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中国的经济转型:成乎?未成乎?

发布日期:2005-03-15    文章来源: 互联网

  一、中国经济发展与转型

  20世纪80年代末90年代初中国曾经出现过一场关于改革成败的大论战(注:吴敬琏,《转轨中国》第22页,四川人民出版社,2002年版。),问题源于改革过程中出现经济过热、经济秩序混乱等计划经济时代所未曾有过的现象,尤其是80年代末期,一些人重新挑起了关于计划与市场的争论,认为改革的市场取向削弱了计划经济,犯了“方向性”错误,甚至把它与社会主义制度的存废直接联系起来。这些争论在一定程度上影响了中国改革的进程,使中国经济的发展面临严峻挑战,事情的进展后来随着邓小平南巡讲话和十四大的召开而告一段落,中国经济改革确立了建立社会主义市场经济的目标。

  90年代后期开始至今,由于一方面俄罗斯经济经过“10年阵痛”后开始复苏,并呈现了良好的发展势头,而另一方面中国的经济尽管仍旧保持较高的增长速度,但许多改革中累积的“问题”,比如财政赤字增加、银行坏账增多、“三农”问题及失业等矛盾的加剧日益成为进一步改革和发展的障碍,曾一度得到“世界公认”的渐进式改革模式开始受到了质疑,于是有人又开始在反思中国的经济转型是否是失败了?就连中国经济高增长的数字也有人提出了商榷(注:如L.R.Klein and S.Ozmucur,“中国经济增长率的估算”第41-54页,载《比较》2002年第一辑,中信出版社;《改革内参》2003年试刊,第2页,“水分论”。),于是乎又一场关于中国改革成败或者确切的说是关于中国经济转型成败的论战在理论界出现了。此论战中,主要也有两种观点(注:持第一种观点的如高尚全(参见“中国经济转轨的目标和基本经验”,中国经济时报)等,而持第二种观点的如王跃生(参见“经济改革以外”,《政治中国》,第137-145页,今日中国出版社1998年版)等。),一种认为中国的经济转型是成功的,中国已经初步建立了市场经济;另一种观点则认为中国的渐进改革并没有成功,它只是解决了一些外围问题,市场经济并没有真正建立起来。本人认为,中国的经济改革从经济增长的角度讲是成功的,但是,中国经济并没有完成其“转型”——建立现代市场经济,而仍旧处于转轨过程中。

  从1978年开始,经过20多年的经济改革,中国经济发生了以下三个方面的巨大变化:

  1.从供给型经济转向需求型经济

  改革开放前,卖方市场主导的经济,大部分商品处于短缺状态,中国是“短缺”经济。改革开放后,国内生产总值从1978年的3624亿元增加到2001年的95933亿元,按可比价格计算,年均增长率为9.4%,超出世界同期年均增长率6.1个百分点;1989年至2001年间,面对复杂多变的国内外经济环境,中国经济仍保持快速发展,年平均增长速度仍达到9.3%,比世界经济增长速度快6.1个百分点,是世界上发展最快的国家之一。经济的快速增长缩小了中国与发达国家的差距。根据国际货币基金组织估算,与1989年相比,2001年中国的经济总量已由第八位跃居世界第六位,超过了加拿大和意大利,仅次于美国、日本、德国、法国、英国,与前五位的差距也明显缩小。1989年我国GDP仅分别相当于美国、日本、德国、英国和法国的8.2%、15.1%、37.9%、53.3%和45.6%,到2001年,除与美国、日本差距仍较大外,已分别相当于德国、英国和法国的63%、81%和89%。中国的经济增长的时间之长,幅度之高,在世界经济发展史上也是少见的,平均每年增长8.3%,人均国民生产总值比1980年翻两番的任务,已经超额完成,在经济持续增长和效益改善的基础上,2000年国家财政收入达13380亿元,平均每年增长16.5%。经过20多年的发展,市场供求关系实现了由卖方市场向买方市场的转变,市场上绝大部分商品供应充裕,主要农产品产量保持快速增长,主要工农业产品产量位居世界前列,商品短缺状况基本结束,中国经济从供给导向的经济转变力以需求为导向的经济。截至2001年,谷物、棉花、油菜籽、水果、堵牛羊肉等产品产量稳居世界第一位,茶叶居第二位、甘蔗居第三位、大豆居第四位。特别值得关注的是,奶类生产由1989年的世界第十八位提高到第八位反映了十几年来人民生活水平和消费结构的积极变化。主要工业产品产量中,截至2000年,彩色电视机、煤、水泥、化肥、钢产量居世界第一位,发电量、棉布、化学纤维居第二位,其中钢和发电量在1989年分别居世界第四位,这两种产品位次的变化客观上反映了我国经济实力的变化。

  中国的经济改革从经济增长的角度讲是成功的,但是,中国经济并没有完成其“转型”——建立现代市场经济,而仍旧处于转轨过程中。

  2.由封闭和半封闭的经济转为开放型的经济。

  20多年改革开放带来的一个巨大的变化是中国打开了国门,打开了对外的窗口,中国经济融入到世界性市场之中。我国的对外开放逐步扩展,全方位、多层次、宽领域的对外开放格局基本形成,对外贸易迅速发展。进出口总额在由1978年的206亿美元增加到1989年1117亿美元的基础上,2001年进一步增加到5098亿美元,1979-2001年平均增速达15.0%。在世界上的排位,1978年为第25位,1989年上升到第14位,2001年仅次于美国、德国、日本、法国和英国,列第6位。其中商品进口额1978年为109亿美元,列世界第21位,1989年增长到591亿美元,列世界第13位,到2001年又增加到2436亿美元,列世界第6位。2001年,实际使用外商直接投资为497亿美元,1989-2001年累计达3814亿美元,是1979-1988年实际使用外商直接投资累计121亿美元的32倍;外商投资的平均项目规模由80年代初的120万美元,90年代初期的130多万美元,增加到90年代后期的300多万美元。外商投资领域逐步拓宽,外商直接投资开始从农业、工业、交通、饮食娱乐业等领域向邮电通信、商品零售、金融保险拓展。境外大公司、大财团来华投资增多,世界500强企业中已有约400家在华投资。1978年,我国外汇储备只有1.6亿美元,1989年增加到56亿美元,2001年迅速增加到2122亿美元,在日本之后居世界第二位。2001年中国又加入了世界贸易组织,这意味着中国经济彻底告别了传统的封闭和半封闭的模式,全方位对外开放格局基本形成。

