村民委员会的法律地位探究——兼谈村民委员会的担保人资格

  村民委员会是依照《中华人民共和国村民委员会组织法》设立的农村村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在司法实践中，村民委员会经常以被告身份参与民事及行政诉讼活动，但在表述村民委员会主任的身份时，却出现了不同的称谓，有的称之为法定代表人，有的称之为负责人，还有的称之为诉讼代表人。之所以出现这种情况，是因为我国现行法律没有明确规定村民委员会是否具有法人资格，那么，村民委员会是否具有法人资格呢?笔者管抒己见，以求同十二赐教。

    一、村民委员会的职能

    82宪法赋予村民委员会的职能包括：办理本地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映群众的意见、要求和提出意见。宪法并没有具体规定村民委员会的行政职能，也没有明确地规定村民委员会与政府的关系，而是把它留给法律规定。《村民委员会组织法(试行)》仅规定村民委员会“教育”村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境、加强民族团结，“宣传”宪法、法律、法规和国家的政策，“教育和推动”村民履行依法应尽的义务，等等：在乡镇政府与村民委员会的关系上，《村民委员会组织法(试行)》规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。1998年的《村民委员会组织法》基本沿袭了前述规定，这些规定确实展现了村民委员会作为一个“基层群众性自治组织”的形象：然而，从《村民委员会组织法(试行)》颁布前后直到今天，大量的立法规定了村民委员会的多项行政性任务。

    中央国家机关颁布的法律、行政法规、规章以及部分规范性文件中规定的村民委员会的事务范围广泛，涉及的政府部门众多，例如申请个体户开业登记、为裁决行政拘留的人做担保(公安)、代缴个人所得税 (税务)、指定担仟或者白行担任未成年人和精神病人的法定代理人、为申请小额信用贷款的村民提供证明等。具体而言，中央立法中村民委员会所涉事务，大体可以分为以下几类：

    第一类是一些行政许可(审批)的事项，法律明确要求以村民委员会的证明、审核同意为必经程序。例如个体工商业开业登记、婚姻登记、收养登记、申请建房、申请爆破、确定五保对象等，村民委员会在整个审批程序中的地位类似于行政机关的一个内部科室。国家机关在行使职能时，需要对行政相对人的情况提供担保，在立法者眼里，村民委员会是现成的、当然的担保者。

    上列之外的法规基本可以归人第二类，它们通常笼统地规定村民委员会的义务，例如参与社会治安综合治理、开展群众性的消防工作、动员和组织本居住区的公民参加献血、协助组织扫除文盲工作等。以现代法的观点来看，后者似乎既没有赋予村民委员会法律上的权力，也不包含法律上的义务和渎职的法律责任。还有一些规定，表面上似乎是赋予村民委员会权力，如“有权对价格行为进行社会监督”，实际同样空洞无物，但是，这种规定本身仍然传达了立法者观念上对村民委员会的职能的认同和倚重，这种观念以及作为这种观念的固化的法律规定，象仪式一样强化村民委员会的政治地位。

    上述中央立法还不能反映村民委员会职能的全貌，问题最大、最令人关注的“催粮收款、计划生育”这两项农村的“中心工作”，没有在中央立法中出现。实际上，村民委员会大量的任务和职权是由地方法规、规章设定的，甚至是地方法规、规章以下的规范性文件设定的。在各地的计划生育立法中，对村民委员会的规定大体上可以分为以下方面：一是笼统地规定村民委员会“应当做好计划生育工作”，二是要求村民委员会设定专门机构或者专职人员，有些还规定千资待遇，三是申请生育指标必须先得到村民委员会的同意，四是流动人口生育管理等其它工作。关于完成粮食定购、收取统筹提留这样的头等大事，在《村民委员会组织法实施办法》以外的各地地方性法规和规章中，很少有提到村民委员会的。

    二、村民委员会的法人资格之争

    (一)否定说

    持否定观点的人认为：无论国内国外，均实行法人形态法定原则。什么样的组织、具备何种条件可以成为法人，属于何种类型的法人，均以法律存在明确规定为原则。法律没有规定，或者未依照法律规定的程序而设立的组织，不得自称法人，因此，村民委员会不可能因为自治章程的某条规定而成为法人。

