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上海限制和拍卖私车额度的法律问题(下)

发布日期:2005-05-12    文章来源: 互联网

  基于上述事实,根据国家立法(或政策)的协调性的推定(除非存在明显抵触的事实或例外规定)这一法律解释的原则, 人们就应当得出如下结论: 道交法第四条第一款所规定的地方政府职责与国家关于鼓励和促进轿车进入家庭的政策应当具有协调性。该款规定并不含有允许地方政府采取限制私人轿车数量增长之类的措施来履行其职责的法律意义。即使这类措施也许可以被理解为有利于缓解因私车数量增长而给道路交通安全所造成的压力以及由此而产生的对经济建设和社会发展的负面影响, 但是, 由于这类措施的实施必然会在一定程度上遏制小轿车的市场需求, 妨碍以小轿车产销为主要增长点的、正在成为我国经济发展的支柱产业之一的汽车产业的成长, 所以, 在更广泛或更重要的意义上, 它们不利于我国的经济建设和社会发展[85].市府法制办专家把第四条规定的地方政府职责笼统地说成是“把交通安全管理好”, 并以此为据来论证限制私车额度和拍卖私车额度这一措施的合法性, 表明她完全无视该条规定的政策界限, 不承认道交法与国家其他有关立法和政策所应当具有的协调性。如果硬是把法制办专家对第四条所作的解释说成是符合道交法原意的话, 那么就等于是在编造道交法与国家其他有关立法和政策之间的矛盾, 破坏国家立法的协调性。

  (2) “职责合法论”是在回避道交法第四条第二款的规定的情况下提出的,没有反映地方政府履行其职责的法定界限, 遗漏了行使职责的法定依据。

  如前所述,道交法第四条共有两款规定,其中第二款的规定是,“县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要,依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策,制定道路交通安全管理规划,并组织实施”。上海市府法制办对第四条的解释,只字未提法定依据,根本没有反映第二款的要求。

  第二款规定的主要内容之一是要求地方政府在制定和实施道路交通安全管理规划时, 必须以有关道路交通安全的法律、法规和国家有关政策为依据。也就是说,这种规划必须依法, 而不能无法、更不能违法, 必须按照国家的政策, 而不能脱离或违反国家的政策, 自行其事、各搞一套。该款共列举了三项依据。第一项是有关道路交通安全的“法律”。这里当然包括“道交法”(及其他涉及道路交通安全问题的法律, 如果有的话)。第二项是有关道路交通安全的“法规”。根据我国的立法分类,这里所说的法规可以被理解为包括两类,其一是行政法规, 比如,国务院制定发布的“道交法实施条例”( 公安部根据“道交法”及其“实施条例”制定的《机动车登记规定》虽非行政法规,但与 “道交法实施条例” 一样,属于有关道路交通安全的国家立法的一部分);其二是指有法规制定权的地方人大制定的地方性法规。上海道交条例就是其例。不过,如前面已经论证的那样,该条例并不能成为上海市府搞私车额度限制和拍卖的合格的法律依据。第三项是“国家的有关政策”。这里当然包括本文前面引述过的国务院同意转发、财政部等制定的“2001税费改革方案”中关于车辆管理环节的行政收费改革的政策规定和国务院批准、发改委制定的“2004汽车产业政策”中关于涉及汽车的行政性收费、城市政府的交通设施建设义务、建立统一的登记管理制度的政策规定。请注意,该条款没有提到“地方政策”。据此, 在解释论上应当推定,在赋予地方政府道交管理职权方面,道交法的有关规定与国家的有关政策具有协调性,道交法不允许地方政府制定没有国家统一政策依据的地方政策(比如上海市交通白皮书所规定的控制私人小轿车数量增长的政策)。

  第二款的上述规定反映了依法行政的要求。在此必须指出, 依法行政的原则,不仅适用于该条第二款所规定的道交管理规划的制定和实施,而且应当被理解为适用于道交法所规定的地方政府的其他职权或职责的行使或履行。上海市府法制办对第四条所作的解释,遗漏了依法行政这一同条第二款所规定的政府义务,从而使其所理解的地方政府职责变成了可以通过任何方式或手段(只要地方政府自己认为“符合当地的特殊情况,具有合理性”) 来履行的职责。毫无疑问,这样的法解释根本不符合道交法第四条的原意。

  4. 目的合法手段就合法是根本违反法治行政原则的命题

  市府所主张的手段合法论,如前所述,其大前提是法制办专家虽然没有说出口但在其推论的逻辑构造中一定存在的一个假定,即手段的目的如果是合法的,手段本身就是合法的。换言之,手段本身未必需要法律依据。

  这个命题显然不符合本文前面所引述的“法律的保留”原则的最低限度的要求(即所谓侵害保留)。市府法制办专家仅仅满足于论证私车额度限制和拍卖的目的有其所谓的法律依据(不过,如本文前面所论证的那样,即使所谓的目的合法论本身在法律上也是根本站不住脚的),并不认为这一措施本身需要国家立法上的依据。这种程度的法律根据论显然大大落后于我国法治行政发展的现状。

  目的合法手段就合法这一命题如果真的可以被政府拿来作为支持其所作出的行政决定的正当性的理论根据的话,那么,人民的权利和自由就可能会陷于被政府行为肆意侵犯而得不到法律的保障和救济的危险境地。仅就交通行政而言, 如果私车额度限制和拍卖这一措施仅仅因有利于实现排堵保畅这一目的(假定确实符合此目的),其本身的合法性就能够成立的话,那么,地方政府如果以同样的理由, 采取诸如禁止居民购车、强制收购居民私车、禁止私车在任何可能发生拥堵的道路上通行、或者对私人购车行为征收高额特别附加税之类的措施,也都可以被认为是合法的。毫无疑问,这一命题不仅在理论上是极其荒谬的,在实践中也是非常有害的。

  如前所述,道交法第四条第二款明确规定了地方政府依法制定和实施道交管理规划的义务。据此,地方政府所采取的涉及私人权利的任何道交管理措施,不仅必须以实现道交法规定的政策目标为目的,而且其本身必须有国家立法上的授权根据。上海市府法制办的手段合法论由于在客观上根本否定了该条款所明文规定的地方政府义务,因而是违法的。

  至此,笔者按时间顺序分析了私车限额拍卖措施到底是否有合格的法律根据的问题,论证了上海市府新闻发言人和法制办专家的观点在法律上的错误之所在。其基本结论是,上海市府实施了多年的私车限额拍卖,自始至今,没有国家立法的授权根据,没有合格的地方立法的授权根据。市府所提出的法律根据论是完全没有说服力的,在法律上是根本站不住脚的。

  (六)其他值得讨论的几个问题

  1. 法制办专家答记者问的特色和留下的重大悬念

  除了存在上述严重问题之外,法制办专家的答记者问还带有两个值得注意的特色,或许还给人们留下了一个重大的悬念。

  (1) 两个值得注意的特色

  ① 作为专家意见,显然少了些按理说不应该缺少的最低限度的专业性

  由政府的法律专家出面答记者问,这原本是一桩值得公众高兴的事,因为关心私车限额拍卖合法性问题的人们,终于有机会听到“法言法语”的反映官方立场的解答。很可惜,这位专家的答记者问,不知何故,没有抓住其援引的道交法第四条原本具有的相当明了的特定含义, 没有提及对于确定地方政府履行职责的法律界限而言具有重要意义的该条第二款的规定,竟然用“地方政府有责任把交通安全管理好”这一没有任何特定法律意义的一般性表述来解释该条规定的含义;无视依法行政原则的基本要求和法律推论的基本规则,事实上从手段的目的合法性无条件地推导出手段本身的合法性;无视媒体所报道的认为车牌额度拍卖违法的各种具体的批评意见,没有作出应当作出的法律上的具体回复。[86]

  不仅如此, 法制办专家在新闻发布会上就其所谓中央部门的意见向媒体所作的“透露”也是极不充分、含糊不清的, 令人无法判断这些意见在法律上的“身价”。按专业标准, 市府法律专家既然在官方新闻发布会上援引中央部门的意见为市府的行政措施的合法性辩护,那么,就应当对以下问题作出说明。所谓的“全国人大和国务院的有关部门”具体是指哪些部门? 所谓的“意见”是以谁的名义提出的? 这些部门是否有法律上的权限就私车额度拍卖是否违反道交法的问题作出解释 ? 这些意见是通过什么程序、采取什么形式、在什么场合和什么时间提出的? 这些意见的记录或正式文本在何处可以查到? 这些意见的理由和根据是什么(是否就是上海法制办专家所说的那些)?[87]笔者百思不得其解的是,法制办主任为什么不披露这些情况呢? [88] 难道他真的以为,这些情况即使不披露,仅凭中央有关部门也如此认为之类的说明,就能为私车额度拍卖的合法性作出令人信服的辩护?

