试论中国宪法对公民个人财产的平等保护——由《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》对“带户返还”的相关规定所引发的思考

 [摘要]公民的个人财产受到我国宪法的保护，且我国公民平等地享有宪法所规定的权利。我国的法律、法规、条例、规章都不得与宪法相抵触，必须对公民财产权给予平等保护。本文结合个案探究了“带户返还”问题、《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》中值得商榷的地方及公民对地方规章提请审查的依据和途径。

    [关键词] 宪法，个人财产，平等保护，带户返还。

    宪法是一个国家根本的法律。在一个国家当中，宪法具有最高的法律效力，“依法治国”从根本上说就是“依宪治国”。《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日通过并施行，1988年、1993年、1999年修订）在序言中明确指出“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”《中华人民共和国宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”在一个国家当中，宪法具有最高的权威，只有严格“依宪治国”才能保证全体公民权益的实现，也才能更好地体现法制的尊严。

    在宪法的各项规定当中，对公民权利的确认和保护占有重要的地位。公民的权利是公民所固有的权利，宪法并非是将某项权利赋予公民，而仅是对公民的权利予以确认。政府要积极按照宪法和法律、法规的规定保护公民所享有的各项宪法权利，公民也要珍惜和积极行使自己的宪法权利，二者都是法治精神深入民心的重要表现。反之，如果政府对公民的宪法权利任意践踏，公民对自己的权利轻视、放弃、漠然置之，则只能说明法治的观念尚未深入民心。既然宪法是民意的集中体现，那么当国家的权力被肆意滥用、公民的权利随时面临被侵害的危险时，政权的民意基础也必将产生动摇，国家的长治久安也就难以保障了。

    而在公民的各项权利当中，公民的财产权又占有重要的地位。《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”改革开放至今，公民的个人财产迅速增长，如何加强对公民个人财产的确认和保障，避免政府对公民个人财产的侵害，已经越来越引起全社会的关注。只有对公民个人的财产加大保护力度，对公民的财产权进行有效的确认和保护，才能达到定分止争的目的，才能使公民对政府更加拥护和爱戴，才能保证国民经济持续、健康发展。

    要使每个公民的个人财产都能得到充分的保护，就必须注意对公民个人财产权利进行平等保护的问题。《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”可见，我国宪法对公民的权利的保护是平等的，不因公民的民族、种族、性别、职业、家庭出身、本人信仰、教育程度等而有所不同。只要是中华人民共和国的公民，拥有中华人民共和国的国籍，其所享有的宪法权利就是平等的，政府不应对公民的财产权利实行差异性对待。

    为了使对公民财产的保护更具操作性，依据我国宪法的规定，《中华人民共和国民法通则》（1987年1月1日起施行）第七十一条进一步明确规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”第七十五条规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”由此，我们可以得出这样的结论：我国公民的个人财产所有权的包括占有、使用、收益和处分四方面的内容。而且，非经法定程序和给予合理补偿，国家无权将公民的个人财产收归国有或以其它形式加以限制或剥夺。但是否我国公民的个人财产都能得到平等的保护呢？笔者近日所遇到的一个案例引发了笔者对此问题的思考。

    2003年沈阳市政府对全市的棚户区进行大规模地改造，在此期间，私房房主杨某为了让该私房的承租人腾房，诉至沈阳市某区人民法院。该院经审理查明，原告杨某所有的住房曾在“文革”期间被收归国有，后因落实政策带户返还给了原告，所带的承租户为被告宋某和黄某，原告与两被告所签订的租赁合同于1997年11月末到期，其后未再签订租赁合同，但两被告一直交纳租金至2003年初。该院认为，诉争房屋为原告所有，原告与被告的租赁合同期满后，两被告继续使用该房屋，原告虽提出异议，但收取了租金，应认定原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期，租赁期间，原告要求解除租赁合同，返还房屋的主张应予支持。该院依据《中华人民共和国合同法》（1999年10月1日起施行）的相关规定，判决双方的租赁关系解除。