  3.从温饱型经济转为小康型经济。

  传统中国人难以解决的一个大问题是“吃饭穿衣”的问题,经过20余年的改革开放,中国人的温饱问题已基本得到解决。城乡居民收入水平不断提高。从农村居民看,1978年,农民人均纯收入仅134元,1989年突破600元,达到602元,1997年超过2000元,2001年达到2366元,1979-2001年平均每年实际增长7.3%。农民收入水平实现温饱有余,部分地区已实现小康。从城镇居民看,城镇居民收入加速增长,2001年,城市居民人均可支配收入6860元,比1989年增加了5484元,扣除价格因素,实际年均增长率达到7.1%,比1979-1989年5.6%的年均增长率高出1.5个百分点。城镇居民已经整体上实现小康。与此同时,贫困人口也大量减少。到2001年,农村贫困人口仅剩2900多万,比1978年减少2亿2000多万,比1989年减少7000多万。居民消费结构持续优化。恩格尔系数(食品消费比重)逐年下降,城乡居民生活质量持续提高。从农村居民看,1978年恩格尔系数高达67.7%,还处在贫困阶段,1989年降至54.8%,由贫困转向温饱,2001年则进一步降至47.7%,开始步入小康。从城镇居民看,1978年城市居民恩格尔系数为57.5%,仅能维持温饱,1989年略降到54.5%,仍在温饱上徘徊,进入90年代,城市居民生活水平稳步提高,恩格尔系数逐年下降,1994年首次跌破50%大关,开始进入小康,2001年降到37.9%,由小康转向富裕,市场商品丰富,居民消费水平不断提高,商品零售总额平均每年增长10.6%。(注:根据国家统计局网页2002年10月相关资料以及朱镕基2001年3月5日在第九届全国人民代表大会第四次会议上的报告《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》整理。)

  从上面的数字来看,中国经济改革是成功的,但这只是量的变化,在质上即现代市场经济的建立这个目标上,中国的经济转型并没有完成。最基本的理由是,中国至今没有真正具备市场经济的两个基本前提,一个是良好完善的宪法和私有财产权保护制度,另一个是具有“硬约束”的破产机制。正如有的学者所言,一个国家可以失去其物质财富,但只要人力资本和制度健在,就很容易恢复,战后德日的迅速重新崛起即是一例。因此好的制度是财富不断的源泉,迄今为止,中国人取得的最伟大的成就在于制度上的进步(注:汪新波:“解读‘中国神话’”,中华工商时报,2002年9月5日。),尽管还没有完成现代市场经济制度的建立,但制度变迁已然发生,这是不争的事实。

  二、中国所处的经济改革阶段

  美国著名的投资银行高盛公司在题为《关于中国与世界的五大神话》系列研究报告的第一篇中就总结到:“‘中国故事’真正伟大之处在于总体的经济转型”(注:谢宝康,单羽青:“高盛破解中国神话”,中国经济时报,2002年8月22日。)。总的来讲,正在向现代市场经济过渡即进行经济转型是目前中国所处的经济改革阶段。它具有以下一系列的特征。

  第一,中国经济转型仍将在高速经济增长条件下推进。根据经济起飞(take-off)理论发展阶段分类,人均收入400美元以下为经济起步阶段,人均收入400—2000美元为经济起飞阶段,人均收入2000—10000美元为经济成长阶段,人均收入10000美元以上为稳定经济增长阶段。对于目前中国的人均收入到底是多少,国内外学者分歧很大,如果以人民币官方汇率估算,目前中国的人均GDP仅为1000美元,显然是低估了;如果按世界银行估算的人民币购买力平价(PPP)计,为3600美元,又有高估嫌疑。但无论如何都可以得出这样的判断:中国过去的20年已经实现了经济起飞,未来的几十年仍将处在经济高速成长的发展阶段,仍能持续保持较高的经济增长速度(注:《改革内参》2003年试刊,第2-3页,火车头论和理想状态论;林毅夫的估计。)。大部分中外的经济学家都持这种看法,具代表性的有两种说法,分别是摩根士丹利首席经济学家斯蒂芬?罗奇的“火车头论”和中国经济体制改革研究会樊纲教授的“理想状态论”。罗奇认为,以美国为中心的经济增长动力已经成为明日黄花,本世纪头十年,中国和印度成为全球新的经济引擎可能性最大,甚至还进一步表示“我看淡全球经济,只认为中国一枝独秀”。而樊纲则认为,中国经济发展目前处于理想状态。在全球化过程中,中国面临的机遇在全部发展中国家中处于非常好的地位;中国目前的经济增长是8%,而且没有通货膨胀,目前有点通货紧缩,但下半年可能会停止,他认为中国经济增长40年是没有问题的。另外,北京大学中国经济研究中心的林毅夫博士从比较优势理论的角度出发分析,也认为中国经济以现有的或稍低的速度增长至少还能维持几十年。