  笔者担心,法制办专家的答记者问,若是作为政府代理人的意见或专家证言被提到法庭上去的话,是否经得住一般水准的质问或反驳,是否经得起通常程度的司法审查。

  专家应当凭借其专业知识或经验,以其作为专家的职业良心,对争议问题作出具有专业依据的判断。在专门问题的判断上,专家应当注意避免受到涉及该问题的特定利益的影响。法律专家当然也不例外[89].不过,在专家受雇于争议一方,站在雇主的立场上就专门问题发表意见的场合,要求也许并非如此简单。这种场合的专家具有双重身份,其行动受两种职业规范的制约,其发表的意见应兼顾专业性和雇主利益。政府的法律专家当然也不例外。人们不能也不应当期待受雇于人的专家发表有损雇主利益的专门见解。就本文所讨论的私车限额拍卖是否有法律根据这一问题而言,在上海市府决定以没有法律根据为由撤消该措施以前,人们当然不能期待在市府举办的新闻发布会上,从市府法制办的专家的口中,听到诸如上海搞的该措施是没有法律根据的、是违法的之类有损于市府利益或形象的法律意见。人们的理智所能够并且应当期待的,只不过是具有相当专业水准的法律意见。笔者怀疑,法制办主任的答记者问是否能够满足这种人们基于理性的对政府法律专家的期待。

  ② 作为专家意见, 作为对法律问题的解释, 也许多了些与主题毫不相干的议论

  与说理的贫乏和推论的无力形成鲜明对照的是, 旨在强调结论的成熟性和权威性的表述在短短的答记者问中占据了令人瞩目的地位。笔者以为,诸如“作为政府的法制部门,从一开始就一直非常关注这个问题”、 “经过法制办专家的反复研究”、“再三请示全国人大和国务院有关部门”、“这不仅是市府法制办的意见,也是中央各部门的意见”之类的表白[90], 尽管也许(情况似乎确实如此)有助于打退喜好凭借权威制造声势的那部分媒体的进攻,消除商务部高官的批评所产生的“敲山震虎”般的威力,尽管说的也许都是事实, 但对额度拍卖措施合法性的证明而言, 并非具有关联性的证据, 更算不上具有说服力的理由(除非该专家回答了笔者在①中列出的问题)。

  那些非理不服的人们,也许会产生如下非常朴素的疑问:如果自信有理有据,何必如此强调结论的慎重和权威?如果新闻发布会时间有余,为何不说几句该说的道理?如果不搬出权威机构就不足以服人, 那么是否意味着实在已无可说之理?

  (2) 一个重大的悬念

  假定市府法制办主任所提及的“国家有关部门”在法律上有权解释道交法或有权对涉及道交法的问题作出法律判断[91], 假定这些部门确实以道交法(第四条)为根据认定了上海私车额度拍卖措施的合法性[92],那么,人们就不得不面对这样一个性质非常严重的现实: 全国人大的有关部门和国务院的有关部门,通过其对道交法(第四条)的有权解释,确认上海之类的地方的政府拥有一项特别的权力,那是道交法没有明文授予的权力,是排除该法规定的机动车登记条件的法律效力的权力,是限制车主依据该法申办机动车登记的权利的权力,是采取限制私权的性质和程度明显强于该法明文规定的措施的措施的权力,是不执行鼓励私车消费的国家政策和禁止地方在国家统一设定的税费以外增设收费项目的国家规定的权力。

  面对上述事实, 人们当然会产生一个重大的悬念: 国家的有关部门如此解释道交法,难道不是在修改道交法,或是在制定排除道交法适用的特别法吗? 难道不是在取代道交法的制定机关(即全国人大常委会)来行使该机关在宪法上所拥有的立法权吗? 难道不是在制造国家立法(及政策)内部的重大矛盾吗?

  笔者不禁要问: 这些部门在宪法或法律上有这样的立法权吗? 这些部门在行使其法律解释权(假定有这种权力)时,意识到该项权力的性质和界限了吗? 意识到自己所负有的忠实于法律的义务了吗? 意识到自己所承担的维护国家法制统一的重大责任了吗?

  笔者不禁还要问:如果确实如媒体所报道的那样,这些部门中有国家发改委的话,那么,发改委岂不是在政策决定上出尔反尔,自相矛盾吗? 发改委难道想否定自己刚刚发布的汽车产业发展政策吗? 法改委难道不愿意带头执行自己制定的政策吗? 发改委难道不想受自己制定的政策的约束吗?[93]

  2. 新加坡的“先进经验”为何无助于证明上海限额拍卖措施的正当性

  上海市府在为私车限额拍卖措施的正当性进行辩护时, 强调了外国的、尤其是新加坡的先进经验(指新加坡实行的机动车限额拍卖制度)[94], 似乎在提醒那些惊呼上海的私车牌照贵比黄金的人们, 上海这样做只不过是借鉴国外的有益经验来解决自己面临的课题, 所以诸位没有必要为此而大惊小怪[95].

  鉴于本稿的主题范围, 在此笔者无意从合理性的角度讨论新加坡的经验对上海的交通行政有无借鉴意义的问题(尽管笔者对此问题的看法是否定的[96]), 只想确认一下新加坡所实行的机动车限额拍卖与该国法律的关系。据笔者调查, 新加坡的《道路交通法》Road Traffic Act (RTA)[97]规定, 交通工具之登记, 以取得登记官签发的许可为必要条件(10A. (1)); 运输部长可以对登记许可的数量作出限制(10A (3)); 运输部长可以制定规则, 规定对许可拍卖中标者的许可签发10A (4)。[98] 由此可见, 在新加坡, 机动车的限额拍卖制度是该国法律明文授权主管行政机关设立和实施的制度, 也就是说, 这一制度具有国家法律的根据。[99]既然如此, 人们就不得不得出如下的结论: 由于新加坡的国家法律授权搞限额拍卖,而中国的国家法律没有授权这样做(更不用说国家采取了鼓励轿车进入家庭,鼓励私人汽车消费的政策), 所以, 新加坡的经验哪怕再“先进”, 作为中国的一个地方的上海(而非国中之国的上海)的人大或政府, 也不应当决定将其引进或者以其为据来证明自己搞的类似制度的正当性。

  笔者在此想附带问一下上海市府法制办: 上海当局在借鉴新加坡的先进经验时, 是否指示过法制办调查有关制度与新加坡法律的关系? 如果指示过, 法制办调查了没有? 如果调查过, 法制办向当局提出了什么法律意见, 当局是如何考虑的?

  3. 国家“节能规划”为何不能成为限制大城市私车数量的新依据

  2004 年11月25日,国家发改委发布了《节能中长期专项规划》。该规划将交通运输作为节能的重点领域之一, 就城市交通提出了如下要求(四(二)2): “合理规划交通运输发展模式,加快发展轨道交通等公共交通,提高综合交通运输系统效率。在大城市建立以道路交通为主,轨道交通为辅,私人机动交通为补充,合理发展自行车交通的城市交通模式;中小城市主要以道路公共交通和私人交通为主要发展方向。”该规划还将统一协调促进节能的能源和环境政策的制定和实施作为节能的保障措施之一, 就特大城市的交通提出了如下要求(五(二)2): “特大城市要加快城市轨道交通建设,形成立体城市交通系统,大力发展城市公共交通系统,提高公共交通效率,抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用。”(线为笔者所加)

  节能规划的上述规定(笔者划线的部分)立即引起了关心大城市私车消费问题的方方面面的议论。不少媒体载文惊呼, “我国特大城市将……限制私家车。”[100]有的则(引用专家意见)宣称, 把“抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用”解读为限制私家车,未免太简单化。大城市这样做的可能性不大。恰恰相反, 国家会鼓励私家车发展。[101]负责《规划》起草的发改委环境和资源利用司节能处相关负责人辩解说, “抑制私人交通工具对城市交通资源的过度使用”一句话,“完全不是限制私车总量的意思。而是提高公共交通对交通资源的利用率,大力发展轨道交通,提高道路的设计通行能力。对于小汽车,可能会严格燃油标准,提倡节油和低排放。”[102] 发改委产业政策司某官员却认为, 这些规定和新汽车产业政策以及国家“十五”规划均有冲突。[103]

  关于上述规定的解释和这些规定能否成为特大城市限制私车数量的合格的“新”依据的问题, 笔者的看法如下。[104]

