试谈资产管理公司处置不良资产中国有资产流失的原因及对策

随着改革的不断深入，处于社会转型中的中国始终面临着一个严峻而令人困惑的现实，即国有资产频繁而巨大的流失，而金融资产管理公司在管理和处置商业银行不良资产的过程中此类问题亦逐渐凸显，因而倍受社会关注。

　　1999年末，国家成立四家金融资产管理公司管理和处置因收购国有商业银行不良贷款形成的不良资产，当时剥离政策性不良资产共1.4万亿元。据中国银监会统计，截至2005年6月30日，四家资产公司共累计处置不良资产7174.2亿元，占收购不良资产总额的57.28；累计收回现金1484.6亿元，占处置不良资产的20.69%。 四家资产管理公司自成立以来，综合运用各种手段处置不良资产，取得了阶段性成果，但在运营中亦反映出一些问题，具体体现在机构本身的定位不清、法规的空白疏漏、体制的僵硬、市场机制的发育不成熟，这些因素均会造成国有资产的大量流失：

　　1、资产管理公司法律地位不明确，难以实现法制化运营。不良资产剥离是在特定背景下由国务院决策和实施的行为，不良资产剥离实质是行政性财产划拨行为，资产管理公司的法律地位则模糊不清，从设立到运作均带有浓厚的行政色彩。国际上资产公司定位明确，多为应付政府临时金融危机的权宜机构，主要任务是化解阶段性金融风险。而我国则国情特殊，资产公司是为适应体制转轨防范金融风险组建初期，其出资人-财政部曾明确表示公司存续期为10年，不良资产处置完毕后即行关闭。因而，机构定位不清、“十年大限”的疑虑始终因扰公司。同时，其法人代表都由原母体商业银行派任或调任，其直接恶果是既难摆脱与母体的行政隶属关系（随意剥离），又无法完全履行对出资人的责任和义务。尽管四大国有银行和四大资产公司均是独立的民事主体，但在不良资产剥离的法律关系中，银行和资产公司并没有自己独立的意志自由，完全处于服从和被管理的地位。理性定价、利润导向本是企业经营的内在要求，但目前四家公司“政策性机构”实行“企业化经营”，公司属性不伦不类。

　　目前，用于规范资产管理公司职责与执行层次的相关法律较为简单，不良资产范围的界定以及四大国有银行的不良资产剥离给谁，由谁来收购等问题均由国务院制定的《金融资产管理公司条例》以及财政部等部委的规章和文件直接规定。而借鉴各国资产公司的成功经验，首先在于其实行法制化运行，均会针对不良资产处置和处置机构设置制定法律，对资产公司的治理结构、经营目标、职责权限甚至存续期限都予以全方位明确规定。因此，虽然我国资产管理公司已成立并运营数年，但其法律地位却较模糊，常陷入无章可循、运营无序的窘境。资产管理公司缺乏法制化运营，无法从根源上杜绝在处置资产中带来的国有资产流失。

　　2、缺乏成熟的信息披露以及评估机制，难以规范交易行为。目前，出现国有资产流失的最重要环节当为不良资产的处置过程当中。由于立法上的缺陷，致使不良资产的处置缺乏透明度，不法交易应运而生。而我国目前尚缺乏规范化市场，信息披露与资产评估均缺乏规范性的运作机制，由于不能及时提供交易产品、交易价格、交易公允性，资产处置公平性无法判断，风险发生几率较大，不良资产的价值不能充分实现。不良资产的评估是一项技术性极强的工作而我国目前并未形成成熟的评估机制。评估机制不成熟，资产处置缺乏基础。市场体系不完善，缺乏多样化的处置手段，阻碍着资产公司的成长和发展。

　　3、缺乏信用体系建设，加大处置工作难度。我国市场化程度不高，社会公众的信用意识尚处启蒙阶段，信用体系建设正处于起步初期，因此，信用制度未普遍推行。许多企业、个人的信用并无记录，更谈不上有权威的信用评级对之约束。由于财务信息普遍失真，资产评估、债务追偿缺乏针对性。严重影响资产处置工作的进度和质量。