  中国至今没有真正具备市场经济的两个基本前提,一个是良好完善的宪法和私有财产权保护制度,另一个是具有“硬约束”的破产机制。

  第二,中国经济转型仍将在工业化和产业结构升级的过程中推进。按照流行的工业化的定义。“工业化是指工业在国民收入和人口中的份额连续上升的过程”(注:谭崇台,《发展经济学》,1989年版。)。根据联合国工业发展组织和世界银行确定的标准,以制造业增加值占整个产品增加值比重划分,60%以上为工业化国家,40%—60%为半工业化国家,20%—40%为正在工业化国家,20%以下为非工业化国家。改革开放前,工业增加值占GDP的比重已接近50%,从工业增加值占国民收入的份额看,已经达到了半工业化国家的水平。改革开放以来,随着第二、三产业的迅速发展,工业化进程进一步加速。2001年,一、二、三产业占国内生产总值的比重分别为15.2%、51.2%和33.6%,与1978年和1989年相比,三次产业增加值第一产业的比重分别下降了12.9个和9.8个百分点,第二产业比重分别上升3.1个和8.1个百分点,第三产业比重分别上升9.9个和1.6个百分点。产业结构的不断改善,一方面从根本上改变了中国的市场状况,产品短缺的状况基本结束,一度制约中国经济发展的一些瓶颈产业,如原材料、燃料动力、交通运输的紧张状况成为历史,另一方面通过第三产业的稳步发展,弥补了传统产业由于缺乏市场需求而对经济持续稳定增长造成的影响,大量吸收了越来越多的过剩劳动力,产业结构逐步趋向合理(注:根据国家统计局网页2002年10月相关资料整理。)。但由于城市化进展缓慢,有50%以上的劳动力仍从事农业,从事工业的劳动力占总劳动人口的比重大大地低于农业。因此,中国目前工业化过程尚未完结,处于工业化的中期,继续完成工业化是我国现代化进程中的艰巨的历史性任务,同时产业结构的升级以及与此密切相关的城市化也需要继续推进。

  第三,中国经济转型将在政府宏观调控下进行。经过80年代末90年代初的治理整顿时期,“八五”时期的“软着陆”,“九五”时期及“十五”初期的扩大内需的锤炼,中央政府宏观调控的科学性和艺术性大大提高,调控能力明显增强,调控的综合性、间接性、灵活性和适应性运用也相得益彰。主要表现在,一是运用财政货币等各种政策工具,提高了宏观调控的综合性。通过压缩基建规模、控制支出的财政政策,通过控制信贷规模、减少货币供应量的货币政策,顺利地完成了治理整顿的各项任务,实现了反通货膨胀的预定目标,使得国民经济步入了稳定发展的轨道。通过在调控总量的同时,加大对经济结构的调整力度,通过坚持扩大内需为主的同时,积极促进出口的增长,有效地抵御了亚洲金融危机的不利影响,防止了通货紧缩趋势的加剧。通过推进农村税费改革,减轻农民负担,增加农民收入,通过加大财政转移支付力度,提高城镇中低收入阶层收入,通过在增加农民收入的同时,努力扩大消费信贷,确保了消费的稳定增长。通过发行长期建设国债,降低银行贷款利率,通过扩大融资渠道,放宽投资领域,促进国有和民间投资的较快增长。通过提高出口退税率,扩大出口退税范围,通过扩大企业出口经营权,改善通关环境,促进了出口的较快增长;二是减少直接宏观调控的同时,重点加强了间接调控。在宏观调控方式方面,由计划直接调控为主转变为运用财政货币政策间接调控为主。1988年10月开始的三年治理整顿,相当程度上是国家行政措施和增加物价补贴的结果,是以直接调控为主;而针对1993年出现的经济过热,政府坚持以适度从紧的财政货币政策为主,再辅之以产业政策、外贸政策以及利率、汇率、价格、关税等经济杠杆,对国民经济实行间接宏观调控,使我国经济在1996年、1997年成功地实现了“软着陆”。在金融调控手段方面,从贷款规模限额管理转变为利用其他货币政策工具控制货币供应量。从1998年开始,中央银行取消对国有商业银行贷款限额的控制,在推行资产负债比例管理和风险管理的基础上,实行“计划指导,自求平衡,比例管理,间接调控”的新的管理体制。中央银行主要运用存款准备金率、中央银行再贷款、利率、公开市场操作、外汇操作、再贴现等金融政策工具调节货币供应量。因此中国宏观经济调控的应用对于中国经济的转型将必不可少,这也是现代市场经济的内在要求之一。当然,对于政府宏观调控的表现,也有不同的声音,具代表性的是杨继绳的“凯恩斯依赖症”论。它认为,1998年实行的积极财政政策,本来是一种短期的救急政策,现在短期政策变成了中长期政策,想淡出也淡出不了。因为中国经济缺乏内在的自主增长力,一离开整个政策,经济就要下降。而越依赖,自主增长力越差;自主增长力不够,就越依赖。“凯恩斯依赖症”使中国的财政危机、金融危机、社会危机在积累(注:“凯恩斯依赖症”论,《改革内参》2003年试刊,p3.)。所以一方面我们要善于利用宏观调控政策为经济转型开道,另一方面宏观经济调控也要为适应现代市场经济而进一步“转型”,防止类似“凯恩斯依赖症”那样的问题出现。

