关于动产抵押制度若干问题的调研与思考——从动产抵押登记的视角出发

根据现行立法，不同的动产抵押物须在不同部门登记，有权登记的机关繁多。《担保法》第42条规定：“办理抵押物登记的部门如下：（四）以航空器、船舶、车辆抵押的，为运输工具的登记部门；（五）以企业的设备和其他动产抵押的，为财产所在地的工商行政管理部门”……具体的动产抵押登记机关。详见下表：

由上可见，我国在动产抵押登记机关的选择上采区分动产性质的分类登记主义，而尚未确立统一的动产抵押登记机关。法律授权的行政机关和公证机关都可负责抵押物的登记。一方面导致多头登记，即不同部门对同一抵押权进行登记。如果当事人同时到两个以上不同部门对抵押权进行登记，势必增加抵押登记的时间和成本支出；如果当事人只到其中一个登记部门登记，则为重复抵押提供了可能，易使抵押权人利益受损，并给善意第三人造成损失。另一方面，与多头登记相对应，一些动产抵押如企业应收账款、存货以及收费权等却找不到登记部门，使抵押权人利益不能得到有效保护。调查发现：登记机构的混乱造成多头登记和登记无门情况同时存在。某省企业设定担保时，竟然要同时在工商行政管理部门、土地、车辆管理部门办理登记。而另一省的企业设定担保，却找不到相应登记部门。动产抵押分类登记造成登记部门林立，而登记部门林立给登记工作带来诸多问题。多个部门分别登记，相互之间甚至同一部门内部各地区之间互不联网，登记系统电子化程度低，登记信息处于相对分散隔离状态，且缺乏透明度。分类登记增加了当事人查询、检索的难度，不利于信息的有效利用，进而降低了登记的公示效力。多个部门负责登记，登记系统重复建设，增加整个登记系统的运作成本和管理成本，最终使当事人的交易成本加重。各动产抵押登记机关依法进行登记的规定不统一，不明确，不同登记机关根据不同的法律法规确定各自的登记责任和义务，收费标准不统一、不规范，导致抵押登记时间长、成本高、难度大。有些抵押登记期限与抵押担保期限不匹配，致使当事人在同一抵押合同内多次进行抵押权属登记的情况。虽然我国相关立法没有严格限制可用于抵押的动产的范围，但实际可操作的抵押物范围却非常有限。银行放贷很少接受动产抵押就是明证。

各国对登记机关的审查权的规定大致有两种立法原则：一为实质审查主义；二为形式审查主义。所谓实质审查，是指登记机关对登记的物权的存在状况进行实质的审查。在进行登记之前，登记机关应对物权的存在以及物权的类型和形成过程进行全面的核实。与实质审查权相对应，登记机关如因审查疏忽，使登记的物权与该权利的现实状态不符，就应对因此而受到损害的人承担赔偿责任。目前实行实质审查制的主要有瑞士等国。所谓形式审查，登记机关仅就当事人提供的有关书面文件材料以及当事人的陈述进行表面上的审查，物权的变动过程与登记之状态是否相符，登记机关不负调查职责，当物权的真实状况与登记的状况不符而登记机关对此无过错时，登记机关不对此承担责任。日、法等采取登记对抗主义的国家实行此种制度。抵押登记究竟是采取实质审查主义，还是采取形式审查主义，理论上和登记实践中均存在争议。我国法律在登记机关审查职责这一直接影响登记机关责任的关键问题上立法取向不明，造成了对适用实质审查还是形式审查见仁见智的现状，导致现实中难以确定并追究登记机关的责任，并进而导致动产抵押登记机关赔偿制度缺位的问题。