    似乎杨某的权益已经通过该判决得到了保护，但是，杨某的问题并未就此解决。杨某的权利无法最终行使的原因在于其所拥有的房产的特殊性，即该房为“带户返还”的房屋。现拆迁人认为，该地区正在进行拆迁，而该房系“带户返还”的住房，虽然法院已经作出了解除房屋租赁关系的判决，但对杨某仍应按《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》（2003年3月1日起施行）中关于“带户返还”的规定处理。杨某现对能否最终实现自己的权利产生了疑问。

    该案看似拆迁人与被拆迁人就拆迁补偿问题而产生的冲突，但深入分析却会发现，该案涉及的问题并非如此简单。

    “带户返还”是特定历史条件下的产物。“文革”期间，宪法虽然存在，但对公民财产权利的践踏却非常严重，国家曾剥夺了大量私房房主对房产的所有权，将其私房收缴。至“文革”结束后，此种情况已造成了非常恶劣的影响。以辽宁省为例，据辽宁省城建局于1980年7月16日向辽宁省政府提交的《关于文化大革命期间错接、错管城镇私房处理意见的报告》记载：“文化大革命期间，全省城镇错接、错管私人房产共152万平米，涉及28000多户。到目前为止，只退还了50万平米、9000余户，还有102万平米、19000余户未退还。”辽宁省城建局在该报告中提出了如下解决方式：“文化大革命期间错接、错管的私房，原则上应退还原主。原出租的，带户退还，原自住的，退还产权后，如房主仍需自住，现住户的住房由住户所在单位负责抓紧解决。这些单位在今、明两年分配住房时，对住在应退还原主的私房中的职工要优先安排，以尽快腾出房屋。住户在未迁出之前，要向房主交纳租金……”由于此问题在全国各地均有存在，故1980年10月30日国家城市建设总局以（80）城发房字264号通知转发了《关于处理机关不对挤占私房进一步落实私房政策的通知》（北京）和《关于文化大革命期间错接、错管城镇私房处理意见的报告》（辽宁），以供各地在处理同类问题时参考。即国家对此类问题的解决方式是：将房屋所有权返还原房主，但要求房主允许承租人继续在该房屋内居住，并仅需向房主支付较低的租金，这就是所谓的“带户返还”。

    但是，二十余年过去了，由于种种原因，仍然有大量“带户返还”的房产的所有权人没有收回住房。以北京为例，据北京市国土房管局统计，至2001年尚有1.9万居民住在按照标准租金出租的私有房屋内（所谓标准租私房即指文化大革命初期由该市房屋行政管理部门接管，文化大革命后落实私房政策带户发还产权，并执行该市规定租金标准的城镇私有出租房屋）。而且，由于国家对“带户返还”的住房的租金进行了限制，故造成了“带户返还”的住房的租金与房产市场的房租之间形成了巨大的差距，严重影响了房屋所有权人的财产收益。

    随着我国经济的迅速发展、民主法治建设不断深化，全社会对公民个人财产保护的意识不断加强。而与此同时，各地由“带户返还”引发的纠纷也日益突出，承租人与房屋所有权人、房屋所有权人与政府之间的矛盾不断出现。为此，国家正在不断加大力度以实现对“带户返还”房屋的所有权人权益的保护，各地主要从两方面入手来解决由“带户返还”所引发的问题：

    （一）放开对租金的限制，采取措施促进承租人腾房，确保房屋所有权人全面行使所有权。

    例如，北京市国土房管局就曾于2001年10月31日向北京市政府提出了《关于解决本市按照标准租金出租私有房屋问题的若干意见》，该《意见》得到了北京市政府的批转。在该《意见》当中，就规定了一系列措施以期实现产权人的权益，例如“承租人及其配偶在他处另有已购住房或承租公有住房的，应当无条件搬出”、“承租人及其配偶在他处没有住房，其所在单位属机关、事业单位的，其单位应当按照房改政策发放住房补贴或安置住房，并负责将承租人搬出”、“承租人未搬出之前或属可暂不搬出的，产权人可以按规定提高租金。2002年3月起，月租金可提高至每使用平方米10元；2003年3月起，月租金可提高至每使用平方米20元；2003年12月起放开租金”等；