    如果把村民委员会视为独立法人，那么由它的行为所产生的法律后果只能是由它自己承担，不可能归属于村民自治体；但是，实际上村民委员会对外而言，它是代表机关，其行为所产生的法律后果归属于它所代表的实体，即“村”。对内而言，它所管理的财产“是属于村农民集体所有的土地和其它财产”，而不是属于村民委员会的财产。

    《中华人民共和国宪法》和《村民委员会组织法》都将村民委员会称为“群众性自治组织”，从形式上看，村民委员会的性质也类似于《民事诉讼法》中的“其他组织”，而且接近最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条中关于社会团体的表述。根据国务院1999年10月发布的社会团体登汜管理条例规定，社会团体具备以下条件：一、有五十人以上个人会员或三十个以上单位会员，二、有独立承担民事责任能力，……。但《村民委员会组织法》第9条：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，”因此，村民委员会成员未达到五十人，且村民委员会不具独立承担民事责任的能力，可见，村民委员会并非社会团体。根据民法基本理论，民事主体应具备民事权利能力和民事行为能力，在享有民事权利的同时，承担相应的法律义务。村民委员会并不拥有自己的财产，其所经营和管理财产的所有权为村民集体所享有，因此，村民委员会没有承担民事责任的相应能力。村民委员会不具有民事法律制度中的主体资格特征，基于同样的原因，村民委员会并不承担法律后果，也不可作为诉讼主体参与诉讼，否则会造成责任主体的缺位。

    村民委员会作为村民会议的执行机构和内部管理机构，其在法律和村民大会明确赋予的范围内代表村民从事维护村民权益的活动，拥有的是对村民会议决策的执行权，如作为村民会议的法定代表身份代为诉讼，具体负责实施特定的管理权。村民委员会的执行权附属并来源于村民会议的自治权，故此，村民委员会并不享有自治权，也并非自治权的主体，村民委员会不应有其独立的法律人格，也不应有其独立的意志。作为村民自治体的执行机构的村民委员会，其合法性来源于村民自治权，其对外代理村民集体的资格来自于村民会议的授权，故村民委员会的法律地位应为村民集体的代理人，村民集体通过村民会议决议的形式将代理权授予村民委员会，村民委员会的代理事项范围和法律意志亦应来自村民会议，由村民委员会向村民会议报告工作，并将代理结果归于村民集体、对内，如作为代理人的村民委员会侵犯了被代理人的利益，则应该按照代理制度的设计，追究代理人的侵权责任。

    (二)肯定说

    在国外以分权为特征的地方自治体制中，基层社区自治从属于地方自治制度。它们通常赋子各种层次自治主体以法人资格。比如日本的都、道、府、县或市、町、村均具有法人资格。中国现行法律并未明确村民委员会具有法人资格，根据法人形态法定原则，现存的村民委员会可以说是一种社区性的法人社团。这里“社团”的含义是由相对固定的特定多数人所组成的永久性结合体，那么应当承认中国现在的村民委员会具有法人资格，笔者也赞同这种观点。理由如下：

    1．村民委员会享有法人资格的必要性

    第一，从纯法律技术意义上考虑，“法人”之所以称之为法律主体，首先是因为它可以使人们之间的法律关系得以明确和简化。因此，法人制度是为了法律关系简化和确定而做出的一种“法律拟制”。中国现在每个行政村的人数从数百人至数千人不等，成百上千人所组成的这样一个社团，每天对内对外都发生无数的具有法律意义的行为，所有这些行为均依照“一人做事一人当”的习惯进行思考或处理，显然不符合现代法所追求的“效率”与“确定”原则。村民中产生的许多纠纷在提起诉讼时往往因为诉讼主体不对而得不到迅速有效的处理，从而把大量的法律纠纷转化为“上访”事件。

    从自治的本意讲，自治意味着自治团体具有相对独立于政府而根据自己的意志或意愿管理自身事务的法律资格或能力，法人制度也就是对这种资格赋予法律上的确定性，不承认这种法律主体资格，实际上等于对自治的否定。