  中国的改革在实效层面无疑是成功的,但正如有的学者指出的那样:中国很可能只不过把俄罗斯或东欧做过的某些事情推迟进行而已。

  第四,中国经济转型将在全球化和WTO的推动下进行。经济全球化实质是全球经济市场化,对广大发展中国家或转型国家带来的机遇大于风险,它将使这些国家的经济转型进程不可逆转。波兰经济学家科特德克认为近现代经济发展史上,全球化有过三次大的突破,全球化自500年前出现了第一个突破——基于全球贸易的殖民主义阶段;19世纪由于技术进步带来第二个突破——贸易和生产的大幅度提升;当前伴随社会主义经济转轨是第三次突破。(注:国研网,2002年6月28日“经济转轨制度安排比较国际研讨会”观点综述。)对于中国来讲,2001年加入WTO是融入全球化进程至关重要的一步,从而又一次把我国置于同时追赶“三次浪潮”的位置,改革和转型必须适应这一大环境,加速进行。原外经贸部副部长龙永图在很多场合都曾指出,WTO的基本功能主要是:制定规则、开放市场、解决争端,核心是规则和开放;我国十五年的谈判历程就是遵守规则、开放市场的过程。也就是说,早在中国入世前,实际上过去中国的经济改革和转型就是在WTO及全球化的压力或条件下逐步推行的。中国加入世贸组织的战略意图集中体现在三个方面:一是营造更加良好的国际环境,为更多更好地利用国际经济资源加快改革和发展创造有利的外部环境;二是积极参与国际贸易规则的制定,并利用国际贸易争端解决机制维护国家正当权益;三是通过借鉴国际经验和通行做法,促进政府职能转变和社会主义市场经济体制建设,提高经济运行总体效率。目前中国农村还没有完成向工业化和城镇化的转变,工业体系还没有充分具备国际竞争能力,第三产业还刚刚起步,激烈的国际竞争就全面压了上来,而且周边国家改革和调整的速度在不断加快。经济全球化及其竞争的全面性和严峻性迫使我们必须面向世界配套改革、整体攻坚。中国(海南)改革发展研究院迟福林认为,未来几年,我国经济转轨的重要任务在于结构性改革的实质性推进。(注:国研网,2002年6月28日“经济转轨制度安排比较国际研讨会”观点综述。)

  第五,中国经济转型将在金融风险和失业等诸多压力下步步推进。中国的改革在实效层面无疑是成功的,但正如有的学者指出的那样:中国很可能只不过把俄罗斯或东欧做过的某些事情推迟进行而已。俄罗斯碰到的某些困难、付出的某些代价,中国现在可能还未遇到,但却迟早要遇到、要付出。中国的改革是在不断把这些问题往后推延,也就是是矛盾不断累积,到现在很有些“危如累卵”的味道。(注:王跃生,“经济改革以外”,选自《政治中国》第137页,今日中国出版社,1998年版。)甚至有人已经提出了中国即将崩溃的论调(注:崩溃论,《改革内参》2003年试刊,第3页。)。理由是四大国有银行的坏帐“已经高到不能维持的地步”;中国入世大幅降低关税,贸易逆差不可避免,经济下滑近在眼前;同时,政府无力支付的退休金印银行系统的坏帐总共占到2000年国生产总值的147%。尽管此论太过危言耸听,但20多年改革累积的矛盾和问题实在不容忽视,中国改革的彻底成功或者说中国能否顺利的完成向现代市场经济的过渡,关键也就在于对这些矛盾和问题的处理上。我国的金融风险可分为两类。一类是市场经济条件下产生的风险,另一类是在经济转轨的过程中,由于制度转化和相应的摩擦、错位等因素导致。我国的金融风险既带有一般市场经济的共性,表现为道德风险和逆向选择问题、金融体系的脆弱性问题和投机问题等,但是我国的金融风险是在没有外部冲击,在经济转轨时期逐步形成、转嫁和上升的,其核心是体制改革过程中的摩擦和风险的转化机制,因此我国金融风险的最大特点在于其制度性特征(注:马东浩,《体制转轨累积金融风险》,中国经济时报。)。解铃还需系铃人,金融风险的制度性的特征必然要求从制度上来解决,唯一的办法就是加快改革,使中国经济顺利完成转型,建立现代市场经济。另外中国面临的另一个重大问题是持久的就业压力。中国经济发展模式在近20年中变化很大,80年代是高增长高就业,经济增长率和就业增长率分别为4.3%和3.0%;90年代是高经济增长低就业增长,经济增长率和就业增长率分别为10.1%和1.1%,大部分劳动力仍然处于低技能岗位和低生产率部门,农业劳动生产率只相当于印度的75%、美国和法国的5%(注:胡鞍钢,“中国发展面临四大挑战”,专访。)。同样,在中国像失业以及社会保障机制的缺失等等矛盾与问题也主要是制度性原因造成的,不加快改革,就没有更好的出路。诺斯等人提出的“制度论”不无道理。(注:制度论,《改革内参》2003年试刊,第2页。)

  中国20多年经济改革成功的路径既可以说是“渐进”的,也可以说是“从体制外到体制内”的,但这仅仅是改革的方式、方法,而不是改革的战略。

  第六,中国经济转型最终将在制度变迁尤其是法治环境确立的条件下完成。中国经济转型本身就是一场全面的制度变迁,当然制度变迁是人类发展中永恒的主题,而经济转型则往往是一定历史时期的特殊需要。当前的理论界,很多学者都从制度经济学的角度对中国的经济改革或经济转型做出不同的分析,甚至转轨经济学本身就是制度经济学中的一个新兴和热闹分支。在众多的制度变迁中,法律制度的变迁尤为重要,可以说中国经济转型的目标——现代市场经济——实质上是法治经济,即在全社会共同认同的规则下运行。“在1993年以前,我们曾经认为,自1979年以后我国法制建设取得的最伟大的成就,就是制定了一大批的法律。许多法学家甚至国家领导人曾自豪地宣告,我国的社会主义法律体系已经初步形成,国家建设的重要方面已基本做到有法可依了。但是,当国家确立社会主义市场经济改革目标,并着手推进社会主义市场经济建立的时候,人们才惊讶地发现,在市场经济建设的广阔领域里,基本无法可依。……全国人大常委会……提出了制定150多项法律的立法规划,以建立社会主义市场经济法律体系,……。”(注:蔡定剑,“危机与变革——转型时期的法律”,选自《政治中国》第94-95页,今日中国出版社,1998年版。)2001年,我国正式成为了WTO的一员,尽管我国的立法建设和法治化进程仍有许多不尽如人意的地方,但WTO无疑又一次给了我们建立法治社会的良好契机和动力。

