范化、科学化。经过改制后的评估机构，虽然在一定程度上改变了传统上的指令性评估的不公正性，但房地产评估机构表面上已经和房地产管理部门脱离了关系，由于利益的驱动仍然与房地产管理部门藕断丝连。另外大多数拆迁人与房地产管理部门业务上经常往来，关系密切，利益互补，而被拆迁人与房地产管理部门的关系却是仅此一回。显然受到利益和生存的驱使，房地产评估机构很难保持中立。《指导意见》第七条规定“拆迁估价机构确定后，一般由拆迁人委托……”，在竞争日益激烈的今天，评估机构大多是通过各种关系和渠道争得拆迁人的委托，当然就会屈于委托人的压力，通过牺牲被拆迁人的利益来换取与拆迁人建设和保持良好的关系，以谋求更大的利益，这样难免就会出现评估上的“偏颇”。

    （二）评估机构和评估师的法律责任过轻。目前我国评估机构的组织形式只有合伙企业和有限责任公司两种，由于合伙企业中各出资人需要承担无限连带责任，大多数评估机构都成立有限责任公司，享有利润和承担风险仅以其出资额为限对外承担有限责任，而成立一个咨询类有限责任公司只需注册十万元即可，三、五人共同出资十万元的注册资金对外承担有限责任，对评估机构的制约微乎其微。再者《指导意见》第二十七条规定的七种违法情形，应依照《城市房地产中介服务管理规定》、《房地产估价师注册管理办法》的规定进行处罚，而实施处罚的机关是当地房地产管理部门，由于他们之间存在着千丝万缕的关系，对评估机构和评估师实施处罚真是少之甚少，即使处罚，其幅度也不会太大。正是由于法律责任过轻和评估市场中的不正当竞争现象的盛行，这种机制很难保证评估报告的公正性。

    （三）评估机构的选择不规范。评估机构的选择目前一般有三种形式加以确定：（1）拆迁人和被拆迁人共同选择。拆迁补偿与拆迁人和被拆迁人双方的利益息息相关，单方面选定评估机构难免有与评估机构“勾结”之嫌，双方协商一致选定评估机构相对而言要公允得多。如果双方能够达成意思自治，当然是最好的一种选择。但是在拆迁评估的实际中，拆迁人和众多的被拆迁人很难达成一致意见。所以这种形式往往是一种乌托邦式的模式，仅适合于被拆迁人人数比较少，容易形成统一意见的情况，这种模式的确是为数甚少。（2）被拆迁人投票。这种情形主要是根据被拆迁人的意志来确定，如果被拆迁人经过对候选的评估机构投票表决，票数多的就被确定为受委托的评估机构。但事实上由谁来推选候选的评估机构和评估机构本身数量不多，这样也极容易被拆迁人操纵，难以达到真正的公平、公正。（3）抽签决定。从表面上看，这好象是一种机会均等、客观公正的一种方式，但由谁代表被拆迁人来抽签以及被委托的评估机构由谁邀请是实践中难以解决的问题。上述三种形式往往由于被拆迁人是分散的群体，很难达成共识，通常对评估机构的选择是一种默示的态度，大多数只需希望于通过其他非正常渠道在拆迁补偿时多获取些补偿。

    4、评估报告救济途径欠缺。一些地方官员为了谋求所谓的政绩，招商引资，有的与开发商恶意串通，大搞“圈地运动”，损公肥私，大肆指使和干预地方房地产评估机构，强行压低被拆迁房屋的评估价值。而被拆迁人对这种不科学、缺乏公平和正义的评估报告没有救济途径，即使有，也是不足以得到救济。如《指导意见》第二十条规定“拆迁当事人对估价结果有异议的，自收到估价报告之日起五日内，可以向原估价机构书面申请复核估价，也可以另行委托估价机构评估。”试想被拆迁人本身就处于被动地位，在短短五日内是难以收集到相关材料和法律依据的。因此面对此类评估报告，被拆迁人往往只是通过上访、拒迁和游行来加以抵制，从而激化社会矛盾，不利于稳定，也难以达到救济效果。

    二、被拆迁房屋评估报告的法律救济

    被拆迁房屋评估报告是由具有法定资格的中介机构作出的，具有证据性质的结论，在拆迁补偿中仅仅作为参考。如果拆迁当事人对评估报告不服，是否可以提起诉讼呢？还是对补偿安置裁决不服提起行政诉讼呢？

    判断一个行为是否可诉，主要是看其是否属于行政行为，且是否属于《行政诉讼法》规定的可诉范围。根据《指导意见》第四条规定，拆迁估价由具有房地产价格评估资格的估价机构承担。显然评估报告不是行政机关作出的具体行政行为，当然就不能提起行政诉讼。但是若拆迁当事人对此有异议的，可以就补偿安置裁决提起行政诉讼。

    补偿安置裁决是指拆迁行政管理部门依照《城市房屋拆迁管理条例》的授权，以被拆迁房屋评估报告为依据，对拆迁人与被拆迁人之间发生的、与拆迁行政管理有关的补偿安置纠纷进行审查，而作出判断的行政行为。拆迁补偿安置裁决是可诉的具体行政行为，根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复[1996]12号），公民、法人或者其他组织，对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应作为行政案件受理。一旦拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，应当经当事人申请，先由同级拆迁管理部门裁决。对补偿安置裁决后，当事人仍不满意的，可以申请行政复议，或者提起行政诉讼。