    上述规定强调了房产的所有权人对房产所拥有的使用权和收益权，有利于房产所有权人全面行使对房产的处分权，有利于“带户返还”的房产的所有权人与其他私房所有权人一样平等地行使自己的权利。

    （二）结合旧房拆迁改造，对“带户返还”房屋的所有权人与其他私房所有权人实行同等对待，在全面保护“带户返还”房屋的所有权人利益的前提下，兼顾承租人的利益。

    例如，《扬州市市区房屋拆迁管理暂行办法》（2002年7月14日公布施行）第四十条规定：“拆迁属于落实私房政策带户返还的私有租赁住宅房屋，货币补偿的100％补偿给被拆迁人；另按区位补偿指导价的60％补偿给房屋承租人（承租人无其他住房的）”；《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》（2002年6月30日起施行）第三十二条规定：“拆迁应当发还产权并予以腾退归还、带户发还的落实政策私有住宅用房，对被拆迁人的补偿安置按照本细则第三十一条拆迁私有自住用房的有关规定办理。对承租人的补偿安置，适用公有住房承租人的有关规定，但其拆迁补偿金额按照拆迁房屋的评估金额扣除比照按照房改政策购房所需金额后确定”。

上述规定在充分考虑了“带户返还”的问题的特殊性，既适当照顾了承租人的利益，又着重强调了对房屋所有权人的权益给以全面保护，其指导思想是与我国宪法原则相一致的。

    但是，沈阳市政府的规定却与此不尽相同，《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》中对“带户返还”的相关规定颇值得商榷，以下试结合杨某的情况加以分析：

    （一）以“但书”改变了国务院和省政府的规定的适用范围。

    《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》第二十八条规定：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿；被拆迁人与房屋承租人就解除租赁关系不能达成协议，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与房屋承租人重新订立房屋租赁合同。但本办法第三十四条规定的情形除外。”而第三十四条规定即是对“带户返还”的规定。

    该规定源于国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》（2001年11月1日起施行）第二十七条和辽宁省人民政府发布的《辽宁省城市房屋拆迁管理办法》（2002年12月1日起施行）第十九条之规定。但是，与《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》不同的是，国务院和省政府的规定当中对适用该条款的对象没有加以限制，更没有对“带户返还”房屋进行特殊的规定。《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》实质上是以“但书”的形式改变了国务院和省政府的规定的适用范围。

    （二）对私有房屋所有权人的补偿问题实行差异性对待。

    《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》第三十六条规定：“拆迁住宅房屋实行货币补偿的，按照房地产市场评估价格予以补偿；评估价格达不到市政府规定的最低补偿标准的，由拆迁人按最低补偿标准给予被拆迁人补偿。但是本办法第三十四条、第三十五条第一项规定的情形除外。”

    由于房屋的评估价格与该地区房产的实际交易价格通常会有一定的差距，房屋的评估价格通常都低于政府规定的最低补偿标准，为了维护公民的权益，政府通常规定以不低于最低补偿标准的价格来对公民予以补偿。在对杨某房屋所在地区进行拆迁时，拆迁人委托评估机构对砖木平房（非成套）进行评估的结果是：房屋完好的为每平方米1480元，基本完好的为每平方米1390元，一般损坏的为每平方米1300元，严重损坏的为每平方米1100元。而该地段被确定为二级地段，最低补偿标准为2510元。故照此规定，对普通私房的所有权人最低补偿额为每平方米2510元，而对杨某这样的“带户返还”的所有权人的最高补偿额每平方米不高于1480元。显然，《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》在对房屋所有权人的补偿问题上并没有一视同仁，而是实行了差异性对待。这就会产生这样的逻辑：普通私房的所有权人才是所有权人，而“带户返还”的房屋的所有权人仅享有名义上的所有权，实际上却并不享有所有权人的权益；或者，“文革”后返还给公民的房屋的所有权与现在所说的所有权并非同一个概念。显然，在我国的法律上，所有权的概念并未被区分为不同的等级，政府更不应对公民的所有权实行差异性对待，这是与我国宪法的基本原则相悖的。