  三、中国的经济转型:政策之治还是法治之治

  1.中国经济转型的路径、战略与缺陷

  经济转型指的是由计划经济向市场经济的转型。当今世界上进行这种经济转型的国家较多,主要是前社会主义国家,比如俄罗斯、东欧各国、中国、越南等,各个国家的经济转型都要经历较长的时期。各国转型的具体目标和路径不尽相同,各国经济转型所遇到的经济问题有共同的,也有特殊的,由此引起了国际经济学界的关注,经济转型理论也由此产生。虽然经济学界使用的术语不完全相同,如过渡时期经济、转轨经济、转型经济,但其研究的对象和内容并无多大差别。

  波兰、俄罗斯等前苏联和东欧国家的经济转型基本上采纳了美国哈佛大学教授萨克斯等人的“休克疗法”,市场化改革后普遍出现了通货膨胀、经济衰退等不稳定问题。我国的经济转型走的是一条完全不同的道路,特别是经济转型中没有放弃社会主义原则和保持小心翼翼,没有出现像俄罗斯等国那样的经济和社会危机。但是,经济转型所遇到的矛盾和摩擦同样也不少。

  从1978年开始,中国经济改革已经走过了20多年的路途。毫无疑问,中国经济改革取得了巨大的成功,并获得国际上的赞誉。可以说中国这20多年的改革其目标是建立完善的市场经济体系和市场经济体制。为什么中国的经济改革能够获得巨大成功?许多西方学者流行的解释是,认为中国经济良好表现的根源,在于采取了和独联体与东欧国家的“休克疗法”截然不同的“渐进改革战略”,国内也有学者作了相类似的分析,认为中国的改革搞得好,就是因为“渐进”。(注:樊纲:《渐进改革的政治经济学分析》,上海远东出版社,1996年出版。)另外一些学者认为,中国经济改革成功的主要原因并不是“渐进”,而是因为中国实行的是“从体制外到体制内”的改革战略,也就是说,中国改革采取了一种不首先钉住国有部门这个旧体制的主干部门打攻坚战,而是避开锋芒,先在“体制外”展开的战略。通过农村改革、实行对外开放、某些地区发展非国有经济和从区域来扩展市场这三项政策使得改革的先行地区、主要是沿海地区经济迅速发展。这样就给我们的改革找到经济上和政治上的支撑力量,(注:“实现改革战略的转变,加快向市场经济转轨”,《何处寻求大智慧》,第36页—52页,吴敬琏著,生活?读书?新知三联书店1997年3月出版。)我认为中国20多年经济改革成功的路径既可以说是“渐进”的,也可以说是“从体制外到体制内”的,但这仅仅是改革的方式、方法,而不是改革的战略。从战略的角度来说,我认为中国的改革是走了一条特殊的“政策之治”的路径。也就是说,它既不是以“法律之治”为核心来引导经济改革,也不是以“权威之治”为先导来控制经济改革,而是以“政策之治”来调整改革。什么叫政策?政策就是政府行政机关通过一定行政程序颁发的、在实践中实施的决定、通知、命令、规定、意见、办法、细则、解释等等。政策又分中央政策和地方政策。如中共中央每年一月发出的关于农业发展的文件,国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知,国务院关于撤并行政机构的办法,国家计委、司法部关于印发《律师服务收费管理暂行办法》的通知,这是中央政策。还有许多地方政策,如某某省关于深化国有企业改革的实施办法,关于某某市股份制改革的实施细则,某某县关于股份合作制的实施意见等,这无数的政策构成一个复杂运行的政策网络,在中国二十多年的改革开放中起到了不断调整、引导、规范改革的作用。这种“政策调整改革”战略主要表现在三方面:

  从战略的角度来说,我认为中国的改革是走了一条特殊的“政治之治”的路径。

  第一,中国这20多年的改革是以政府为主角的改革,地方政府和中央政府在改革中扮演不同的角色,地方政府和中央政府各自举起“改革政策”的大旗。地方政府和政策在微观改革中起到特殊的作用,如在安徽凤阳县开始的农村承包制度的改革,就得到了地方政府及其政策的强力支持,而在1997年国企出售的高潮中,山东诸城市在国企出售方面之所以敢为天下风气先,也是因为得到了地方政府的大力提倡。当然在政策推进过程中,地方政府也表现出了很强烈的地方山头主义和保护主义,近年来,地方频频发生各类灾难和重大事故,以及为求短期利益对生态环境进行破坏,实际上是地方“恶”权推行的后果。中央政府在宏观改革上一言九鼎、在改革政策上有效推进,突出表现为向地方分权和强力推进国家干预能力方面,如1993年的财税体制改革的成功和1997年中国在亚洲金融危机过程中的表现,反映了中央政府在改革中的推动作用和把握能力以及中央政策的贯彻效率。当然有些中央政府的改革政策来源于计划体制的经验和无限政府的想法,如清理“三角债”和国有企业“三年减亏”,效果不理想,也是意料之中。这都与改革中的政府中心主义有关。

