征收社会抚养费案件执行难的调查与思考

    一是被执行人绝大多数是农民，履行能力差。近两年，区法院受理执行征收社会抚养费案件142件，涉及干部职工共3件，仅占2.1%，涉及农民139件，占97.9%。汉滨区地处秦巴山区，系国家贫困县，农村经济基础薄弱，边远山区的超生农民传宗接代、重男轻女、养儿防老的封建思想根深蒂固，越穷越生，越生越穷，形成恶性循环。在法院执行过程中，超生农民片面强调经济困难，而回避违法生育事实，企图少缴纳或不缴纳社会抚养费。农民自身维权意识差，行政执法部门对违法生育案件调查取证，做处罚决定，向处罚对象送达处罚决定书并告知其司法救济渠道后，而被执行对象很少在其收到判决之日起60日内向上级主管部门申请复议和复议期满后30日内向人民法院起诉，只是在法院执行期间才向被执行人员提出行政机关处罚时程序上、实体上存在的问题，被强制执行时心不服、口不服。另一方面农民也不能正确认识征收决定书的法律意义，简单认为那只是纸上写的东西，真正起作用的还要看征收人员得怎么说的，在执行过程中，有的违法生育对象甚至与执行人员讨价还价，视法律文书为一纸空文。

    二是征收主体程序违法，老百姓反响强烈。部分基层计划生育行政执法人员“重实体，轻程序”，发现违法生育案件后，不能依法按程序进行立案调查，而是直接做出处理决定，违规向当事人征收社会抚养费。在征收过程中置法律法规不顾，随意降低征收标准，致使群众意见较大。更为严重的是极少数村组置社会抚养费征收应当由区级计划生育行政部门或受委托的乡镇人民政府征收的规定于不顾，擅自出面征收额度极低的社会抚养费。搞所谓的计划生育“村民自治”，而这些资金被用于兑现村组干部工资或私分挤占，严重影响了计划生育执法的严肃性。最终导致在案件执行时当事人和执行人员讨价还价，对抗情绪较大。

    三是当事人法律意识淡薄，对抗情绪大，被执行财产具有不确定性。在法院执行过程中，被执行人以外出打工、转移财产、以死威胁、暴力抗法等方式有意躲避法院执行，其家属拒绝配合，造成征收社会抚养费案件“执行难”。近几年农村青壮年劳动力外出打工人员较多，一般处罚对象会在乡镇这一级计育部门缴纳社会抚养费，而履行能力差缴纳不了的则被申请人民法院执行，案件常常搁浅，这类案件占法院受理的征收社会抚养费案件的50%，致使部分案件法院不得不中止执行。由于社会抚养费征收具有收费性质，因而被处罚对象对抗情绪较大，如恒口镇曾家湾村曾氏父子在法院执行过程中，手持砖头暴力抗法；江北办事处柳林村李支平夫妇在执行过程中，跳进深沟自残以死相抗。另外，由于被执行人主体绝大多数是农民，无固定生活来源，除居住的不动产房屋外，无其它财产可供执行，而房屋又是公民正常生活基本保障，难以执行变卖，他们在外打工的存款有的以亲友的名字存入银行，有的存入外地银行，法院到金融机构查询、冻结、划拨等也无明显效果，最终使所执行的案件难以推进。

    四是征收社会抚养费案件自身的特殊性。征收社会抚养费案件不同于一般的民商事案件执行，有其自身的特殊性。首先社会抚养费征收是指征收计划外生育费而不是罚款，属于行政收费，罚款则属于行政处罚的范畴。根据有关的法律规定，社会抚养费应全部用于计划生育事业，而法律规定罚款必须全部上缴国库。第二，征收社会抚养费案件在执行过程中不适用执行和解，由于计划生育行政机关无权处分自己的职责，因而不能象民事案件执行那样在执行过程中，与被执行人达成和解。征收抚养费案件的执行也不能发放债权凭证，相对于其它案件的执行而言，结案方式就少。第三，案件执行标的到位率低，法院所受理的142件执行征收社会抚养费案件，执行100%到位结案只有3件，占总数2.1%，从执行双方当事人讲，这是一个普遍存在的实际情况。一方面征收主体，具体到乡、镇这一级他们会考虑到自身长期工作环境及被处罚对象履行能力等各种因素，制定一个内部最低标准，即缴纳处罚数额总数的40%就了事；另一方面若下降低处罚数额，也调动不了被处罚对象的积极性，从执行案件角度讲也不利于执行结案。

    通过调查与分析，汉滨区法院提出以下几点对策与建议：

    一是加强对国家相关政策的宣传教育力度。要利用多种形式向群众宣传国家的计划生育政策，不断增强育龄妇女及家庭的法制意识，努力消除旧的传统观念对思想的束缚，自觉实行计划生育，从而从根本上减少社会抚养费的征收问题。要加大对社会抚养费征收的宣传力度，使广大群众了解征收社会抚养费的意义，主动支持社会抚养费的征收工作，消除误解和抵制情绪，主动履行相关义务。

    二是建立和完善农村社会养老保险制度。目前在农村计生工作中尤其急需解决的问题是“独女户”家庭所担心的老有所养问题，应当建立和完善农村社会保障制度，从根本上解决社会抚养费的征收难和部分申请案件执行难的问题。

    三是建立和完善相关的申请执行制度。因目前计生部门征收社会抚养费的申请执行期限受到限制，导致许多案件到期后都申请法院执行，而往往这些案件都是“骨头”案件或当事人下落不明，根本无法在短期内执行到位，既影响了执行效果，又影响了法院的执行效率。许多类似的案件，最后法院不得不采取中止或程序终结。因此，要建立出台相关司法解释，实行备案登记制度。对被执行人外出打工，或经济确有困难，无履行能力的案件，在法院备案登记，确保案件时效不被中断，待有执行条件时再恢复执行，既防止申请人超期申请执行，又可使法院不会因为找不到当事人或当事人无履行能力而无法执行。

    四是切实加强和改进计生工作。1.对征收的标准要从实际出发，根据相对人的真实收入和可能履行义务的能力具体情况，区别不同人群的实地收入情况作出情况比较符合实际的征收决定，以便于相对人自觉履行义务。2.对计划生育超生户要做到早发现、早做工作，早解决问题。征收决定作出后，要认真履行自己的工作职责，多做宣传教育工作，促使超生户自觉履行，不要过多地依赖向法院申请强制执行。3.加强对征收对象，特别是外出打工人员、流动人口的管理，便于案件申请执行后及时查找被执行人的下落。4.加强对计生人员的业务培训，提高执法能力和业务水平。在抚养费征收金额问题上，拒绝暗箱操作，私下协议，做到公平公正。5.严格依照法定程序作出征收决定，依法送达被征收对象，避免因征收决定中存在的漏洞和问题导致法院无法强制执行。

    五是共同营造良好的执法环境。在加大法院执行征收社会抚养费案件力度的同时，各级党委、政府及人大对法院执行该类案件予以足够的理解、重视和支持，一方面充分认识人民法院执该类案件的双重性，既是执行政策，又是执行法律，另一方面充分认识到人民法院主要工作是审理和执行案件，而征收社会抚养费案件仅只是执行案件的一小部分，执行此类案件既要投入大量人力、财力，又不能收取任何费用，法院的工作是艰辛的，因而地方党委、政府要努力协调好各方面的关系，共同营造一个好的执法环境。

作者：陈小成　陈扬杰