  (1) 无论是“以私人机动交通为补充”这一规定, 还是“特大城市要抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用”这一规定, 都不能被确定无疑地解释为节能规划要求或允许大城市或特大城市的政府采用限制私车数量或其增长速度的手段。“以私人机动交通为补充”这一规定, 只不过是提示了节能规划所要求建立的城市交通模式的特点和在大城市交通中私人机动交通相对于公共交通所应当起到的作用。这里所涉及的公共交通和私车交通的主补关系, 含义并未确定; 实现或调整这一关系的手段也未确定。因此, 人们不能断言该规定具有某一特定的含义(比如私车的数量或其增长的速度不应超过一定的比例或比率), 更不能断言该规定要求或允许大城市政府选择某一特定的手段(比如限制私车的数量或其增长的速度)。“特大城市要抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用”这一规定也没有明确手段问题。因此, 人们同样不能断言该规定要求或允许特大城市的政府采用限制私车数量的手段来抑制私车对城市交通资源的过度使用。不仅如此, 节能规划的其他规定中也不存在任何足以表明发改委允许特大城市的政府这样做的迹象。

  (2) 发改委是否允许特大城市的政府采用限制私车数量的手段来实现节能规划所设定的政策目标的问题, 只能通过调查该委员会已公布的其他规范性文件才能确定。据笔者调查,在其已公布的规范性文件中, 不存在允许这样做的明文规定, 只存在鼓励私人汽车消费的明文规定(汽车产业发展政策)。由此可以断定(根据政策的协调性的推定的解释原则), 该问题的答案只能是否定的。

  (3) 即使退一步,假定节能规划中的这两段规定(尤其是后一段) 可以被解释为允许大城市或特大城市在某些情况下采取限制私车数量的措施, 它们也未必可以成为限制私车额度的合格的根据。因为具有如此含义的两规定显然与发改委所发布的汽车产业发展政策不一致, 存在何者应当优先适用的问题。即使假定发改委参照“特别法优先适用”的原则, 确认应当优先适用节能规划的规定, 它们仍然未必可以成为限制私车额度的合格的根据。因为它们显然还与全国人大批准的国民经济和社会发展十五规划不一致, 存在何者应当优先适用的问题。鉴于十五规划在效力上高于节能规划,参照下位法与上位法规定不一致,适用上位法的规定的原则,此问题的答案只能是: 应当适用十五规划的有关规定, 不应当适用节能规划的这些规定, 这些规定不能成为私车限额拍卖的合格的依据, 除非这些特别规定的作出得到了十五规划批准机关全国人大的特别授权。

  (4) 即使再退一步, 假定节能规划中这两段规定的制定得到了十五规划的批准机关全国人大的特别授权, 因而具有应当优先适用的效力, 大城市或特大城市的政府也只能出于节能的目的适用该规定。至少就上海实施至今的私车限额拍卖措施而言, 这些规定没有成为合格的依据的余地。因为二者的目的不同, 这些规定的目的只应当被理解为节能, 而上海实施的限额拍卖措施的目的, 根据市府的说明, 是缓解交通拥堵、保障畅通。

  (七) 小结

  综上所述, 第一, 上海市府就其实施的私车限额拍卖措施的法律根据所作的全部说明在事实上和法理上都是根本站不住脚的, 是完全没有说服力的。第二, 该项措施根本没有合格的法律根据, 因此是无权的或越权的行政措施, 是自始无效的。

  [注释]

  [1] 中央电视台经济信息联播(2004.5.25)报道,“商务部部长助理黄海称, 私车牌照拍卖违反了2004年5月1日起实施的《道路交通安全法》。按照该法,除了公安部门之外,任何部门都无权发放行车牌照,所以商务部希望上海能够按照新的道路安全法规,对这个行为再进行一次认真的研究”。

  [2] 据上海市政府新闻发言人介绍, 上海中心城区私车额度拍卖开始于1994年。上海市政府新闻发布会实录(2004.7.13), 上海市政府网站:中国上海。不过, 有媒体报道说, 上海搞的私车额度拍卖开始于1986年。经济时评, 南方都市报(2004.5.28); 聂辉华《车牌拍卖上海叫板商务部的背后》环球杂志(2004.7.8); 胡家源《商务部敲山震虎上海私车牌照拍卖进退两难》中国经营报(2004.5.31)。另见回忆录《上海私车牌照拍卖的历史回顾》(太平洋系列网站2003.11.16 )。笔者尚未见到公开出版的、根据官方统计资料按时间顺序记述上海私车额度限制和拍卖的全部历史事实的文献。

  [3] 请见上海市政府新闻发布会实录(2004.4.20), 市府新闻发言人焦扬的答记者问; 上海市政府新闻发布会实录(2004.7.7), 市府法制办公室主任徐强的答记者问。

  [4] 《上海市发言人回应商务部 拍卖私车牌照暂不会变》中国青年报2004.5.26.《上海市政府称目前不会改变私车牌照拍卖方式》城市交通网2004.5.26(来源: CCTV经济信息联播), “有关法律专家认为,《上海市机动车管理条例》与《中华人民共和国道路交通安全法》有抵触。中国人民公安大学法律系教授余凌云:‘你只能在道路交通安全法规定的这个框架之内进行规定细化,你不应该在这个道路交通安全法之外额外地增加公民的义务。’ 按照5月1日起实施的新道路交通安全法的有关规定,公民申请机动车登记,应当提交以下证明和凭证:机动车所有人的身份证明、机动车的来历证明、机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证、车辆购置税的完税证明或者免税凭证,还有就是法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明凭证。之后,公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审察工作。” ( 笔者从上海市府网站登载的法规集中没有检索到上文所提及的《上海市机动车管理条例》。可能是误将《上海市道路交通管理条例》写成了《上海市机动车管理条理》)

  [5] 前注1.

  [6] 国家发展和改革委员会《汽车产业发展政策》第63条规定, “国家统一制定和公布针对汽车的所有行政事业性收费和政府性基金的收费项目和标准,规范汽车注册登记环节和使用过程中的政府各项收费。各地在汽车购买、登记和使用环节,不得新增行政事业性收费和政府性基金项目和金额,如确需新增,应依据法律、法规或国务院批准的文件按程序报批。除国家规定的收费项目外,任何单位不得对汽车消费者强制收取任何非经营服务性费用。对违反规定强制收取的,汽车消费者有权举报并拒绝交纳。”

  [7] 前注4.中国青年报。另据城市交通网转发的报道, 余凌云认为,“ 如果公民他对于政府的这种拍卖行为,他觉得不合适,他认为跟法律相抵触,那么这种情况下,他可以对政府要求他去参加拍卖这个决定,提起行政诉讼或者申请行政复议。”

  [8] 上海市政府新闻发布会实录(2004.4.12)

  [9] 据笔者对媒体所报道的有关内容的调查, 现在尚无证据表明, 市府法制办主任在新闻发布会(2004.7.7)上透露了其所谓“有关部门”的名称。不过, 有报道说, “上海市新闻办公室一位官员向记者透露,据他了解的情况,发改委基本上是同意上海市这种做法的。”胡家源《商务部敲山震虎上海私车牌照拍卖进退两难》中国经营报(2004.5.31)。

  [10] 请注意, 关于市府法制办主任徐强在2004.7.7市政府新闻发布会上所发表的意见, 上海市府网站所公布的“实录”中没有《国际金融报》(和其他众多媒体)所重点报道的涉及中央有关部门的内容(见以下笔者加线的部分)。

  (1) 市府新闻发布会“实录”(上海市政府网站:中国上海) 如下:

  外滩画报:八月是否还进行车牌额度拍卖?

  徐强:车牌额度拍卖大家都很关心。关于车牌额度拍卖有些不同的说法,焦扬同志代表市政府已经做了正式说明,市政府目前的意见还是如此。市政府法制办公室作为市政府法律工作部门,从一开始就对这个问题非常关注。我们认为,上海车牌额度拍卖是合法的,也符合上海交通的实际情况。根据《道路交通安全法》第四条,地方人民政府有职责把地方道路交通的秩序维护好、管理好。上海作为特大的城市,对交通采取阶段性的管治措施是正当的,是符合国际大城市管理交通的通行规则的。车牌额度拍卖这件事是阶段性的、必要的行政管理措施,它不可能长久实施下去,但近期还将继续实施。

  (2) 国际金融报记者周宏发自上海的相关报道( 国际金融报2004.7.8 第二版)如下(笔者加线的那部分内容,在上海市府公布的实录中没有出现):

  《上海市政府法制办:上海车牌拍卖制度不违法 有关部门正就相关措施的合理性进行研究》

  “到目前为止,我们的意见,包括中央各部门的意见也是,上海做这件事(拍卖私车牌照)并不违法。”上海市政府法制办主任徐强7月7日在上海市政府的例行新闻发布会上回应记者提问时表示。他同时表示,在没有违法的前提下,对于拍卖这种方式的合理性,有关部门正在研究。