  第二,中国20年的改革是以政策为主角的改革。因为经过“文化大革命”后,中国人不再相信个人的权威,法律的权威又没有建立起来,而中国的改革又面临着前所未有的挑战,这样具有弹性和灵活性的改革政策自然而然成为主角,中国经济改革一条成功的经验就是大多数改革的政策都不是很固定化、条文化,相反却是以原则性、弹性条文和政策为主。改革政策具有弹性和灵活性,是中国20多年来改革政策得以在中国如此广阔的土地和众多的人口以及各地发展水平不一的情况下得到有效推进的一个重要原因。这种弹性和灵活性政策的另外一种好处是,在改革遇到阻力时,参予改革的利益集团都能够为自己的利益在弹性政策的框架内找到合理或者是灵活性的解释,为各个改革利益集团的讨价还价和妥协预留退路。这是保证改革得以继续下去的重要的制度性前提。如《公路法》在全国人大常委会表决中差一票通过以及“费改税”改革的推迟说明了此点。

  第三,改革目标寻求短预期性和效率公平关系平衡性的调整。这使得政策表现为调整的短期性和短预期性。这20年来我们看到许多改革政策是调整解决一时一地计划体制暴露出来的问题和改革中出现的矛盾与冲突,这与改革目标的短预期性有关,中国计划体制带来的积重难返的矛盾和问题使得改革的目的性不是那么明确,调整起来也相对容易。短期政策的一个特点就是政策的非稳定性,它对应调整社会体制的变革过程、人们观念的变化过程和社会的变迁过程。在政策和公平之间来回寻找平衡点是中国20年改革另外一条极其重要的经验。有时政府推行提高效率但是排斥公平的政策,有时政府推行倡导公平而减低效率的政策。如国有企业的破产重组改革和社会保障体制改革就在不断寻求平衡点。证券市场上国有股减持政策的变化则是另一个典型的个案。

  改革初期,这种政策之治战略非常有效,这套“政策调整改革”的战略保证了中国改革在一条平缓、灵活、绕开改革的死结、追求立竿见影效果、机会主义和以社会稳定为前提的的道路上发展,但是这套政策同时也为改革的未来埋下了艰难苦涩的种子。

  中国这20多年的改革是以政府为主角的改革,地主政府和中央政府在改革中扮演不同的角色,地方政府和中央政府各自举起“改革政策”的大旗。

  在这种“政策调整改革”的战略推进下,中国的经济转型带有强烈的中国特色:第一表现为这种“政策之治”,是政策而不是法律扮演了改革中的主要工具角色,“依法治国”始终成为不了治理国家的唯一或者优先的手段,这为改革理想目标的实现和树立法律的权威制造了障碍。这些政策造就了大量临时和短期的规则,这些规则既不透明、公平,也容易被政府滥用而成为设租和寻租的工具。回过头来看,规则的短期性弊病暴露出许多规则囿时囿地,井底之蛙,临时烧香和朝令夕改。或者只求眼前利益,或者只考虑局部利益。这些规则大多数寿命很短,有的是转瞬即逝,形成所谓“短命”政策。同时我们也看到许多政策的出台没有其它配套的政策跟进,而多是单项政策的一意孤行,这些政策没有明显一致的目的性,使改革显得反反复复和犹豫不决,改革缺乏全方位推进的立体感、一步到位的时间感和成功突破的空间感。第二,中国经济改革获得了巨大的成功,但是也获得了巨大的不成功。巨大的成功表现在中国经济发展连续十余年保持高速发展,说它不成功是因为中国经济的许多微观面表现令人沮丧,如国有企业亏损面在增大,城市失业率在提高,农民收入不高,“三农”问题突出,社会两极分化加剧,官场腐败之风盛行。

  由此我们看到中国经济转型尚没有最后完成,突出表现在中国经济市场比程度呈现不平衡的特点。从经济学角度来说,市场体系主要包括商品市场、劳动力市场和资本市场三个市场。一般认为,成熟的市场经济国家的市场比水平在80%以上,但在中国这三个市场其市场化程度差异极大。在商品市场,商品价格市场化程度较高。根据南开经济研究所一课题组1999年的测算,自1979年以来,商品价格形成市场化程度已经从改革初年的2.25%上升到了90年代中期的85%左右,接近西方市场经济国家水平。虽然在粮食、石油、住房等重要商品以及水、电、气、交通等公用服务产品价格方面仍然需要进一步改革,但是初步的商品市场已经形成。在劳动力市场上,其市场化程度的指标主要有两个:一是劳动力价格及工资的市场化程度,非国有单位已经基本做到了由市场机制调节,能灵敏地反映劳动力市场供求状况。而国有单位劳动力市场化程度较低;一是劳动力自由流动程度,它与劳动力价格的市场化程度往往相对称,在中国现实中,也表现为非国有单位流动性高,而国有单位流动性低的特点。在资本市场,包括证券市场、货币市场、保险市场和银行等,其市场化程度在中国至今发育缓慢和功能残缺不全,资本市场的政府管制和行政干预,直接阻碍市场机制的引入,并使资本市场处于低效或无效运行状态,因此资本市场的市场化程度最低。(注:陈乐一:“中国经济市场化进程分析”,《中国经济时报》2001年6月6日第5版。)另据美国的传统基金会(Heritage Fund)和加拿大的拉瑟研究所(Fraser institute)对全球范围内各国经济自由化的测度结果显示,中国经济自由化水平的国际排名居后。传统基金会的测度结果是,在被测度的156个国家和地区中,中国位居第120名;拉瑟研究所的测度结果是,在被测度的123个国家和地区中,中国位居第75名(张曙光,2000)(注:张曙光等:“市场化及其测度”,《经济研究》,2000年第10期。陈宗胜等,《中国经济体制市场化进程研究》,上海人民出版社1999年出版。),因此按国际标准来衡量,中国目前的市场化水平还是比较低的,中国的市场化进程尚未完成。

