国家赔偿的请求时效和起诉期限

国家赔偿法作为一部特别法，在时效方面专门规定了请求时效。关于对请求时效的理解，人们很容易将其与民法通则规定的诉讼时效相混淆。本文对请求时效进行了分析，从超过请求时效期间丧失的请求权入手，将请求权从理论上析分为程序法意义上的申请权和实体法意义上的获偿权，并将请求时效与民法通则规定的诉讼时效进行了比较，提出了独到的见解。本文还对请求国家赔偿的起诉期限进行了分析，论证了新旧司法解释中相冲突条款的规定，提出了新的观点。最后，本文将国家赔偿的请求时效和起诉期限之间的法律关系进行了整理和归纳。意为解决国家赔偿司法实践中的时效法律适用问题有所借鉴和帮助。全文共６０７５字。

　　以下正文：

　　国家赔偿法于１９９５年１月１日起施行以后，最高人民法院又出台了多部与国家赔偿法相关的司法解释。现行法律和司法解释中关于时效内容的条款就有多处，条款中关于时效期间的规定又多有不同，以致于人们在司法实践中对其理解也常有分歧。本文现就国家赔偿的请求时效和起诉期限的相关问题进行探讨和分析。

　　一、国家赔偿的请求时效

　　时效，法律确认的某种权利得以行使的期限。超过法定期限而不行使的，权利即归消灭。国家赔偿法第三十二条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权的行为被确认为违法之日起计算。”该法还将国家赔偿程序分为两种，即第二章规定的行政赔偿程序和第三章规定的刑事赔偿程序。两种赔偿程序均作出了赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出的规定。这些规定表明，请求时效是国家赔偿法为赔偿请求人单独向赔偿义务机关请求国家赔偿设定的时间期限，在行政赔偿程序和刑事赔偿程序中均适用，时效期间是两年。如果请求人在两年内不行使请求权请求赔偿义务机关处理，他就丧失了请求权。

　　笔者认为，国家赔偿法规定的请求权可分为程序法意义上的向赔偿义务机关提出申请的权利即申请权和实体法意义上的依照法定程序获得赔偿义务机关赔偿的权利即获偿权。丧失请求权是指赔偿请求人丧失实体法意义上的获偿权，而不是程序法意义上的申请权。赔偿请求人在没有时效中止的情况下，超过请求时效期间，仍有向赔偿义务机关提出申请的权利，但是，赔偿义务机关可以因时效完成而拒绝履行赔偿义务，其法律意义上的赔偿义务归于消灭，则赔偿请求人丧失获偿权。

　　国家赔偿法规定的请求时效与宪法赋予公民取得国家赔偿的权利是否相抵触？现行１９８２年颁布的宪法第四十一条规定：

　　“……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”该条中的“依照法律规定”明确地将赔偿请求人获得国家赔偿的权利限定在法律规定的范围之内了。国家赔偿法作为一部特别法，对国家赔偿案件规定请求时效是得到了宪法的授权，并未与宪法相抵触。

　　在行政赔偿程序中，赔偿请求人超过请求时效期间向行政机关申请行政赔偿，行政机关逾期不予赔偿或者明确拒绝赔偿时，赔偿请求人向法院提起行政赔偿诉讼，法院可以在查明超过请求时效期间的事实后，判决驳回赔偿请求人的诉讼请求，请求时效的这一特征与民法通则规定的诉讼时效非常相似，但仍有不同之处。