  在该次新闻发布会上,有记者就8月份上海私车牌照拍卖可能取消的传言再次向有关部门发问。上海市政府有关人士再次否认了这个说法。

  徐强表示,上海市政府法制办作为市政府的一个法律工作部门,从一开始就对私车牌照拍卖的问题非常关注,并对车牌拍卖的合法性进行了慎重研究。

  他透露,在经过对全国人大和国务院有关部门的再三请示,以及法制办内部专家的多次研究,目前得出的结论是,上海拍卖私车牌照这种做法并没有违法。他强调,这不止是法制办的意见,也是请示中央各部门后得到的结果。

  徐强同时引述有关部委人士的话说,根据《道路交通安全法》第四条,各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。“作为地方政府有这个职责把道路安全维护好,管理好。”

  当然,拍卖车牌是否就一定是最优方案,拍卖这个方式是不是一定要坚持,徐强认为这有研究的必要。但这是在没有违法的前提下,放在合理性层面上讨论的问题。

  他认为,上海作为一个特大城市,在不同的发展阶段,对交通采取一些阶段性的管理措施是正当的。国际上的特大城市都有不同的缓解交通拥堵的措施,没有一个大城市是对之完全放任自流的。新加坡采取的就是类似上海这样的拍卖车牌额度的方法。所以,上海做这个是按照国际通行规则的。

  [11] 上海市政府新闻发布会实录(2004.4.20和7.7)。这里显然是指新加坡的经验。关于新加坡所实施的机动车额度限制和车辆购入权竟购制度,请见后注36.

  [12] 前注9.胡家源报道说, “上海市新闻办公室一位官员向记者透露,对于是否违法,商务部并没有解释权,主管单位应该是国家发改委。”

  [13] 同前注。据胡家源报道, 复旦大学产业经济系芮明杰教授对记者说,“国家的产业政策并不具备法律效力和强制性,总的来说,它是一个方向性、指导性意见,具体执行恐怕还要地方结合实际情况操作。” 笔者的意见请见本稿三(四)。

  [14] 仅据上海市政府新闻发布会实录(2004.7.13)公布的数据, 该市从1994年至2004年6月,共拍卖私车额度14.8万辆, 摩托车额度3.4万辆, 合计18.2万辆, 共获得拍卖款40.5亿元。其中:1994年到1999年实行私车额度有底价拍卖,共拍卖私车额度1.1万辆,摩托车额度2.8万辆,获得拍卖款4.7亿元。2000年到2004年6月改为私车额度无底价拍卖后,共拍卖汽车额度13.7万辆,摩托车额度0.6万辆,获得拍卖款35.8亿元。1986-1993这八年的数据(如果确实如有关报道所言,上海的私车额度拍卖始于1986年的话)尚未公开。

  [15] 虽说有几分意外, 但仔细想来, 又似乎觉得, 在我国, 这样的争论大概难免虎头蛇尾。

  [16] 从网上看, 今年(2005年)就这一问题发表的批评意见似乎很少, 内容方面也没有什么进展(尤其是没有针对上海市府的见解)。比如, 戴敦峰《上海私家车主的两难 - 拍上海牌?买外地牌? 》人民网, 车友天地, 2005.3.30 (来源: 南方周末)。不过,戴文所报道的一条新闻也许值得关注(如果情况属实的话)。戴文称,全国人大代表、广州本田汽车公司的副总经理曾庆洪在今年三月的全国人大开会期间, 提案建议“取消机动车辆登记牌照拍卖制度”(理由是“这种做法既违反了道路交通安全法,又与行政许可法相违背”)。国家发改委在去年11月公布了《节能中长期专项规划》(2004.11.26), 要求“在大城市建立以道路交通为主,轨道交通为辅,私人机动交通为补充,合理发展自行车交通的城市交通模式;中小城市主要以道路公共交通和私人交通为主要发展方向 ”,“特大城市要加快城市轨道交通建设,形成立体城市交通系统,大力发展城市公共交通系统,提高公共交通效率,抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用 ”。上述要求的提出致使大城市私车控制的问题一时又成了议论的热点之一。不少媒体的报道似乎都把该规划中的上述规定解释为国家发改委要求特大城市采取限制私车的措施。尽管这个规划所引起的议论似乎集中在发改委是否改变了她在半年前发布的《汽车产业发展政策》中提出的关于发展私人小汽车的政策这一问题上, 但笔者感兴趣的是, 许多媒体对该规划的解释是否正确, 该规划对私车额度限制这一措施的合法性问题的判断是否会产生许多媒体所预期的影响, 该规划在法律上是否能够被大城市尤其是特大城市的政府拿来作为限制私车数量的依据。笔者的见解, 请见本稿二(六)3.

  [17] 除了继续私车额度拍卖以外, 上海市政府于2004年9月又开始对公务客车实行额度拍卖。其原因是舆论指责上海市政府仅对私车搞额度拍卖有失公正。上海市政府新闻发布会实录 (2004.8.4)。新闻发言人说, “由于上海一直在公交优先的政策下,对于小轿车的使用采取限制,私车实行额度拍卖,因此有人认为公车额度不拍卖是不公平的。现在,为了体现公平性,市政府也考虑将公车额度纳入拍卖”。这一解释告诉人们,上海市政府搞公车额度限制和拍卖的目不是为了控制交通总量, 而是为了缓解舆论对私车额度拍卖的攻击,使私车额度拍卖可以较顺利地继续进行下去。关于公平或平等问题的法律分析, 请见本稿四(二)1.

  [18] 周义兴《车牌拍卖的合法性问题不能悬而不决》, 人民网, (来源: 中国经济时报) .不过,笔者个人却以为, 与其等待上面下个“是”或“否”之类的“定论”, 还不如重开论战;与其仰仗权威发话, 还不如以理服人。当然, 有关政府部门(包括上海市府在内), 应当充分履行说明责任。关于政府的说明责任的问题,请见本稿四(四)中的议论。

  [19] 当然, 在上海市府一定认为没有这个必要, 因为全国人大和国务院的有关部门已经作出了结论。前注10, 国际金融报关于上海法制办主任答记者问的报道。

  [20] 令人遗憾的是, 市府法制办主任没有提及有关部门的名称和该意见的存在形式, 更没有披露该意见的具体理由。这种“不作为”难免使人产生种种猜疑。请见本稿二(六)1.

  [21] 比如,国家和地方的立法权限的划分标准、地方立法与国家立法的适用关系的调整标准、地方政府的政策选择权的法律界限、行政管理市场化的法律界限、行政法的解释方法、行政裁量控制的法律手段、行政救济后果的法律调整。

  [22] 所谓私车当然是与公车相对的概念。划分二者的依据是车辆权利的归属。在上海市的道路交通管理中, 这一分类目前只涉及自用小客车(不涉及营业用客货车、单位自用的货车和大客车,也不涉及非经营性业务用车)。其中的私车是指私人自备车和私人企业小客车, 公车是指党政机关、公有制企事业等单位的自用小客车。上海的私车额度限制和拍卖的对象除了私人自备车和私人企业小客车外, 还包括私人二轮摩托车。值得一提的是, 从用途上看,此处的所谓公车同私车一样,也是自用车,所以似乎不应当将其理解为公务车。确认这一点的意义,请见本稿四(二)1有关平等权的议论。

  [23] 不过, 法定登记条件未必都与道路交通安全有关。比如, 提交完税证明这一登记条件的设定, 显然仅仅是为了确保纳税义务的履行。

  [24] 此外, 法律还规定了机动车驾驶人的资格。其目的也是保障道路交通安全。不符合相应的法定驾驶资格因而未领取驾驶证的车主, 即使履行了纳税义务并办理了车辆登记, 也不得行使其对该车的使用权中的驾驶权。

  [25] 前注2, 新闻发布会实录和白皮书。

  [26] 《上海市道路交通管理实施办法》第七条第二款规定, “本市单位或常住户口居民购置的车辆不得擅自申领外省市核发的车辆正式号牌、行驶证”。《上海市外地来沪机动车交通安全管理办法》第二十二条(车辆牌、证申领的有关规定)规定, “本市单位或者有本市常住户口居民所购置的车辆,不得擅自申领外省市车辆正式号牌、行驶证”。第二十五条(罚则)(五)规定, “违反本办法第二十二条规定的,对个人处150元以上200元以下罚款;对单位处500元以上1000元以下罚款”。但是, 只要上海市不禁止外地车辆(即持有外地正式号牌的车辆)进入上海, 该规定即使严格执行, 也没有什么实际意义。事实情况正是如此。关于个人在非户籍所在地登记上牌的法律依据和法定条件, 道交法实施前, 是《机动车登记办法》第十四条(一)和第八十二条(七)3; 道交法实施后,是《机动车登记规定》第七条(二)和第三十八条(四)4.根据《办法》, 凭居民身份证和有效期一年以上的暂住证; 根据《规定》, 凭居民身份证和居住、暂住证明, 个人可以在暂住证发放机关所在地申办登记上牌。