  中国经济市场化程度比较低,与我们这种政策之治的改革战略有关,政策的灵活性和开放性一方面带来了市场的某些自由化,但是另外一方面,政策的短期性又使政策没有强大的推力去推进每一方面的市场化,它也不能够保证已经市场化的方面形成稳定的制度,使市场得到确凿的支持。更重要的是,这种政策之治不仅给我们的经济改革的深化和成功留下了难题,而且给我们其它改革的进行制造了障碍。政策之治的改革战略对经济转型期的成功与取向具有重大的影响,是中国经济发展和改革的新课题。因此中国下一步的改革,由政策之治迈向法治之治将是中国经济转型不得不面临的重大战略选择。

  2.市场经济与法治的互动关系

  1)市场经济及其特征

  市场经济从本质上来说是自由经济,它具有以下三个特征:

  (1)市场经济内在地具有效率的特点,要求资源配置的最优化,即追求帕累托最优。所谓帕累托最优指的是资源配置达到了这样一种状态,无论作任何改变都不可能使一部分人受益而没有其他人受损,也就是说,当经济运行达到了高效率时,一部分人改善处境必须以另一些人处境恶化为代价。(注:胡庆康等人主编:《现代公共财政学》,第4页,复旦大学出版社1997年12月版。)在市场中,所有的资源配置关系都有一个效率要求,这种效率要求使资源由无效流向有效,由低效流向高效。

  中国20年的改革是以政策为主角的改革。改革初期,这种政策之治战略非常有效,但是这套政策同时也为改革的未来埋下了艰难苦涩的种子。

  (2)市场经济具有不确定性和不可预测性。这种不确定性表现为,对当前的经济行为和事件起决定性作用的某些因素是未知的或不可知或不完全可知的,所以人们的理性是不完全的,人们所掌握的信息也是不完全的。比如汽车制造商制定来年的汽车生产计划,它必须考虑汽车产品的未来价格、道路增长的情况、家庭消费的构成以及出口市场和出口政策等等,这些因素都是未知或难于预知的。

  (3)市场经济是“价高者得”、“价低者售”的经济,价格作为竞争的一种标准,是市场经济所固有的。美国加州大学经济学教授阿尔钦认为,重要的不在于价格是如何被决定的,而在于价格作为个人争夺经济资源的标准发挥了什么作用。(注:张五常:《经济解释》第417页,商务印书馆,2001年版。)实际上市场经济是由无数交易关系、交易过程和交易结果所构成的,市场的交易过程和结果实际上也是竞争的过程和结果,市场总在寻求交易成本趋零或最小化的方式,同时也在追求质高价廉的交易结果。这其中价格是纽带。

  2)法治的涵义

  而法治是一套刚性的游戏规则,它带有强制性、权威性和稳定性,为市场经济的游戏提供必须遵守的规范。可以说,它产生于市场经济,来源于市场经济,没有市场经济的游戏,就不可能有法治。市场经济追求效率、不可预测以及竞争的特征,都使得其对带有强制性、权威性、稳定性高的规则有一种内在的要求。

  建立在民主基础上的近现代意义上的法治,无论是作为一种启蒙理论,还是一种社会实践,都有其特定的含义。古希腊思想家亚里士多德在回答“由最好的一人或由最好的法律统治,哪一方面较为有利”这个问题时,就曾明确提出“法治应当优于一人之治”。(注:亚里士多德:《政治学》,商务印书馆1965年版,第167页。)他对法治的注解是:“法治应包含两重意义:已制定的法律应获得普遍的服从;而人们所遵从的法律本身应该是成文和良好的。”英国法学者戴雪认为,法治有三项标准,即法律具有至尊性,反对专制与特权,否定政府广泛的自由裁量权;法律面前人人平等,首相同邮差一样要严格遵守法律;不是宪法赋予个人权利与自由,而是个人权利产生宪法。

  在现代西方法治国家,法治作为一种社会实践,体现为一些基本的原则和制度。“法治”指的就是法律的统治(Rule of Law),它区别于“法制”(Rule By Law),通常包括三项基本的原则:1.法律至上原则。实行法治,必然要求一个国家的以宪法为核心的法律拥有至高无上的权威,不允许任何个人凌驾于其上的裁判。2.人权与自由原则。包含三层意思:第一,法非君出,而是法自民出,法治本身是民主之治;第二,法律面前人人平等人人在法律面前均有平等的身份和机会;第三,法治的基本目的之一是,充分保障每个人的权利与基本自由的实现。3.权力分立制衡原则。绝对的权力导致绝对的腐败,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”(孟德斯鸠语)。因此,法治的原则是使各种权力归位:立法机构依照法律程序立法;行政机构要限制自由裁量权,依法行政;司法机构独立地行使司法权力。除了上述三项基本原则之外,法治还有一些具体的指标:以普遍有效的法律作为社会控制主要的甚至是唯一的方式,国家权力和政府必须置于法律的严格规束之下,具有独立的法院及其它司法制度的综合系统,发达的开业律师界,中立的法学家和法律学者团体,各种法律制定、修改和废止的方式,以及普通人难以懂得或了解的复杂和技术性的法律知识体系。

  3)互动的市场经济与法治

  法治对市场经济的作用主要体现在三方面:

  (1)法治要保证资源优化配置过程中的公平和正义的问题。市场经济一味地追求效率可能会导致公平的减损,法治要确保在资源分配过程中,公平前提下的资源配置的最优化,并给予单一效率追求过程中对公平减损的救济措施,法治对公平维护的重复博弈,最终又促进效益和效率的最大化。

