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试论我国行政诉讼变更判决适用范围的扩大

发布日期:2009-07-14    文章来源:互联网
2004年,我囯《宪法》修正案规定:“国家尊重和保障人权”。为了尊重和保障人权,就必须以司法权制约行政权,以保障行政权在法治的轨道内运行。行政诉讼就是司法权制约行政权的重要形式。实践证明,它在规范行政权、践行司法为民的宗旨方面发挥了重要作用;同时,它还存在许多不足,需要进一步完善。例如,司法权对行政行为的合理性审查即行政诉讼变更判决的适用范围过窄,需要扩大,等等。本文试就行政诉讼变更判决适用范围的扩大问题展开论述。

    行政诉讼变更判决,是指人民法院认为被诉行政行为的合法但不合理,在判决中对行政行为的内容直接予以变更的判决形式。它针对的是行政自由裁量权的适用,审查的重点是自由裁量权行使的合理性。

    行政诉讼变更判决的适用原则主要是“禁止不利变更”原则,即变更判决所为之变更结果,不得加重对原告的不利负担,但利害关系人同为原告的例外。其目的是保护作为原告的公民、法人或者其他组织诉权的行使,帮助其克服“畏讼”心理。确立该原则的理由是,司法审判权对行政权的制约有赖相对人的起诉,没有原告的起诉,法院不能主动审查具体行政行为。司法审判权的实质就是将公民对自身合法权益的维护,转化为实质的权力监督。赋予原告豁免加重负担的便宜,是司法权制约行政权以保障权利的应有之义。

    我国《行政诉讼法》确认了维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决四种形式,<<最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释>>(以下称《若干解释》)又增加了确认判决、驳回诉讼请求判决和赔偿判决三种判决形式。扩大适用范围后的变更判决可以单独使用也可合并在其他判决方式中使用,但受两个因素的限制:一是原告的诉讼请求是否包含变更内容。若包含变更内容的,才可使用该判决,这是诉讼中诉讼请求与判决相对应的本质要求;二是被诉具体行政行为是否属于自由裁量的情形,否则应当视情形,只单独适用撤销、给付、确认、履行判决,对原告提出的变更幅度裁量的请求应作出驳回诉讼请求的判决。

    一、西方国家及台湾地区行政诉讼变更判决的特点

    由于指导各国、各地区理论基础和司法体制不同,司法权对行政权监督广度、深度不一,行政案件是否适用变更判决以及适用的具体情形各有特色,以下择要分析:

    美国《联邦行政程序法》第706条仅规定“负责审查的法院应强制机关履行其非法拒绝或不当延误的行为;判定机关的行为、决定和结论非法并予以撤销。”而1970年《美国各州标准行政程序法》第15条第7款规定“法院可以确认行政机构的裁决或要求行政机构对案件重新进行裁决,法院可以取消或变更行政机构的裁决。”通过地方立法突破了原有的规定,赋予法院以司法变更权。 

    德国《行政法院法》第113条第2项规定“原告人要求对行政行为作出变更,以确定某一金额,或涉及一基于该变更的确认的,法院可以将金额确定为另一数目,或以其他判定替代原确认。对须确定或须确认数额的调查需花费相当大的费用的,法院可通过对不当行为的考虑或原本未考虑的事实或法律关系陈述对行政行为作出如此之变更,以便行政机关基于判决可满足该数额。行政机关须以不拘形式的方式立即将此新的计算结果通知参与人;在判决获既判力之后,须将行政行为与其变更的内容一起重新公布。” 其变更判决适用范围上规定最为详细,并且规定了适用具体方式。

    法国行政法院的司法变更权主要体现在保护当事人主观权利的完全管辖权之诉中,在这类诉讼中,法官行使全部审判权力,可以撤销、变更、重新决定行政机关的决定,可以判决行政主体赔偿损失。 其变更判决和其他判决形式一起共同使用,全面监督行政权力的运行。