    （三）强调对承租人权益的保护，忽视对所有权人权益的保护。

    《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》第三十四条规定：“拆迁执行政府规定租金的私有出租房屋和落实私房政策带户返还房屋的，原租赁关系终止。被拆迁人的补偿金额，按照房地产市场评估价格补偿；住宅房屋承租人按照市政府规定的最定补偿标准给予补偿；”除此之外，承租人按照最低补偿标准获得补偿外，还可依照《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》享受相关的拆迁补助。

    通过对二者的比较不难发现，《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》更加重视对承租人权益的保护，而忽视了对房屋所有权人利益的保护。这也就表现为，承租人通过房屋拆迁补偿反倒能够比房主得到更多的利益。对这样的规定，房屋所有权人显然难以接受。笔者不禁产生了这样的疑问：是否承租人通过承租就可以取得房屋所有权人的某种权益呢？沈阳市这样的规定是否与我国的法律规定相一致呢？即使沈阳市是从社会稳定的角度才作出上述保护承租人利益的规定，也应是以全面保护房屋所有权人的利益为前提的，否则，岂不是本末倒置？

    综上，沈阳市政府制定《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》逻辑显然是：“带户返还”房屋的所有权人与普通私房的所有权人是不同的，“带户返还”房屋的所有权人所拥有的所有权是有限的，故只要给其有限的补偿就可以了。而实际情况则是，法律对公民个人财产的所有权并无差异性的规定，“带户返还”房屋的所有权人之所以无法对房屋行使完全的所有权，正是因为政府在“文革”期间的错误造成的，并因为“文革”结束后的权宜之计使之长期没有得到解决。由于只能收取较低的租金，“带户返还”房屋的所有权人都承受了多年的租金损失，这实际上已构成了对房屋所有权人权益的侵害。而在房屋拆迁之时，沈阳市政府不仅没有对“带户返还”房屋所有权人的损失予以补偿，反倒对其采取不同于普通私房所有权人的补偿措施，这样的做法难免会引起市民的质疑。

    那么，杨某可否对《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》是否违法或违宪问题提出审查申请呢？笔者认为，答案是肯定的。

    正如肖扬院长在《论宪法精神》（发表于2003年12月4日《人民法院报》）中指出的：“保障和实现公民权利，必须强化对违反宪法行为的追究。公民的基本权利不仅需要通过制定具体的法律、法规来确认，更需要通过对违反宪法、法律，侵犯公民基本权利的行为进行追究来实现。对违反宪法、法律，侵犯公民基本权利行为的追究，是公民宪法权利真正实现的必要保障。”杨某针对沈阳市拆迁补偿规定所产生的异议，应该依照《中华人民共和国立法法》（2000年7月1日起施行）的规定提出审查申请。由于国家的法律、国务院的行政法规和省政府的规章对“带户返还”的房屋所有权人的权益均没有作出差异性对待，故其在平等保护公民个人的财产方面的指导思想是与宪法相一致的，故杨某可就《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》与《辽宁省城市房屋拆迁管理办法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国宪法》等不一致的问题提出异议，提请对沈阳市的地方规章是否侵权问题进行审查。

    《中华人民共和国立法法》主要从以下几个方面规定了对法律、法规、条例规章的审查问题：

    （一）为了保证法律的统一和尊严，明确规定了对法律、法规、条例、规章进行变更和撤销的几种情况。

   《中华人民共和国立法法》第八十七条明确规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关按照本法第八十八条规定的权限予以改变或撤销：（一）超越权限的；（二）下位法违反上位法规定的；（三）规章之间就同一事项规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或撤销的；（五）违背法定程序的。”