  (2)由于市场经济存在不确定性,因此市场经济存在着风险,法律的本质是为人们提供一系列稳定的信息,使人们容易预测其行为的结果,对其行为的成本和收益作合理的预期,把风险和不确定性减少到最低限度,而达到资源的最佳配置。

  (3)法律的经济意义在于节省交易的成本,这种成本可以归纳为寻找成本和信息成本、谈判和决策成本、履行和实施成本。具体来说,法律的意义在于给定一套交易规则、规范和标准术语,从而减少达成法律规范和规则条款所需的成本。另外,法律的责任制度使当事人预先知道自己的行为后果,从而可以防止违法以及由此所造成的各种成本,如缩短诉讼时间,减少举证责任等。

  中国下一步的改革,由政策之治迈向法治之治将是中国经济转型不得不面临的重大战略选择。

  法治是现代市场经济的基础。在一些所谓的“市场经济国家”特别是第三世界的市场经济国家,之所以没有出现真正市场经济所能带来的经济增长和经济繁荣,原因就在于缺少相应的法治基础。秘鲁经济学家赫南多?迪索托(Hernando De Soto)(注:赫南多?迪索托著,朱晓冬译:《资本的秘密》,江苏人民出版社2001出版。)认为,为什么市场经济在西方成功在其它地方失败,是因为非西方国家还没有建立一个无形的法律网络——这个网络机制可以把财产从国家的资本变成活的、流动的财富,西方标准化的法律能够使人们用分期付款的方式购房置产,以便使人们有资金进行新的投资,允许一个公司的资产分割成很多部分,可以公开上市进行股票交易,并使财产评估成为可能。这一切都是在人们遵循当地约定俗成的法律规范下进行的。这种由现代法律保障的无形的资产管理结构,在西方早已成为人们生活的一部分,大家习以为常,发展出成熟的市场经济。

  自由经济的成败,实际上和财产及产权的法律有着密切的关系。这个关系主要是一个法律纽带,同时也要把它变成社会不可分割的组成部分。这个过程比其它的事情更具有政治意义。许多发展中国家都经历这么一个过程,即从非正式的、不受法律约束的财产所有权,转变成正式的、统一的、合法的财产体系。

  “市场经济”并不是新东西,它早就存在于计划经济之前,市场经济可以分为传统市场经济和现代市场经济。传统市场经济的特点除小规模经营以外,主要是两点:一。合同执行靠声望和关系而非第三者;二。国家和政府对企业产权的控制没有受到制度的约束。归根结底是政治和经济没有界线。现代市场经济与传统的市场经济的区别在于前者的“基本游戏规则就是基于法治的规则。”“现代市场经济作为一种有效运作的体制的条件是法治,而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府,约束的是政府对经济活动的任意干预。法治的第二个作用是约束经济人行为,其中包括产权界定和保护,合同和法律的执行,公平裁判,维护市场竞争。这通常需要靠政府在不直接干预的情况下以经济交易中第三方角色来操作,起到其支持和增进市场的作用,如没有法治的这两个经济作用作为制度保障,产权从根本上说是不安全的,企业不可能真正独立自主,市场不可能形成竞争环境并高效率运作,经济的发展也不会是可持续的”。(注:钱颖一:“市场与法治”,《经济社会体制比较》2000年第3期:“现代市场经济体制的法治基础”,“中国经济改革回顾与展望—吴敬琏教授从事经济研究50周年研讨会”论文,2000年2月26日。)

  3.经济转型的法治取向

  何为“法治之治”?法治之治的核心是法治。

  实行依法治国,建立法治国家,对于正疾步迈向市场经济的中国来说,具有重大的现实意义。中国曾有数千年的封建历史传统,信奉的是“为政在人”的“人治”哲学。结果,历代王朝或是“政怠宦成”,或是“人亡政息”,或是“求荣取辱”,始终跳不出王朝兴替的周期率,建国以后很长一段时间里,我们对法律的价值和作用是忽略甚至否定的。如毛泽东同志就曾说:“不能靠法律治多数人,民法刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的,我也记不得……。”(注:全国人大常委会办公厅研究室编著《人民代表制度建设四十年》,第102页,民主与法制出版社,1991年3月版。)可以说,正是在法治问题上的偏颇,加上其它一些复杂原因,导致了“文比大革命”的巨大灾难。

  1978年改革开放以来,法制建设得到了重视和重大发展,所取得的成就也是举世公认的。但与此同时我们应承认,我们对“加强社会主义法制”的理解还是较狭隘的,不少时候仍然采取工具主义的态度,而没有把其放到治国方略的地位。从1978年开始的持续了近20年之久的这场改革目前已进入关键性的“决战阶段”,活跃的市场因素与僵化的体制和行为观念是这场决战中对峙的双方主角。不论这场决战的最终结果如何,居行不移的体制障碍与陈腐的“人治”观念等改革中的深层次矛盾,绝不会无所触及、毫发无损。尚在发育期的中国市民社会,体内已生长出日益壮大的市场独立利益主体的细胞;市场经济在中国的初期扩展也带来了自主性很强的多元化的产权关系;市场社会中,对信用、合同的承诺和人格尊重的需求,以及对合法私权保障的渴望,犹如久旱的土地期盼甘霖。这些,都向过去流行的政治理论与法哲学以及陈旧僵化体制障碍提出了挑战。中国市场经济的不断扩展与社会政治生活的变革进程,呼唤新的政治哲学和法治理念的支撑以及相应的制度和程序的保障。因此,实行依法治国,建设法治国家,是中国改革发展的逻辑结果,是中国社会进步的重要标志,是中国迈向富强、民主、文明的现代化国家的必然选择。

  实行依法治国,建设法治国家,是中国改革发展的逻辑结果,是中国社会进步的重要标志,是中国迈向富强、民主、文明的现代化国家的必然选择。

  李曙光

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