    第二，在修订《村民委员会组织法》时，曾经对村民委员会是否具有“经济管理职能”而争吵不休。最后通过的《村民委员会组织法》第五条实际上代表着一种妥协折衷的方案：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其它经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其它合法的权利和利益：村民委员会应当依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其它财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”如果村民委员会本身的法律地位不明确，那么，“管理本村属于农民集体所有的土地和其它财产”、“尊重、保护集体经济组织的自主权”，只不过是空洞的套话。

    第三，目前中国关于农村、农业方面的立法，仍然广泛使用“集体”、“集体经济组织”这种概念。“生产大队”作为一个或一层“集体经济组织”，由于村民自治的实行，它与村民自治体本身的关系，立法上似乎有意回避，但是实践中产生的模式有所谓“公司+农户”模式、“村民委员会统一管理”模式等等，无论何种模式，都说明过去的“集体”概念已经发生了极大的变化。实践中已经广泛存在的事物，我们在法律上仍然拒绝正视它们，这势必影响农村改革的深化。

    第四，按照目前中国法律对农村的土地集体所有制所做的规定，集体所有的土地所有权除了国家征用之外，不能流通转让，那么，把集体土地所有权作为出资财产投入公司形成所谓“公司+农户”模式显然不妥。因为公司一旦破产，公司名下的“土地所有权”显然不构成偿债财产而被“拍卖”，因为拍卖必然意味着流通转让。由此来看，如果国家仍然采取“集体土地所有权不准流通转让”的政策，那么原来归属于生产大队的土地，显然应当顺理成章地归属于现在的村民委员会，但是村民委员会的法律地位不明确，说它属于自治组织又显得“名不正言不顺”。

    2．村民委员会具备社团法人资格的充分性

    村民委员会的职责是办理本村的公共事务和公益事业，是为本村村民服务的组织，由此可见，村民委员会本身并非营利性社会组织，符合社会团体的概念。对照成立社会团体应当具备的六个条件，我国已经设立的村民委员会除少数不符合第五个条件外，其余五个条件都是基本上符合的。对村民委员会的法人资格持否定说的人认为村民委员会不具备社会团体应当具备的第一个条件，即达不到50个以上的个人会员，其依据是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条的规定，村民委员会最多只有七人组成。这里需要明确的是，某一社会团体的会员是指该团体的全体成员，任何一个团体都有自己的组织机构，例如妇女联合会，她的领导机构或许根本达不到有50个领导成员，但其有广大妇女作为她的成员，其社会团体的性质是勿容质疑的。基于同样的理由，村民委员会成员虽仪有7人以内，但却代表全体村民的共同利益，全体村民均纳入村民委员会的管理，因此，村民委员会作为特殊的社会团体，全体村民都是这个社会团体的一员。在我国，村民委员会与其他社会团体一样，同属于民政部门管理，只不过由于村民委员会具有特殊性而单独列出属于民政部门基层政权和社区建设这一内设机构管理而已，这说明，村民委员会事实上早已被作为社会团体对待，在其他社会团体具备法人资格的情况下，村民委员会也应当具备社会团体法人资格。

    3．村民委员会具备社团法人资格的法律基础

    《中华人民共和同村民委员会组织法》开宗明义地规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

    《中华人民共和国社会团体登记管理条例》第2条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”第10条规定：“成立社会团体，应当具备下列条件：(一)有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；(二)有规范的名称和相应的组织机构；(三)有固定的住所；(四)有与其业务活动相适应的专职工作人员；(五)有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；(六)有独立承担民事责任的能力。

    第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定第七条将村民委员会作为除企业法人、事业单位法人、机关法人和社会团体法人以外的其他法人。

    《民政部办公厅关于增补民政事业统计指标解释的通知》将社团机构界定为在中华人民共和国境内组织的各种协会、学会、联合会、研究会、基金会，联谊会、促进会、商会等合法机构。各种社团，均不得从事以营利为日的的经营性活动，并应具备四项法人条件：(1)依法成立；(2)有必要的财产或者经费；(3)有自己的名称、组织机构和场所；(4)能够独立承担民事责任。否则，不能统计为社团机构数。报告期末合法社团总数，即为年末实有社团机构数。