　　在我国民法理论界，有学者认为，根据民法通则第一百三十五条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为两年，法律另有规定的除外。”的规定，诉讼时效届满后当事人不仅丧失胜诉权，而且丧失起诉权，即起诉权与胜诉权同归于尽。虽然此说在理论上有一定的道理，但是，理论界一般认为，民法通则规定的诉权可分为程序法上的诉权即起诉权和实体法上的诉权即胜诉权。诉讼时效届满以后，权利人在程序法上的起诉权并未丧失，他仍然可以在法院起诉，但如果诉讼时效已经届满，法院对权利人的权利将不予保护，权利人在实体法上的胜诉权归于消灭。‘之所以这样认为，是因为民法通则第一百三十八条规定了：“超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效限制。”所以，我国民法通则对诉讼时效的效力采取的是诉权消灭说。诉讼时效届满只丧失了权利人的胜诉权，并未丧失其实体民事权利，也没有丧失程序意义上的诉权，当事人仍有权向法院起诉’。笔者也赞同后一种观点。在审判实践中，法院对民事案件的诉讼时效问题也是按照这种观点进行审判活动的。而国家赔偿法中没有类似民法通则第一百三十八条内容的规定，且请求时效规定的是赔偿请求人向赔偿义务机关请求国家赔偿的时效，而不是向法院提起诉讼的时效。请求时效制度是指消灭请求权中的获偿权，而赔偿请求人的申请权仍然存在。当赔偿请求人向行政机关提出申请，请求行政机关给予行政赔偿遭到拒绝或者行政机关逾期不予赔偿时，赔偿请求人可以根据国家赔偿法第十三条的规定，向法院提起诉讼。

　　那么，在行政赔偿程序中，当赔偿请求人没有时效中止的情况，超过请求时效期间，向行政机关提出行政赔偿申请时，行政机关依申请作出决定，同意向赔偿请求人支付一定数额赔偿金的行为，应如何理解？赔偿请求人对赔偿数额有异议，能否提起行政赔偿诉讼？笔者认为，赔偿请求人可以提起行政赔偿诉讼。但是，在对案件的审理方式上，应与民事诉讼不同。在民事诉讼中，当原告超过诉讼时效期间来法院起诉，向被告主张权利，而被告未以原告已超过诉讼时效期间为理由行使抗辩权时，从公正的角度来说，法官不应当主动向被告释明民法通则中诉讼时效的相关规定及其法律效力。这是现代司法理念对法官“客观”、“中立”和“被动”地行使审判权，裁判平等主体之间民事纠纷的要求。一般来说，法官的释明权除了指法律规定应当告知当事人的权利之外，主要是对涉及诉讼程序方面的一些内容，在当事人不清楚时可以向其释明。而民法通则规定的诉讼时效制度直接对当事人的实体权利义务产生胜诉、败诉的影响，不应由法官来释明。否则，对原告来说，是极不公正的，有袒护被告一方之嫌。所以，在审理民事案件时，当事人对诉讼时效不提异议的，法院应推定当事人自愿履行，不受诉讼时效的限制。在行政诉讼中，作为原告的公民、法人和其他组织与作为被告的行政机关之间的主体地位不平等。法院审理行政案件，是对行政机关作出的具体行政行为的合法性进行审查。这就决定了行政诉讼与民事诉讼性质上的不同。法院在审理行政案件时，既要保护公民、法人和其他组织的合法权益，又要维护和监督行政机关依法行使行政职权。对行政赔偿诉讼也是如此。在上面问题中，赔偿请求人虽然可以提起行政赔偿诉讼，但是，法院主要应对行政机关作出的行政赔偿决定是否合法进行审查。赔偿请求人超过请求时效期间提出行政赔偿申请，行政机关本应不予赔偿。不管是出于何种考虑（一般来说，是为了稳定社会，安抚赔偿请求人，平息纠纷，化解矛盾），行政机关作出同意支付一定数额赔偿金决定的行为，已经违背了国家赔偿法关于请求时效的规定。根据国家赔偿法第三十二条的规定，超过请求时效的，赔偿请求人丧失请求权，同时，赔偿义务机关的法定赔偿义务归于消灭。对上面行政机关作出的不符合法律规定的行政赔偿决定，法院不应维持。尽管如此，为了增加行政法律关系的稳定性，维护行政相对人对行政机关作出具体行政行为的信赖，法院也不适宜作出撤销的判决。此时，比较妥善的处理方式是判决驳回赔偿请求人的诉讼请求，对其要求增加的赔偿数额部分予以驳回。而不应如审理民事案件那样保持“中立”和“被动”。也不能参照民法通则第一百三十八条的规定执行，因为国家赔偿法没有规定此条内容。行政机关对赔偿请求人超过请求时效的申请。决定予以赔偿的行为，不能理解为赔偿请求人不再受请求时效的限制。就是说，赔偿请求人先前超过请求时效而丧失的请求权不能恢复。