　　4、缺乏全方位的监管体系。2005年6月，国家审计署对资产公司的审计结果公诸于市，称四大公司出现的违规问题（包括违规剥离、违规低价处置、违规挪用处置资金等）总金额高达715亿元，占抽查金额的13%，引起社会强烈反响。美国负责监管资产公司的最高权力机构就是国会，处置工作必须向国会报告，而我国监管领导部门的级次显然不到位。缺乏有效部门沟通机制，政出多门、分工不明，行业主管是银监会，财务制度是财政部，财务审计是审计署；由于资产公司带有行政色彩，许多交易行为不够透明，因此缺乏全社会媒体、公众日常监管。监管不力直接导致违规、违纪增多，国有资产流失。

　　笔者认为，在现行立法框架下，虽然资产公司在处置不良资产的运作过程中，有上述诸多疏漏环节易导致国有资产的流失，且由于市场经济本身就是风险经济，任何企业无论其经营运作如何完善，风险监控机制如何严密健全，资产公司的经营风险是客观存在的。但是如果能够有效地采取防范措施，尽快完善相关立法、规范公司运营行为，建立社会信用制度，并加大监管力度，对于遏制国有资产流失，尤为迫切和重要。

　　1、完善相关立法，规范资产公司处置资产行为。尽快完善基本和配套法规，对资产管理公司的法律地位、职责以及经营目标予以明确。修订《公司法》、《民法》等，使之与资产公司相关法规相适应，切实保护债权人权益。出台对其监管的法则，避免行政手段的干预。另外改革产权制度，改变“国有独资”的单一产权形式，吸收非公有经济主体参与，并通过其产权的多元化改革带动其组织结构、治理结构、运作机制等一系列制度的重大改革，尽快建立起现代金融企业制度。应明确资产公司机构性质是金融服务性企业，以不良资产处置为主业，兼具投资银行和国有资产经营管理的职能，实行规范化的公司治理，从目前的“政策性企业”逐步向自主经营、自负盈亏的“商业化企业”转化。建立有效的激励与约束机制，充分发挥国有商业银行的经营主动性，建立经营者任职与企业利润之间的考核制度，把追求利润最大化重新放在首要经营目标。

　　2、建立良好的信息披露制度，确保不良资产处置透明公开。目前，涉诉案件中反映出的违规集中在转让价格不透明，甚至对法院拒绝公开，这种暗厢操作容易滋生资产处置人员与司法人员的腐败。因此，应该坚持处置信息公开，包括转让价格、处置价格、审计结果，培育成熟的市场环境，鼓励国外投资者和国内多种成分的投资者参与交易。并严格评估等中介机构的监督。对中介组织的服务质量标准要有严格的行业规范，并坚持高标准的行业准入门槛，使评估工作科学化、标准化。

　　3、建立和推进社会信用体系建设。信用环境是金融机构赖以生存的基础，积极引进国外普遍实行的信用评级制度，对企业、个人的信用记录并评级，以确保财务信息真实，使资产评估和债务追偿有据可依。对恶意逃废债务的行为绳之以法，切实保证债权人的权益。在全社会倡导信用文化，达成逃债可耻、违法的社会共识，是真正的基础性工作。加大执法力度，提高司法效率，确保银行债权得到及时的保护。建立公益诉讼制度，树立民众积极维护自身利益和公共利益的意识，广泛参与对公权力的监督，营造一个公正、和谐的良好社会风气。

　　4、加强监管，防范资产处置中的风险。在加强金融资产处置的过程中，必须引入监管机制，防止道德风险和资产流失。实施债转股可以达到化解风险和促进企业脱困双赢的目标，是我国目前金融资产管理公司采用较多的一种方式。同时，鼓励社会公众积极参与对不良资产工作全方位、全过程的监督，以形成多层次、全方位的监督体系，保障国有资产减少流失。

　　总之，随着加入WTO后银行的全面开放，商业银行和资产公司股份制改造及改革不断深入，相关法律的建立与健全、社会信用体系的建立与完善、中国政治体制上部分关系的逐步理顺，必然能从根本上防范和遏制不良资产处置过程中的国有资产流失。

徐州市中级法院 胡慧平