  [27] 上海市政府新闻发布会实录(2004.5.25)。此外, 市府法制办专家从法律根据论的角度, 将私车额度拍卖的目的说成是为了履行道交法第四条规定的地方政府的职责。上海市政府新闻发布会实录(2004.7.7) .关于法律根据问题的讨论, 请见本稿二。至于是否如有些文章所指出的, 上海搞的额度拍卖实质上是地方保护主义(即为了保护上海的汽车生产企业的利益及与此关联的上海的其他利益)的问题, 鉴于本稿的主题范围, 笔者对此未加以讨论。

  [28] 至于增收的目的, 是为了增加对交通设施建设的投资(或是为了以拍卖款的投入来减少原本需要的交通设施建设投入)还是为了其他的开支, 并非本稿关心的问题。不过在此还是附上一笔, 根据上海市政府新闻发言人的说明, 1994年以后的拍卖所得款项全部用于该市的交通设施建设。但该发言人没有透露1986年至1993年期间的拍卖收入的用途。上海市政府新闻发布会实录 (2004.7.13)。

  [29] 当然, 问题还有另一个方面。 正如有的文章所指出的, 额度拍卖虽然增加了上海政府的财政收入, 但由于额度拍卖迫使一部分没有足够的经济能力或不愿意为了取得上海号牌而花钱竟买额度的上海居民不得不去外地上牌, 结果使这部分上牌手续费收入流入了外地政府的腰包。见《谁在操纵上海车牌?上海车异地上牌利益链调查》( //finance.tom.com 2004.5.18来源:21世纪经济报道)。不过, 笔者估计, 对上海的财政收入而言, 额度拍卖是吃小亏赚大便宜。附带说明一点, 车辆购置税是国税,税款全部归国家财政。因此, 纳税地是上海还是外地与上海市的财政收入无关, 额度限制本身所导致的购置税减收也与上海市的财政收入无关。

  [30] 《中华人民共和国机动车登记办法》(公安部发布, 2001.10.1起实施。因《机动车登记规定》的实施于2004.5.1.失效 )第十条规定, “机动车未领取机动车号牌、《机动车行驶证》和《机动车登记证书》的,机动车所有人应当填写《机动车登记申请表》,持下列资料,向机动车所有人住所所在地的车辆管理所申请注册登记,并交验车辆: (一)机动车所有人的身份证明; (二)申请办理注册登记的车辆的标准照片;(三)机动车来历凭证,但海关监管车辆除外; (四)国产机动车的整车出厂合格证;进口机动车的进口凭证; (五)车辆购置税的完税证明或者免税证明 ”

  [31] 见上海市公安局交巡警总队《办理机动车注册登记手续》(上海市公安局网站,信息公开栏,文件索取号: AA73090012003-002)。另见上海市政府网站“办事指南”《申领正式牌证》中关于“申办手续”的规定和《怎样办理机动车注册登记手续》中关于“申办条件”的规定。所规定的申办条件是, 提交购车发票、车辆整车合格证或货物进口证明书、机动车所有人身份证明、车辆购置税完锐证明或免税证明等资料。

  [32] 根据上海国际商品拍卖有限公司(该公司受市政府有关部门的委托经办额度拍卖业务)依据《上海市私人自备车、二轮摩托车额度竞购办法(试行)》制订发布的《上海市私人、私企客车额度投标拍卖须知》的规定, 中标者在付清拍卖款项后,领取上海市有关部门核发的《上海新增机动车额度证明》。根据前注 17引述的“申领正式牌证”的规定, 申办者必须具备的资格之一是, 具有与申领牌证车辆种类相符的上牌额度: 新增机动车《领照单》、《机动车退牌更新申请表》、《机动车报废证明》、《上海市机动车转籍更新申请表》或《失窃机动车注销牌证登记表》。凭上述上牌额度凭证缴纳购置附加税。据此, 没有额度证明者不能办理交纳机动车购置税并领取完税证明。

  [33] 根据《车辆购置税暂行条例》(国务院制定, 2001.1.1起施行)的规定, 该税的纳税人是购置应税车辆的人(第一条)。纳税人购置应税车辆,应当向车辆登记注册地的主管税务机关申报纳税(第十二条); 在向公安机关车辆管理机构办理车辆登记注册前,缴纳车辆购置税 (第十四条)。该暂行条例未对纳税人纳税设置任何其他条件或资格。上海市政府对法定的纳税条件或资格作出了限制性规定。

  [34]《机动车登记规定》(公安部, 2004.5.1起实施)第26、27条。

  [35] 除非禁止外来车辆进入该区域, 不可能完全划分额度确定总量。

  [36] 新加坡自1990.5.1.起对各类机动车辆的购置实施配额制(Vehicle Quota System), 每年新购各类车辆的数量由陆运厅(LTA)确定, 车辆购入权(Certificate of Entitlement 简称COE)通过拍卖方式取得。希望购车者须先取得COE, 然后才可购车和办理车辆登记手续。COE为有期限且不可转让的权利(除个别种类外), 随原车辆的报废或所有权的丧失(比如转让车辆)而消灭。失去车辆者如希望另购新车, 必须重新购得COE.有关制度的详细规定, 请查阅//www.lta.gov.sg/motoring_matters/motoring_vo_policynschemes.htm

  [37] 上海市政府搞的私车额度拍卖, 从政策论的观点看, 弊大于利, 从法律论的观点看, 有弊无利。本稿之所以把私车道路行驶权的商品化作为私车额度拍卖的法律后果之一提出来议论,是因为笔者认为, 这一后果的存在, 有可能对涉及私车额度拍卖的诉讼和上海市政府的有关政策选择(即是否继续搞额度拍卖)发生某种重要的影响(请见本稿之四和之五的分析)。在此附带就额度拍卖的支持者对额度商品化的正当性所持的见解作一简短的评述。在他们看来,申领号牌意味着对道路资源的利用需求, 取得号牌就意味着取得一定份额的道路资源利用权。道路资源是财产, 其供求关系原本就应当是财产关系。号牌所代表的道路资源利用权既然具有财产意义, 当然就具有潜在的商品性质。不实施额度拍卖, 意味着对道路资源这种财产的无偿分配, 在道路资源供不应求的情况下, 必然导致道路资源供应的短缺和由此引起的交通拥堵的恶化。实施额度拍卖, 只不过是实现道路资源这种财产原本所具有的商品性, 承认号牌所代表的道路资源利用权所具有的商品意义, 只不过是按照市场规律, 将道路资源的无偿分配变为原本应当实行的有偿分配和有偿转让。笔者认为, 尽管这种理解本身确实有一定道理, 但由于这种理解似乎没有充分考虑国家已经实施的机动车购置税和部分道路的通行费的征收等旨在实现道路资源利用有偿化的制度所具有的意义和作用, 因而难免有片面之嫌。道路资源利用的有偿化这一政策目标可以而且应当通过改革现行税收制度和调整贷款道路通行费或发行道路建设债券等途径来实现。

  [38] 机动车购置税之所以在法律性质上是税, 根据之一就在于其征收不具有对应的特定化的有偿性; 高速公路通行费之所以在法律性质上不是税, 根据之一就在于其征收具有对应的特定化的有偿性。

  [39] 上海市政府新闻发布会实录(2004.7.13)

  [40] 笔者个人并不同意这种理解。从法治行政的观点看, 政府收费制度的设计大概都应当以征收比率的预定为原则 (当然, 通过拍卖的收费方式不在此列)。征收比率是否预定, 并非区分不同种类政府收费的标准, 而是评价政府收费制度的标准。人们只能说, 税的征收比率应当预定; 不能说, 征收比率未预定或不能预定的政府收费一定不是税收。

  [41] 据报道, 国际奥委会交通专家菲利普·鲍威在肯定上海这一做法的积极意义时, 把这一收费称为“收税”。前注4, 城市交通网转发的报道。该专家称, 这样的“收税是有益的,因为第一它能减少车流量,第二它能给交通系统带来收益,第三小轿车流量减少有利于公交车的运行,所以这是一种积极的解决方法。”

  [42] 有关拍卖款的法律性质以及上海市对拍卖款的处理在法律上是否妥当的议论, 请见《沪拍卖车牌年赚22亿》,汽车中国网//www.carcn.net/2005/2-21/200522175336.html政府所为“收费”行为, 在一定程度上可分为行政性的和服务性的两类。前者以行政权力为基础, 带有强制性, 不以等价有偿为条件, 因而在实质上与征税有相同之处 ( 比如我国曾经征收的机动车购置附加费与现行的机动车购置附加税)。后者所涉及的服务具有公共性质, 但收费本身以等价有偿为原则(比如, 车辆号牌的材料和制作费, 政府信息的检索和复印费 ) .