    我国台湾地区《行政诉讼法》第197条规定“撤销诉讼,其诉讼标的之行政处分涉及金钱或其它代替物之给付或确认者,行政法院得以确定不同金额之给付或以不同之确认代替之。”第195条规定“行政法院认原告之诉为有理由者,除别有规定外,应为其胜诉之判决;认为无理由者,应以判决驳回之。撤销诉讼之判决,如系变更原处分或决定者,不得为较原处分或决定不利于原告之判决。”第203条规定“公法上契约成立后,情事变更,非当时所得预料,而依其原有效果显失公平者,行政法院得依当事人声请,为增、减给付或变更、消灭其它原有效果之判决。为当事人之行政机关,因防止或免除公益上显然重大之损害,亦得为前项之声请。前二项规定,于因公法上其它原因发生之财产上给付,准用之。” 

    从以上分析可以看出,虽然各国、各地区法治传统不同,立法规定的情形也各异,但均主张司法变更权的积极运用,他们适用变更判决有三个共同特点:第一,变更判决的适用范围较广泛。在诉讼类型化的前提下,覆盖了对行政处罚、行政给付、行政裁决、行政合同等行政争议的处理适用;第二,变更判决可单独使用也可与其它判决形式同时使用;第三,变更判决的适用情形上具有选择性,和当事人诉讼请求有密切关系。这三个特点对扩大我国行政诉讼变更判决的适用范围有很好的借鉴意义。

    二、扩大我国行政诉讼变更判决适用范围的必要性及变更判决适用的案件类型

    根据我国现行《行政诉讼法》的规定,行政诉讼变更判决仅适用于“显失公正的行政处罚”,这一适用范围显然不利于对自由裁量权的规范。目前,自由裁量权在行政给付、行政裁决、行政合同等行政行为中大量存在,对行政相对人把权益的影响也日趋深入,由此产生的行政争议进入行政诉讼之后,司法审查的原有深度“具体行政行为合法性”审查不可避免地受到巨大挑战,如果固守只审查合法性不审查适当性的原有规则,行政诉讼变更判决必然难以有效实现司法权对行政权制约,保障相对人权利的立法初衷。另外,行政复议制度的非中立性和人员素质状况并不能承担起对自由裁量权行为进行合理性审查的重任。在现有救济渠道不完善的情况下,理应着手完善行政诉讼制度中的变更判决,扩大其适用范围,以适应解决日益增长的行政纠纷之需要。

    笔者认为,除行政处罚案件外,行政诉讼变更判决还应适用于对

    以下三类案件的审理:

    1、行政给付案件。行政给付涉及行政相对人从国家获得利益,争议焦点多是行政机关是否应当给付以及给付多少。是否应当给付可以适用给付判决,给付多少适用变更判决。

    2、行政合同案件。行政合同是指行政主体为完成特定行政管理目标,与有关各方之间经过协商,达成的有关行政法上权利义务的合意。当情势变更使行政合同无法履行下去,行政相对人人请求法院变更行政合同时,,应当允许法院作出变更判决。

    3、行政许可案件。行政许可案件一般涉及六类:一是对颁发许可决定不服提起的诉讼;二是对拒绝许可不服提起的诉讼;三是对拖延不予答复行为不服提起的诉讼;四是对变更许可的行为不服提起的诉讼;五是对废止、收回、中止许可的行为不服提起的诉讼;六是对吊销、注销许可的行为不服提起的诉讼。对上述六类许可案件,争议焦点不仅是行政许可是否做出,还包括是否以恰当方式作出。法院目前能够适用的法定判决方式只有三种,即维持、撤销和履行判决。如果增加变更判决的适用范围,对于拒绝、收回、变更、中止、颁发等许可行为,法院可以在查清事实作出撤销判决的基础上,根据许可机关享有自由裁最权范围大小的情况,直接作出一项许可,对行政行为予以变更,将会更有效地处理行政许可争议,以免诉累。

        作者:李进 

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