有鉴于我国现行法律在动产抵押登记上采分类登记主义的办法，各部门分管不同的动产抵押登记，适用的法律法规各异，这给动产抵押造成极大的差异，导致政出多门、权责不清甚至相互推诿的情况。笔者建议为了维护社会经济交易的安全，便于交易便捷，降低交易成本，减少欺诈和风险，必须改变登记管理观念，制定一套统一的登记法规，对登记机关进行整合，成立独立的、相对统一的登记机关，或者把动产抵押登记的职能统一地赋予某一机关或机构。由一个统一的专设机构来负责动产抵押的登记，堪称上选。计算机网络的逐步普及和电子政务改革，使相关登记资料的互联、互用、互享成为可能，电子信息技术的高速发展无疑给统一动产抵押登记制度带来了现实的可行性。尽管统一登记机关，必然会涉及到部门职能权力的划分，政治阻力大，但这应当是法制建设努力的方向。具体来说，主要注册动产如航空器和船舶的抵押登记机关宜从《民用航空法》和《海商法》的规定，即由民航管理部门和海事局登记，其余动产宜统由各地公证处来行使。主要基于以下考虑：2006年3月1日起施行的《公证法》,确立公证机关为我国统一的动产抵押登记机关具有充足的法理基础,特别是我国公证机构不以营利为目的、依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构的性质,比其他动产抵押登记机关更有利于解决现行动产抵押登记制度行政色彩浓厚的弊端,而且公证机关遍布全国各地、正在进行电子公证、网络管理的改造,确立其为除航空器和船舶以为的统一的动产抵押登记机关具有系统改造的成本较低、减少重复建设等优越性。此外在配套制度上如抵押登记的程序、抵押登记的收费标准以及抵押登记的权属证书等问题上也应建立统一的标准。

有鉴于现行立法对动产抵押登记审查的立法价值取向不明并由此导致的登记错误的责任追究制度和赔偿制度缺位的问题，笔者建议明析动产抵押登记审查的立法价值取向，并建立与之相应的登记错误的责任追究制度和赔偿制度。关于实质审查和形式审查的选择上，笔者认为动产抵押登记审查宜采形式审查为宜，理由有四：首先，如前所述，登记机关无权对主合同和抵押合同的效力进行判断，对合同效力的判断是人民法院和仲裁机构的职责。在我国目前司法权力干预的情况下，决不应该主张登记机关再越俎代庖地去介入本属于司法机关的事务，否则，将加剧我国国家公权力严重失衡的现状。其次，登记机关无权对抵押物的权属和价值进行实质审查。就抵押物设定抵押权达成抵押合同本是抵押权人与抵押人之间的事情，本着私法自治的理念，登记机关无权对之进行干预。对抵押物权属关系的查明和抵押物价值的判断是抵押权人和抵押人在签订抵押合同之前必须考虑的事情。再次，实质审查制度与经济效益原则不符。宽泛的审查范围、强大的审查力度，必然使登记机关的审查费用居高不下，最终这些审查费用仍要由抵押当事人承担，加上登记机关、抵押当事人为审查和配合审查所付出的人力成本和时间成本，使得抵押人借动产融资的成本急剧增加，人为地设置了市场调配资源机制的障碍。最后，实行实质审查制度，登记机关如因审查疏忽，使登记的权利与该权利的现状不一致，即应承担赔偿责任。实质审查制度对于登记机关而言将是一个沉重的负担，对登记机关的人员素质和办公条件有相当高的要求。如果登记人员没有较强的业务能力以保证登记质量的话，登记机关将可能诉讼缠身。明确了采形式审查后，法律宜采列举式和否定式相结合的体例明确赔偿的范围以弥补制度缺位。登记机关仅遇到法定赔偿事项时才做出相应的赔偿，并追究责任人的相关法律责任。法定赔偿事项不宜过宽，宜采国际经济法中银行审单时遵循的“单单相符、单证相符”的法理。建立登记机关的责任追究制度和过错损害赔偿制度，有利于更好的保障交易安全，有利于增强登记机关工作人员的责任感，有利于提高登记机关的管理水平、服务意识、工作效率，同时也符合平等地保护登记机关和登记人合法权益的法律要求。