    《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》系地方人民政府制定的规章，如其与上位法不一致且内容不适当，则应依此规定予以变更或撤销。

    （二）对宪法、法律、法规、条例、规章的效力等级进行了强调，使审查更具操作性。

    《中华人民共和国立法法》第七十八条也明确规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例、规章都不得同宪法相抵触。”第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”第八十条规定：“省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”

    （三）对纠正法律、法规、条例、规章的机关和权限作出了明确规定。

关于纠正地方规章的问题，《中华人民共和国立法法》第八十八条规定：“改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：……（三）国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；……（五）地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；（六）省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章；”

由于区法院关于解除租赁合同的判决是在拆迁期内作出的，故法院对该问题的处理方式与沈阳市政府对该问题的处理方式的冲突表现得尤为突出。因杨某的权益与《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》的规定关系密切，笔者认为，杨某除了寄希望于法院判决能顺利执行外，还应尝试通过以下方式来寻求对其个人财产的保护。

    （一）非诉讼方式。

    1、杨某可以向行政机关提出审查申请。

    《规章制定程序条例》（2002年1月1日起施行）第三十五条之规定：“国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反上位法规定的，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区人民政府的法制机构研究处理。”

    据此规定，杨某既可以向国务院法制机构直接提出书面的审查建议，也可以向辽宁省政府的法制机构提出书面审查的建议，由有权审查的行政机关作出处理。

    2、杨某可以向立法机关提出审查申请。

    依据《中华人民共和国立法法》第八十八条的规定，沈阳市人民代表大会常务委员会有权撤销沈阳市人民政府制定的规章。故杨某可将其申请提交沈阳市人民代表大会常务委员会，由立法机关对该问题进行处理。

    （二）诉讼方式。

    由于我国法院尚不能对抽象行政行为直接进行审查，故杨某选择诉讼的方式寻求对其财产权利的平等保护会有一定的难度。但是，司法机关在审理案件的过程中会有对法律选择适用的问题，故杨某可在普通诉讼当中，对法律、法规、条例、规章冲突问题提出异议，请求司法机关作出相应的处理。具体方式包括：

    1、杨某可在行政诉讼中对《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》提出异议。

    《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复［1996］12号）中规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。”

    如果拆迁人与杨某无法达成协议，则可申请沈阳市房产局就拆迁问题进行裁决。如沈阳市房产局依《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》作出裁决，杨某可提起行政诉讼，并同时提出对《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》异议。如杨某所提出的异议被法院接受，则法院应依照《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年10月1日起施行）第五十三条之规定：“人民法院认为地方政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。”或者依照《规章制定程序条例》第三十五条之规定，报请有关机关对《沈阳市房屋拆迁管理办法》进行审查。

    2、杨某可在民事诉讼中对《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》提出异议。

    《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中还规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”

    与行政诉讼一样，杨某可在提起民事诉讼时提出对《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》的异议。在法院如认为杨某提出的异议是合理的，也可依照《规章制定程序条例》第三十五条之规定，报请有关机关对《沈阳市房屋拆迁管理办法》进行审查。

    总之，对公民个人财产的保护是我国宪法的立法目的之一，如何对公民个人的财产权提供平等保护则关系到宪法的尊严和政权的稳定。公民通过法律程序寻求对其财产权的平等保护也正是法治精神深入民心的体现，是值得全社会鼓励和支持的。尽管《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》等法律对违法、违宪审查的规定尚不完善，但毕竟已经进行了有益的探索。只有不断实践、不断总结经验，才能使之更加完善。也只有经过不断的法律实践，全社会的守法、合宪的意识才能显著加强，我国宪法对公民权利的保护才能真正得到落实，民主法治才能在中国真正得以实现。

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作者：邢家新