    郑州市统计局将村民委员会法人解释为依据《中华人民共和国村民委员会组织法》经省级民政部门批准设立的村民委员会。

    上述法律、规章及行政确认行为已经在法律框架内将村民委员会作为法人对待，这些规定是确认村民委员会具备法人资格的法律依据或法律渊源。

    三、对村民委员会担保人资格的否定

    在司法实践中，有许多的村民委员会作为借款合同的担保人被债务人起诉，其原因在于村民委员会为借款人提供了担保。

    在村民委员会作为担保人的案件中，有的是村党支部书记要求或安排村民委员会主任在借款担保合同上加盖村民委员会公章，有的是村民委员会主任为殉私情在借款担保合同上加盖村民委员会公章，有的是保管公章的会计或其他人员私自加盖村民委员会公章，还有的是村民利用盖有村民委员会公章的空白纸笺填写后成为担保合同。

    如果承认加盖村民委员会公章的担保合同有效，村民委员会将承担担保责任，即将村民委员会管理的集体财产用于偿还担保债务。由于村民委员会不是营利性组织，其所管理的财产来源于全体村民，村民委员会承担的担保责任必将转嫁到全体村民身上，最终损害全体村民的利益。

    《民政部、司法部关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》指出：凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是与村民切身利益相关的事情，都要依法召开村民会议或村民代表会议讨论决定。逐步规范农村村级重大事务民主议事、决策的范围、程序和方法，保证村民自治组织的自治作用，保障村民依法行使自己的权利。

    《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》要求村务公开要从农民群众普遍关心的和涉及群众切身利益的实际问题人手，凡属群众关心的热点问题，以及村里的重大问题都应向村民公开，如新上的经济项目，村里的财产和财务收支，征用土地和宅基地审批；计划生育指标，提留统筹方案及其他农民负担(包括劳动积累工和义务工)，集体土地和经营实体的承包，救灾救济款物的发放，村干部年度工作目标、工资奖金和功绩过失情况及其他公共事务等等。要随着形势的发展变化和村民的要求，及时调整、充实村务公开的内容，真正做到凡涉及群众切身利益的大事，都以一定形式向村民公开，接受群众的监督。村务公开的重点是财务公开，村级财务公开的内容，主要包括财务计划及其执行情况、各项收入和支出、各项财产、债权债务、收益分配、代收代缴费用、水电费、以资代劳情况以及群众要求公开的其他财务事项，村集体经济组织要认真执行各项财务制度。

    村民委员会的权力来源于村民会议，提供担保对村民来说是一个重大的事项，因为它涉及到全村每一个村民的利益，必须提交村民会议进行讨论。而在现实生活中，村民委员会及其成员对国家的有关规定置若罔闻，很少有经过村民会议讨论通过后提供担保的情况。有一个村的村民委员会主任作为某一个企业的股东，私自加盖村民委员会公章为该企业提供借款担保，担保借款总额达到1700多万元。

    由于村民委员会公章管理制度不健全以及干部法制观念淡薄，视合同为儿戏，公章随便盖，已经引起了有关部门的重视。民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》规定：“为防止乱用印章，一般情况下，印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人。村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章。凡涉及贷款、承包、对外签订合同等重大问题需使用印章时，村民委员会应及时召开村民会议或村民代表会，经会议讨论同意并经村民委员会主任签字后方可使用。对违反印章使用管理规定的，要视情节轻重给予批评教育，造成严重后果的要追究当事人的法律责任。”浙江省衢州市柯城区花园乡政府规定：“根据印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人及村党支部书记、村民委员会主任不宜保管印章的规定。村民委员会印章由村文书保管。凡涉及到村重大问题，或签订经济合同，需用印章时必须经村集体研究或村民代表讨论，经村民委员会主任签字后方可使用村民委员会印章。”有的乡镇政府为防止村民委员会滥用公章进行担保、质押等经济活动，造成村集体资产流失，对村民委员会的公章实行“代管”，村里使用公章要经过包村干部、乡镇经管站层层批准。这种做法一方面违反了有关法律规定，实质上变相剥夺了村民委员会对其公章使用的自主权，一定程度上剥夺了村民的自治权，是与法律相违背的，另一方面也给村民的生产生活带了不便。

    村民委员会作为非营利性社会团体，办理本村的公共事务和公益事业是其权利和义务，前述已经明确村民委员会是社会团体法人，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》社会团体提供的担保合同无效的规定，村民委员会加盖公章的担保合同无效。

作者：田开玉