　　在刑事赔偿程序中，亦是同样道理。所不同的是，赔偿请求人是作为申请人针对司法机关的赔偿问题向法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，而不是如行政赔偿程序中作为原告向法院提起行政赔偿诉讼。具体内容，不再赘述。

　　司法实践中，赔偿请求人超过请求时效期间提出赔偿申请的情况极为少见。但是，在理论上对其进行探讨、分析仍然很有意义。它能帮助人们分清国家赔偿法规定的请求时效制度与民法通则规定的诉讼时效制度之间的差异，理解国家赔偿法关于请求时效的特别规定更深入、透彻，不至于与民法通则规定的诉讼时效相混淆。

　　二、国家赔偿的起诉期限

　　根据行政诉讼法、国家赔偿法和有关司法解释相关条款的规定，国家赔偿的起诉期限是指国家赔偿法规定的赔偿请求人提起行政赔偿诉讼的时限要求，其仅存在于行政赔偿程序中。国家赔偿法第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照本法第四章的规定给予赔偿；逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。”本条规定是指赔偿请求人单独提起行政赔偿申请的情况下，向法院提起诉讼的起诉期限。行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”可见，国家赔偿法第十三条规定的起诉期限是为了与行政诉讼法第三十九条规定的起诉期限保持一致而作出的相同规定。赔偿义务机关作出的行政赔偿决定就是一种具体行政行为，赔偿请求人对其不服，提起行政赔偿诉讼，理应遵守行政诉讼的起诉期限。国家赔偿法的此条规定是为了不与行政诉讼法的规定相冲突而进行的重申和明确。

　　《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《赔偿规定》）第二十二条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”该条规定的起诉期限也是为了与行政诉讼法第三十九条和国家赔偿法第十三条的规定相一致而作出的相同规定。但是，《赔偿规定》第二十四条的规定于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）施行后，在审判实践中，关于起诉期限的法律适用问题引起了人们的争议。《赔偿规定》第二十四条规定：“赔偿义务机关作出赔偿决定时，未告知赔偿请求人的诉权或者起诉期限，致使赔偿请求人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从赔偿请求人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间自赔偿请求人收到赔偿决定之日起不得超过一年。”《若干解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”争议在于，在行政机关作出行政赔偿决定时未告知诉权或者起诉期限的情况下，应适用哪部司法解释的条款？有学者认为，《赔偿规定》第二十四条属于最高人民法院对行政赔偿案件所作的特别规定，而《若干解释》第四十一条属于对行政诉讼案件所作的一般规定，行政赔偿案件属于行政诉讼案件的一种，审理此类案件时，特别法有规定的应遵循特别法的规定，特别法无规定的遵守行政诉讼的有关规定。理应适用前者。

　　笔者认为，应适用后者。理由如下：《赔偿规定》作出的时间是１９９７年４月２９日，当时《若干解释》尚未作出。而《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（已下简称《贯彻意见》）正在试行期间。《贯彻意见》第３５条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。”由此可见，《赔偿规定》第二十四条规定的初衷，应是为了与《贯彻意见》第３５条的规定相一致，并非是最高人民法院对行政赔偿案件作出的特别规定。《若干解释》于２０００年３月１０日施行时，《贯彻意见》同时废止。《若干解释》第四十一条自然地取代了《贯彻意见》的第３５条。如上文所述，《赔偿规定》第二十四条不是最高人民法院对行政赔偿案件的起诉期限所作的特别规定，那么，根据《若干解释》第九十八条“……最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件凡与本解释不一致的，按本解释执行。”的规定，行政机关作出的行政赔偿决定作为一种具体行政行为，其当然应受《若干解释》第四十一条规定的调整。这也是立法的一般原理。当新的规定与旧的规定不一致时，应当适用新的规定，即所谓新法优于旧法。《若干解释》第四十一条规定的起诉期限比《赔偿规定》第二十四条的规定延长了九个月。适用《若干解释》第四十一条的规定，无疑更有利于保护赔偿请求人的合法权益。从保护赔偿请求人起诉权的角度来说，也应当适用《若干解释》第四十一条的规定。所以，国家赔偿的起诉期限应当适用国家赔偿法第十三条和《若干解释》第四十一条的规定。赔偿请求人超过起诉期限且无正当理由而提起行政赔偿诉讼的，法院即应根据《若干解释》第四十四条第一款第（六）项“起诉超过法定期限且无正当理由的”规定，裁定不予受理或者驳回起诉，而不必再对实体进政赔偿决定的合法性进行审查。