  [43] 行政活动的性质不同, 其所应当具备的法律根据的构成标准有可能不同。笔者在此讨论拍卖收款的法律性质, 是为稍后进行的对拍卖的法律根据问题的分析做准备。

  [44] 上海市政府新闻发布会(2004.7.7),市府法制办主任的说明。

  [45] 笔者个人认为, 该决定的相对人尽管是不特定多数人, 因而不是我国主流的行政法理论所理解的那种具体行政行为, 但由于该决定对希望申办登记的每一个人的法律上的利益所产生的影响是具体的, 该决定致使希望登记者不得不作出具有特定法律意义的困难的现实选择 ( 要么参加竟购, 忍痛支付巨款, 要么放弃购车欲望, 或者异地上牌, 接受由此而来的种种不便和差别待遇 ), 该决定所引起的法律争议完全适合于法院作出判断, 所以在解释论上可以而且应当将该决定视为具体行政行为, 使其能够成为司法审查的直接对象。关于这个问题, 美国和日本的行政法理论和判例似乎具有参考意义。值得一提的是, 我国最近也出现了试图打破形式主义的具体-抽象分类论的束缚、重视权利救济的必要性和司法审查的可能性、运用成熟性的法理来扩大诉讼对象的判决。关于额度拍卖决定的可诉性的详细论证, 请见本稿五(一)。

  [46] 笔者个人认为, 将行政机关制定规范的行为划分为行政立法行为和制定其他规范性文件的行为, 不承认后者的法律效力, 这种议论是不符合我国行政“立法”的现状的空理空论, 在实践上既不利于确保行政的需要又不利于对后者实施有效的法律控制。我国行政法应当承认后者的法律效力并将其纳入实体的和程序的法律控制的范围。

  [47] 笔者个人认为, 该决定在实质上可被视为上海市府制定的法(即立法法上所说的地方政府规章)。

  [48] 请见本稿之二和三所提及的有关规范性文件。

  [49] 笔者打算根据上海市政府信息公开办法的规定, 请求市政府公开该文件。

  [50] 本稿所谓“法律根据”或“法律上的授权根据”中的“法律”, 是指实质意义上的法, 至少包括我国立法法所提及的各种形式的法 (主要是法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章)。

  [51] 笔者在此只把国家立法或有权国家机关的事先授权作为条件, 而没有把事后批准或追认也作为条件, 是出于法治行政的考虑。先斩后奏或事后追认之类的做法只能有条件地适用于紧急情况。

  [52] 从逻辑上看,在搞清楚限额拍卖决定到底是否有国家立法上的授权根据这一问题以前,执法或司法机关在发现上海的有关地方立法与国家立法存在抵触的情况下应当如何适用法律这一问题没有讨论的必要。不过在法律救济的实践中,未必需要先搞清权限有无的问题。如果行政决定所依据的下位法与上位法之间存在明显的抵触, 而决定机关又不能证明其决定和其决定所依据的吓位法具有上位法制定机关的特别授权(即授权制定或作出与上位法的规定不同的下位法或行政决定),那么,相对人完全可以抓住抵触问题,请求执行或司法机关依据上位法优越的原则,适用上位法,排除该决定的效力,拒绝适用该决定所依据的下位法。另外附带说明一点。地方法院在其审理行政案件时, 如认为被诉行政行为所依据的当地的法规或政府的决定与国家立法存在抵触, 当然有权并且应当适用后者, 不应适用前者。这是上位法优先的原则和审判权独立行使原则对司法的要求。但是, 地方政府的某一主管部门及公务员在履行职务时发现此类情况, 如果像法院那样行事, 则可能引起行政组织法上的问题。不过, 值得注意的是, 道交法第八十六条第二款规定, “公安机关交通管理部门及其交通警察对超越法律、法规规定的指令,有权拒绝执行,并同时向上级机关报告”。尽管该款规定主要是针对罚款问题而言的, 但它毕竟赋予了行政机关和公务员对超越上位法的命令的拒绝执行权。这一规定对于我们处理上位法的优越这一法治原则和下级服从上级这一行政组织原则在适用上的关系具有重要的参考意义。

  [53] 上海市府发言人和市府法制办主任所提出的法律根据论似乎缺少明确的时间概念, 既未提示1986年开始实施的该项措施的法律依据和1997年(市道交条例施行)以前实施的该项措施的法律依据, 也没有按照道交法施行前和施行后这一时间顺序向人们提示这两个时间段的该项措施的法律依据。

  [54] 关于私车限额拍卖, 上海市府在新闻发布会上只提到1994年以后的 (见前注1), 没有言及1986年至1993年这八年间的。

  [55] 市府新闻发言人并未明文援引第13条, 只是说,“根据《上海市道路交通管理条例》规定,要有序发展私人小汽车交通。”上海市政府新闻发布会(2004年4月20日)。不过, 笔者相信, 如果换了市府法制办专家的话, 第13条一定会被直接引用。

  [56] 上海市政府新闻发布会(2004年4月20日)。新闻发言人说,“根据《上海市城市交通白皮书》的原则,特别是根据上海中心城区面积狭小、人口众多的特点,本市确定公共交通优先政策、交通区域差别政策和道路车辆协调发展政策。”在此附带说明一点。《上海市城市交通白皮书》, 就其内容而言, 应被认为属于行政法理论上所说的行政计划。其中关于该市交通行政的基本目标和方针政策的规定, 也可被视为行政立法(相对于该市交通行政方面的具体规范而言, 是“基本法”或“框架法”)。

  [57] 上海市政府新闻发布会(2004.5.5.) .市府法制办主任表示, “我们认为,上海车牌额度拍卖是合法的,也符合上海交通的实际情况。根据《道路交通安全法》第四条,地方人民政府有职责把地方道路交通的秩序维护好、管理好”。就道交法生效后继续实施至今的私车限额拍卖而言, 被上海市府作为其法律根据援引的法,按法的效力等级排列,是作为国家法律的道交法、作为地方性法规的上海道交条例、作为地方政府规划的上海城市交通白皮书。

  [58] 宪法第107条规定,“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,…”。上海搞的私车额度限制, 从其目的上看,可划入地方公安的范围; 搞额度拍卖收取拍卖款, 可视为地方财政事务, 从目的看,又可视为地方城市建设或公安的范围

  [59] 值得一提的是,上海市府发言人和法制办主任在列举该措施的法律根据时从未提到过宪法或组织法中有关地方政府职权范围的规定。这一情况也许意味着:市府非常清楚,这类规定对于证明其私车限额拍卖决定的合法性没有什么价值。

  [60] 搞清这个情况, 也许有助于了解当时上海市府依法行政的状况, 有助于总结地方政府法制的经验教训。

  [61] 《汽车工业产业政策》虽然名为“政策”,但却是具有法律效力的“政策”。就其法律形式和效力等级而言,应当被视为具有相当于行政法规效力的规章。2004 年国家发改委制定的《汽车产业发展政策》也是如此。另请注意, 在我国的相当一部分法律和法规中有“根据国家的有关政策”之类的规定,比如道交法第四条第二款。这种规定的法律效果在于, 赋予“国家的有关政策”以法律效力, 或承认其法律效力。

  [62] 从比较法的角度看, 我国的立法授权(包括地方人大的搞的授权)的主要特点之一是授权的范围宽、界限不清和权力行使基准的欠缺。《立法法》为解决这个问题作出了最初的努力(第十条对全国人大及其常委会授权的界限做出了原则性的规定, 表明国家立法机关开始重视这个问题)。由于“上海道交条例”是在《立法法》施行前制定的(即便是在立法法施行后制定的,作为地方立法,也不是立法法第十条的适用对象), 所以笔者在本文中的意见也许过于苛刻了。

  [63] “白皮书”中涉及小汽车交通的规定的要点如下: 个体机动交通具有较强的灵活性和便捷性,对中高收入市民的吸引力正在逐步增强。但是,它对道路空间、环境保护、能源消耗等方面产生较大的负面影响,应通过交通需求管理手段,促使个体机动交通的有序发展。有序发展小汽车交通。必须在加强交通需求管理的前提下有序发展小汽车,保持小汽车与道路容量的平衡增长。根据道路容量在时空上的差异。采取不同政策,运用多种交通需求管理手段,调节小汽车的运行。主要措施包括:对机动车的各种上牌政策实行并轨、制定相应政策提高私家车比例、提高拥挤区域停车费率等。到2005年,满足50万辆小汽车的日常出行,道路运行维持在可接受水平。值得注意的是, 白皮书没有提及额度拍卖这一措施。