    三、被拆迁房屋评估报告的审查

    一旦拆迁当事人对补偿安置裁决不服提起行政诉讼后，法院就有权对被拆迁房屋评估报告进行审查。既然被拆迁房屋评估报告是具有法定资格的中介机构作出的、具有证据性质的结论，那么法院应将其作为证据进行审查，既要从程度上审查，又要对实体进行审查。

    （一）从证据的合法性审查评估报告。对每一份证据是否采信，主要从证据的合法性、关联性、真实性进行审核。证据的合法性标准是指证据的主体、取得证据的程序、方式以及证据的形式是否符合法律的规定。（1）证据主体必须符合法律的规定。如不具有鉴定资格的机构或不具有鉴定资格的人提供的评估报告等，都属于不具有合法性的证据。（2）证据的取得必须符合法律规定的程序和要求。评估报告所记载的鉴定的提起人是否合格、鉴定人与案件鉴定双方当事人是否有利害关系、鉴定机构、鉴定过程等操作规范是否符合规定。（3）证据的形式必须符合法律规定，否则不能作为定案的依据。如评估报告应写明参加鉴定人员的姓名、职业、所依据的材料、分析过程、参加鉴定的鉴定人签名并加盖鉴定机构印章等。

    （二）从评估报告的实质内容审查评估报告。评估报告的内容是否客观、真实是审查的重点，这也是对证据真实性的审核。法官应当着重审查评估报告的内容是否客观、真实，只有透过现象看本质，才能有利于鉴别评估报告的真伪。（1）审查评估报告中房屋拆迁的价格构成。房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，不包含搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成的停产、停业的补助费以及被拆迁的房屋室内自行装修装饰的补偿金额。搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费，按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准执行。被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额，由拆迁人和被拆迁人协商确定，协商不成的，可以另行通过委托评估确定。如果评估报告将被拆迁房屋的房地产市场价格和其他补偿金额混淆在一起，则该评估报告不能采信。（2）审查评估报告所考虑的因素和所参考的依据。根据《指导意见》第三条的规定：“拆迁估价是根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，对其房地产市场价格进行的评估。”区位主要考虑交通状况、配套设施、人文环境所占用的面积等因素；用途主要考虑是住宅用房、商业用房还用工业用房；建筑面积主要考虑是主建筑和附属建筑。被拆迁房屋的估价还应当考虑被拆迁房屋所在地的基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格，参照当地市场价格进行评估。另外还应当考虑被拆迁房屋成新程度、权益状况、建筑结构形式、使用率、楼层、朝向、采光、通风等。否则该评估报告就不科学、不准确、不客观。（3）审查评估报告是否考虑了不相关因素。被拆迁房屋的估价主要从被拆迁房屋的自然属性进行判断，至于其他社会属性等不相关因素就不应该考虑。如被拆迁房屋是否是违章建筑就不必考虑，因为判断是否属违章建筑有诸多复杂的因素，按照职权法定化原则，是否违章建筑只能由城市规划部门认定。在实践中可能有部分合法建筑，部分建章建筑，如果委托人有特别明示和要求，则可以分别作出评估，而不需要评估机构直接去认定，应留给补偿安置裁决机关去裁决。再如评估时考虑了被拆迁房屋的“人”的因素，造成拆除同一类房屋，因居住人口不一，导致被拆迁房屋估价上的差异，补偿标准也不一样。因此，如果评估机构考虑了不相关因素，则该评估报告就不能够采信。

    （三）从是否告知救济权审查评估报告。虽然评估报告在补偿安置裁决和诉讼中仅作为证据，但是由于其以不可替代的特殊地位对补偿数额起到决定性作用。因此为了保证公正、客观真实，在评估报告中应当告知拆迁当事人的救济权。《城市房屋拆迁估价指导意见》兼顾效率和公正，制定了内在的救济机制。（1）初步估价时应当公示。《指导意见》第十八条规定“估价机构应当将分户的初步估价结果向被拆迁人公示七日，并进行现场说明，听取有关意见。”（2）咨询时应及时回复。《指导意见》第十九条规定：“拆迁人或被拆迁人对估价报告有疑问的，可以向估价机构咨询，估价机构应当向其解释拆迁估价的依据、原则、程序、方法，参数选取和估价结果产生的过程。”（3）告知复核权。在估价报告尾部应明确告知拆迁当事人的复核权，《指导意见》第二十条规定“拆迁当事人对估价结果有异议的，自收到书面复核估价申请之日起五日内给予答复。”由于此可见在估价报告中应当告知拆迁当事人的复核权和复核期限，如果没有告知复核权或告知不完整的，该估价报告则不能采信。（4）告知申请技术鉴定权。《指导意见》第二十二条规定：“拆迁当事人对原估价机构的复核结果有异议或者另行委托估价的结果与原估价结果有差异且协商达不成一致意见的，自收到复核结果或者另行委托估价机构出具的估价报告之日起五日内，可以向被拆迁房屋所在地的房地产价格评估专家委员会申请技术鉴定。”由此可见在复核报告中也应当告知拆迁当事人申请技术鉴定权和申请期限，否则该复核报告也不能采信。

    综上所述，涉及拆迁补偿的行政诉讼案件数量越来越多，为了使拆迁行政案件的审判体现公正、公平的价值，体现保护拆迁当事人尤其是被拆迁人合法权益，保障建设项目顺利进行的审判指导思想，通过发挥审判职能，调整拆迁中行政机关、拆迁人和被拆迁人三者之间的关系，准确把握评估报告的科学性、合法性、客观真实性，还需要我们去探索和努力。

    

    作者：晏晟