　　三、请求时效与起诉期限的关系

　　时效不只存在于实体法中，如民法通则中明确规定的诉讼时效。在程序法中也存在时效，如行政诉讼法中规定的起诉期限就是行政诉讼的诉讼时效。有学者就建议，在修订行政诉讼法时，使用诉讼时效而非起诉期限的法律用语。在既有实体法内容又有程序法内容的国家赔偿法中同样存在时效，即请求时效和起诉期限。上面提到的几种时效都属于时效制度中的消灭时效范畴。所不同的是，超过民法通则规定的诉讼时效期间，消灭的是原告的诉权中的胜诉权，而不是起诉权。而超过行政诉讼法和国家赔偿法规定的起诉期限，消灭的是原告的诉权中的起诉权附带胜诉权，由于起诉权是胜诉权赖以存在的基础，胜诉权是依附于起诉权而存在，如起诉权丧失，则胜诉权即不存在。超过国家赔偿法规定的请求时效期间，消灭的是赔偿请求人在实体法意义上的获偿权，而不是指程序法意义上的申请权。国家赔偿法规定的请求时效和起诉期限都是为了保护赔偿请求人的合法权益而由法律设定的救济途径和期限，且均应由赔偿请求人提起。但两者又有下列区别：

　　１、两者在性质上不同。请求时效是指赔偿请求人向赔偿义务机关（包括行政机关和司法机关）请求国家赔偿的时间期限；起诉期限是指赔偿请求人对行政机关作为赔偿义务机关作出的行政赔偿行为或者不予赔偿行为不服提起行政诉讼的时间期限。

　　２、两者在适用范围和对象上不同。请求时效只能在刑事赔偿程序和单独请求行政赔偿程序中对赔偿义务机关（包括行政机关和司法机关）请求国家赔偿时适用；起诉期限只能在行政赔偿程序中对行政机关单独请求行政赔偿或者一并提起行政赔偿的诉讼中适用。

　　３、两者在行政赔偿程序中的适用存在先后顺序。在行政赔偿程序中时效适用的先后顺序上，请求时效前置，必须首先适用，才能引起起诉期限的启动（在一并提出行政赔偿请求的行政诉讼中除外）。

　　４、两者的时效期间不同。请求时效的期间较长，在没有时效中止的情况下是两年；起诉期限的期间较短，在没有特殊的情况下是三个月。

　　５、两者在超期后的法律效果不同。超过请求时效的，赔偿请求人丧失请求权中实体法意义上的获偿权，而不丧失程序法意义上的申请权；超过起诉期限的，赔偿请求人丧失的是程序法意义上的起诉权附带胜诉权，起诉权丧失，则实体法意义上的胜诉权不复存在。

　　６、法院对两者超期后的处理方式不同。超过请求时效的，行政机关为赔偿义务机关的，法院应判决驳回赔偿请求人的诉讼请求，司法机关为赔偿义务机关的，法院应决定驳回赔偿请求人的赔偿请求；超过起诉期限的，法院应裁定不予受理或者驳回起诉。

　　综上所述，国家赔偿案件虽然在法院受理的各种类型案件中所占比例很小，但是，由于国家赔偿法和相关司法解释在时效规定上的特殊性易让人产生歧义，所以，笔者希望本文能引起人们对国家赔偿法规定的时效问题的关注，对国家赔偿案件的司法实践工作有所借鉴和帮助。

沈阳市大东区人民法院行政庭：丁洪广