  [64] 关于《上海市城市交通白皮书》规定的有序发展小汽车交通的政策与国家的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》规定的鼓励小汽车进入家庭的政策的比较, 请见本文关于第三时间段的法律根据论的分析。

  [65] 上海市政府新闻发布会(2004.7.7)。为了使这一推论的确切含义、构造和特点更容易被读者所理解, 笔者在忠实其原意的前提下, 对原文做了一些文字上的整理。

  [66] 请注意大前提中的“根据”与道交法第四条的实际关系。道交法第四条有两款规定。第一款是,“各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应”; 第二款是,“县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要,依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策,制定道路交通安全管理规划,并组织实施。” 从法制办专家的整个推论的意思来看, 其所“根据”的, 实际上是第四条的第一款, 并不包括该条第二款。

  [67] 手段合法论的大前提是笔者补上去的。笔者认为, 如果没有这个大前提, 法制办专家就不可能得出私车额度拍卖符合道交法的结论。笔者假定, 法制办专家没有犯形式逻辑上的错误。

  [68] 如果事实确实如此, 那么, 这对于那些容易轻信专家权威的人们, 也许会成为一副清醒剂, 对于那些热衷于拿专家权威的言论来为自己的观点佐证的人们, 也许会成为一盆冷水。这也许是一个有趣的法社会学的课题: 究竟是由于什么原因, 法制办的专家作出了如此的推论? 是因为他们忘记了法律的ABC, 还是因为他们的官方身份, 或是因为别的什么?

  [69] 据此,道交法标题中所谓的“安全”应当被理解为是包括有序、安全(狭义的安全)和畅通三者在内的广义的安全。

  [70] 为什么放着第一、第三条不用,却偏偏要挑选第四条呢? 笔者推测, 原因可能有二。第一, 也许在法制办专家的眼里, 私车额度拍卖既然是为了控制交通总量缓解交通拥堵状况, 那么, 它当然就符合道交法规定的立法目的和道交管理工作的目标。这个道理是如此的简单明了, 以致没有加以说明的必要。第二, 也许法制办专家对第四条明确提到“地方政府”特别在意,认为引用该条能够较为容易地证明作为地方政府的上海市府搞的私车额度拍卖的合法性。

  [71] 道交法规定的对道路行驶权的限制措施主要有两类。一类是第三十九条规定的通行限制。该条规定, “公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”。另一类是第四十条规定的交通管制。该条规定,“遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形,采取其他措施难以保证交通安全时,公安机关交通管理部门可以实行交通管制”。

  [72] 因为如果在解释论上可以将该措施理解为符合道交法的立法目的的话,那么就等于宣布道交法的立法目的与十五计划纲要及汽车产业发展政策存在抵触,就意味着国家立法机关和最高行政机关在促进和鼓励私车发展的同时,又允许为了保障畅通而限制私车的发展。笔者并不否认国家的立法或政策之间发生抵触的可能性。但是, 除非存在明确无疑的立法上的证据(比如,道交法明确授权地方政府为了保障交通的畅通可以限制私车额度),不应当作出有可能导致立法抵触这种结果的解释,应当回避这种解释,应当根据就某事项作出了明确规定的立法来解释就该事项未作出明确规定的立法的含义。回避抵触原则是法律解释的重要原则之一。违背该项原则意味着人为地制造抵触, 可能引起破坏法的统一的结果。即使道交法明确授权地方政府可以采取限制私车额度这一措施,笔者认为, 严格而言, 道交法仍然难以成为上海市政府继续进行私车额度限制的法律依据。因为道交法是全国人大常委会制定的,十五计划是全国人大批准的,在前者与后者发生抵触的情况下, 应当根据上位法优先的原则,排除道交法有关授权规定的适用。除非全国人大同意或授权她的常委会在道交法中作出这样的规定。

  [73] 据公安部新闻发言人通报(2003.10.28, 引自姜新菊《五大原因影响安全和畅通》科技日报2003.11.3), “政府管理道路交通的整体水平不高”是“影响道路交通安全和畅通的原因”之一。该发言人所列举的影响道路交通安全和畅通的五项原因是, 一,交通供需矛盾日益加剧;二,城市路网结构不合理、公路质量低、通行条件差; 三,道路交通工具总体构成不合理、安全性能差; 四,违反交通法规现象十分普遍、交通秩序不好;五,政府管理道路交通的整体水平不高。

  [74] 前注公安部新闻发言人通报。

  [75] 有关全国的统计数据, 请见《公安部通报2003年全国道路交通事故情况》(2004.1.17)来源:中国公安机关新闻发布信息网。根据上海市的统计, 2003年度, 该市民用车辆拥有量是173.76万辆, 其中载客汽车为54.03万辆, 载客汽车中轿车为36.16万辆。民用车辆中的个人车辆拥有量是117.03万辆, 其中载客汽车为22.13万辆, 载客汽车中轿车为16.66万辆; 摩托车是94.29万辆。《上海统计年鉴2004》表13.9民用车辆拥有量。

  [76] 比如, 特定路段的特定时间的通行限制、违法停车和违法占用道路的取缔等道交法上的交通管理措施的严格适用; 单双号牌交替通行制的导入; ITS(Intelligent Transport Systems)的采用, 等等。

  [77] 比如在日本,大都市的人均自用车拥有量远远高于我国的大城市, 但在许多场合或时间段, 由于利用公共交通工具(主要是轨道交通工具)在时间的节约和通行的便利的程度上明显优越于利用自用车, 所以很多人通常选择利用公共交通工具出行。

  [78] 据公安部的分析, 引起交通事故主要原因是驾驶人的违规行车, 其次是车辆自身的故障。《公安部通报2003年全国道路交通事故情况》。

  [79] 《国民经济和社会发展统计公报》(国家统计局,1994年度至2003年度), 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》(2001 九届全国人大四次会议批准),《汽车工业产业政策》(1994),《汽车产业发展政策》(2004)。

  [80] 有种意见认为(上海市政府似乎也是如此认为), 造成该市交通拥堵的主要原因是私车数量的急剧增加。在笔者看来, 这种见解至少是片面的。历史事实是,在上世纪80年代前期(小轿车尚未进入居民家庭),上海市区的交通拥堵情况就已经相当严重。

  [81] 除了大城市的交通拥堵问题外, 由于我国在汽车产业高速发展的初期, 没有充分重视一些发达国家(比如日本)的教训, 缺乏可持续性发展的观点, 没有及时制定有效的节能政策和环保政策, 致使我国汽车产业的发展在造福于社会的同时又引起了能源浪费和环境污染等严重的社会问题, 给社会带来了过度的负担。如何兴利除弊, 如何使汽车产业和汽车消费的发展在造福于社会的同时避免给社会带来过度的负担,换言之, 如何在鼓励小汽车进入百姓家庭的同时, 预防和缓解交通拥堵、节约能源、保护环境, 应当成为行政法政策论的重要课题。

  [82] 《交通和车辆税费改革实施方案》(2001)规定了涉及车辆管理和交通管理的收费改革政策, 其中包括, “取消不合法和不合理的收费项目。这类项目包括:地方和部门违反国家有关审批管理权限,越权设立的项目……。……公民、法人和其他社会组织有权拒交已取消的收费,有权举报乱收费行为,有权要求对乱收费造成的损失获得赔偿”。除了依法征收车辆购置税和燃油税外,“保留少量必要的规费,……。保留的规费包括各级交通部门利用贷款或按照国家规定有偿集资修建公路、桥梁、隧道、渡口,以及各级建设部门利用贷款或按照国家规定有偿集资修建大型桥梁、隧道等,在还款期间收取的车辆通行费;…;政府有关部门在交通和车辆管理过程中依法发放证照收取的机动车辆牌证(含行驶证)工本费、机动车驾驶证工本费、…机动车辆安全检验费…等。除此以外,任何地方和部门均不得设立与道路…维护和建设以及机动车辆…管理有关的收费项目” .《汽车产业发展政策》第六十三条规定,“国家统一制定和公布针对汽车的所有行政事业性收费和政府性基金的收费项目和标准,规范汽车注册登记环节和使用过程中的政府各项收费。各地在汽车购买、登记和使用环节,不得新增行政事业性收费和政府性基金项目和金额,如确需新增,应依据法律、法规或国务院批准的文件按程序报批。除国家规定的收费项目外,任何单位不得对汽车消费者强制收取任何非经营服务性费用。对违反规定强制收取的,汽车消费者有权举报并拒绝交纳”。

  [83] 《汽车产业发展政策》第七十二条规定, “实行全国统一的机动车登记、检验管理制度,各地不得自行制定管理办法。在申请办理机动车注册登记和年度检验时,除按国家有关法律法规和国务院规定或授权规定应当提供的凭证(机动车所有人的身份证明、机动车来历证明、国产机动车整车出厂合格证或进口机动车进口证明、有关税收凭证、法定保险的保险费缴费凭证、年度检验合格凭证等)外,公安交通管理部门不得额外要求提交其它凭证。各级人民政府和有关部门也不得要求公安交通管理部门在注册登记和年度检验时增加查验其它凭证。汽车消费者提供的手续符合国家规定的,公安交通管理部门不得拒绝办理注册登记和年度检验”。

  [84]《汽车产业发展政策》第七十条规定, “各城市人民政府应根据本市经济发展状况,以保障交通通畅、方便停车和促进汽车消费为原则,积极搞好停车场所及设施的规划和建设”。

  [85] 毫无疑问, 如果异地上牌被禁止, 其他存在交通拥堵问题的大城市又效仿上海的做法的话, 那么, 限制私车额度这一措施对我国经济建设和社会发展的不利影响将更为广泛和严重。

  [86] 不过, 上海有的媒体对市府法制办专家的答记者问却给予了高度的评价。比如, 上海新民晚报的一篇报道称, 7月7日新闻发布会的“最精彩”的部分就是法制办主任用“法言法语”就车牌拍卖问题所作的解答 (杨俊《市政府法制办主任昨表示私车额度拍卖合理合法》新民晚报2004.7.8第4版)。笔者很想知道如此评价的依据是什么。

  [87] 据中国经营报的一篇报道说, “上海市新闻办公室一位官员向记者透露,发改委基本上是同意上海市这种做法的。”前注9胡家源文。即使这位新闻办官员透露的情况属实, 这些重大疑问仍然存在。

  [88] 难道是把这些情况当成了国家机密 ? 若真如此, 那么人们不禁要问, 在今日的中国, 还应当存在这样的国家机密吗?难道是觉得如果披露了这些情况, 也许会引起麻烦? 若真如此, 那么人们一定会问, 有什么大不了的麻烦呢? 对谁有麻烦呢? 难道一旦公布, 反而会给私车额度拍卖措施带来法律上的麻烦?难道是原本就没有意识到有必要披露这些情况? 若真如此, 那么人们也许会问, 连这点意识都没有的法律意见, 还能算得上是合格的专家意见吗?

  [89] 在此附带说明一点。由于法律问题与自然科学技术问题在性格上有所不同,法律问题多少会涉及到政策判断或价值判断,法律本身又往往存在不确定性,所以在存在不同意见的许多场合,也许只能说其中某一种意见是比较妥当的,未必能够断言只有一种意见是正确的,其他意见都是错误的。

  [90] 前注9.

  [91] 法制办主任既然说提出意见的是全国人大和国务院的有关部门, 那么就可以推测, 全国人大常委会和国务院不包括在内。根据媒体的报道(假定其内容是可靠的), 现在笔者只能知道, 国家发改委是法制办主任所说的国务院有关部门(或其之一)。请见前注87.至于全国人大的有关部门是何者的问题, 对笔者而言,现在还是个谜。笔者在此只是假定所谓的有关部门对道交法有法律上的解释权。至于道交法的有权解释机关应当是何者的问题, 笔者的意见请见本稿三的有关部分。

  [92] 据报道, 发改委是法制办主任所说的“国务院有关部门”(至少是其中之一)。前注87.

  [93] 根据公认的法治行政的原则, 行政机关必须受自己制定的法或政策的约束, 行政机关作出的决定不得违反自己已经制定的仍然有效的法或政策,否则, 即构成违法(所谓行政自己拘束的法理)。出尔反尔自相矛盾的决定是肆意专断,是权力的滥用。

  [94] 关于新加坡搞的机动车限额度拍卖的具体情况,请见新加坡陆地运输局(LTA)网站提供的有关介绍。

  [95] 笔者想为市府的说明做如下补充: 新加坡对自用车数量的控制措施, 在抑制私权、增加私人负担的程度上, 较之上海的, 要严重得多。新加坡禁止车辆登记后的额度转让(只允许登记前的转让); 不允许取得的额度与被登记车辆的分离; 额度是有期限的; 居民为购置机动车而须支付的总金额, 包括车辆购入权(COE Certificate of Entitlement, 即许可额度)价款(QP-Quota Premium)和其他各种费税在内,平均而言, 大约是车辆市场价格的五倍。请见新加坡陆地运输局(LTA)提供的资料。有关车辆购置总金额的构成和计算, 请见日本财团法人自治体国际化协会提供的调查报告 www.clair.or.jp/j/forum/forum/gyosei/gyosei_singapore.html.

  [96] 笔者之所以否定新加坡的做法对上海(之类的中国城市)的交通政策的借鉴意义, 主要是基于以下事实和理由: 新加坡是个面积十分狭小的城市国家, 她没有自己的汽车制造业, 其国民经济的发展也没有必要依赖汽车产业, 相当良好的公共交通设施的提供是新加坡对机动车的数量实施严格的控制政策的前提条件, 实施数量控制政策所产生的社会利益远远大于为此而付出的社会成本。与新加坡明显不同, 上海(之类的中国城市)是中国的一个地方, 中国正在大力发展自己的汽车制造业, 中国的国民经济的发展在很大程度依赖于汽车产业的发展, 汽车产业正在成为中国经济的支柱产业之一, 上海(等中国大城市)的公共交通设施还远远不能满足居民的生活需求, 在上海(等中国大城市)实施私车数量控制政策所可能产生的社会利益远远小于为此而付出的社会成本。此外,笔者还想补充一点。新加坡的经验至少在汽车产业比较发达的国家的大城市(尽管其中不少也面临着相当程度的交通拥堵问题)并没有受到当局的重视, 更没有被引进。换言之, 新加坡的经验具有相当的特殊性, 并没有广泛的国际意义。

  [97] 该法的历史如下: Ordinance 26 of 1961 — Road Traffic Ordinance 1961 (RTA的前身), Act 22 of 1966 — Road Traffic (Amendment) Act 1966 (此后多次修订), Act 11 of 1996 — Road Traffic (Amendment) Act 1996 (最近一次修订)。

  [98] Road Traffic Act的有关规定的原文如下:

  10A. (1) No vehicle shall be registered or, except as otherwise provided by this Act or the rules continue to be registered under this Act unless there is in force a permit issued by the Registrar authorising the registration of the vehicle. [7/90; 33/93]

  10A (3) The Minister may from time to time, by notification in the Gazette, prescribe a limit on the number of permits to be issued by the Registrar under subsection (1) and the Minister may prescribe different limits for vehicles belonging to any category, class or description.

  10A (4) The Minister may make rules for carrying out or giving effect to this section and, in particular, the rules may — (a) provide for the issue of permits under this section to successful applicants who submitted bids for the permits.

  [99] 笔者曾询问过几位新加坡友人(都是那里的私车族), 当地是否存在质疑该制度的合法性的议论。回答是从未听到过。

  [100] 比如, 新浪网新闻中心(2004.11.26)登载的有关报道。中新网(2004.11.26)登载的报道《我国将抑制私人交通工具过度使用城市交通资源》

  [101]《节能规划下的车市:利好还是利空》中国新闻周刊(2004.12.6.第207期)

  [102] 《发改委:节能中长期规划不是限制私车》上海热线网汽车频道(2004.12.8)来源:中国汽车报。不过, 这位负责人把规划中的“抑制私人交通工具对城市交通资源的过度使用”这一规定的意思所作的解释(即“提高公共交通对交通资源的利用率,大力发展轨道交通,提高道路的设计通行能力。对于小汽车,可能会严格燃油标准,提倡节油和低排放。”), 至少从该规定的用语的通常含义来看, 显得唐突, 很不自然。笔者推测, 不是规划本身用语不当,词不达意, 就是这位负责人解释有误, 不合原意。

  [103]《节能中长期专项规划引导汽车业进入新拐点》新华网 (2004.12.6. 来源:中国经营报)

  [104]正文中只列出与本稿主题有关的意见。其他意见如下。“特大城市要抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用”这一规定至少存在三个严重的问题。① 该规定与节能没有关联性, 脱离了节能规划的目的。理由很简单。按通常的理解, 所谓城市交通资源是指城市的道路、桥梁、停车场之类的交通设施, 并不包括能源。节能规划是节约能源的规划, 不是节约能源以外的其他资源的规划。② 什么是“过度”? 如何判断是否“过度”? 该规划没有提供任何标准或指针。这种规定在客观上为肆意的行政裁量创造了条件。③ 没有明确这一抑制政策与国家鼓励私人汽车消费的政策的关系。事实已经证明, 该规定使人们对有关私车消费的国家政策的稳定性和协调性产生了严重的怀疑。

  杨小欣

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