村民委员会作被告的主体资格问题

近年来，村民委员会（以下简称村委会）能否成为行政诉讼的适格被告已成为行政审判实践面临的棘手问题。本文试以行政法、行政诉讼理论为基础略陈管见，以求抛砖引玉。

    一、行政诉讼被告确定的一般规则

    纵观我国刑事、民事和行政三大诉讼，唯行政诉讼起步较晚，理论和制度构建均不完善，实践中不断出现新问题，其中有关行政诉讼被告的确定直到今天仍问题多多。依笔者见，要把握行政诉讼被告确认的一般规则，首先要准确理解“行政诉讼被告”的基本概念。

    关于行政诉讼被告的概念尽管众说纷云，但通说认为“是指作出原告认为侵犯其合法权益并向法院提起诉讼的具体行政行为，而由法院通知应诉的行政机关或者法律法规授权的组织”[1]。依此定义，成为行政诉讼被告的法定条件有三：一是必须为行政主体；二是必须实施原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为；三是由人民法院通知其应诉，三个条件缺一不可。

    审判实践中，之所以对被告资格包括村委会能否成为行政诉讼的被告问题产生困惑，笔者认为症结在于对行政、行政主体等行政法上重要概念的内涵和外延理解不当。

    传统上，“行政”通常被限定为“国家的组织活动”，即国家行政机关的执行、管理活动。随着实践的发展和理论研究的深入，现代行政法认为，“行政虽然主要指国家行政，但也包括非国家行政，国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政”[2]，明确这一点，对分析诸如村委会这种非国家的公共组织的法律地位尤为重要。

    再来看行政主体，从制度层面而言，现行的行政诉讼法以行政主体为标准，是行政主体才能成为被告，即只有是行政机关或法律、法规授权的组织才能成为被告[3]。最高法院近年来又扩大解释，将规章授权的组织也列入被告之列。

    实践中，行政机关在行政法律关系中的行政主体地位毋庸置疑，而行政主体中“法律、法规授权的组织”却往往被忽视，但却是最容易产生困惑的。一是这类组织被人们认为在整个公行政中的地位、比例无法与国家行政相比，二是行政机关由相应的组织法明确规定，一目了然，而“法律、法规授权的组织”很抽象，不易了解和把握。

    笔者认为，能否正确理解“法律、法规授权的组织”这一概念，是解决类似本文所提问题的关键所在。

    所谓“法律、法规授权的组织”，是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。这类组织的特定行政职能被国家认可，有其现实背景。在现代社会，行政职能大量增加，为防止官僚主义、腐败和权力滥用，根据民主发展的趋势，国家职能将不断向社会转移，而且，一些行政职能由于社会组织更接近行政相对人，因此由其行使比行政机关更适合。正如邓小平同志指出的“我们的各级领导机关，却管了很多不该管、管不好的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正搞民主集中制自行处理，本来应该很好办”。[4]

    被授权组织的法律地位体现在三方面：其一，它在行使法律法规所授行政职权时，是行政主体，具有与行政机关基本相同的法律地位；其二，被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任；其三，被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位，当然也无行政诉讼被告主体资格。

    二、村委会在特定条件下可以成为行政诉讼的适格被告

    在笔者看来，村委会所行使的某些职能，具有一定的公行政性质，是依法律授权行使某些行政职能的组织。欲正确给其以法律定位，有必要深入了解村委会的相关背景、具体运作等情况。

    关于村委会的性质和法律地位，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条明确规定为“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，我国的村委会制度是人民公社解体后填补农村基层政权真空的产物，以适应国家治理需要。村委会作为国家与农民之间的中介组织，许多矛盾和冲突通过它的上传下达加以缓和，又隐含了国家在新形势下更好地管理农村、加强农村基层政权的主要目的。

    作为一个农村的社会组织，村委会行使着大量的职权，而这些职权中的相当一部分在法律、法规中都能找到授权。《中华人民共和国村民委员会组织法》就授权其办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助和维护社会治安，协助乡、镇人民政府开展工作（包括救灾救济款物的发放、水电费的收缴、公共卫生和计划生育工作等），管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，保护和改善生态环境等等。问题是实践中对这种授权的认识不一，传统观点认为宪法和村民委员会组织法没有规定村委会享有行政职权，其他有关法律、法规也没有授予其行政职权，从而否定了村委会在行政诉讼中的被告主体资格[5]。而随着相关理论和实践的发展，又出现了新的观点，认为村委会根据相应组织法的授权行使多种行政职能，属于行政主体中法律、法规授权的组织[6]。笔者对此深以为然。

    从村委会日常工作的具体运作层面考察，能够为这种新观点提供实践支撑。村委会依职权作出的一类行为相当于行政许可（审批），相关法律明确要求要以村民委员会的证明、审核同意为必经程序。如个体工商业开业登记、婚姻登记、收养登记、申请建房、确定五保户对象等[7]。这类行为在行政法上无疑均属于依申请的行政行为。本来，村民可直接向行政机关申请，经行政机关调查后作出决定，不必假手村委会。但上述情形中，法律法规强制性地规定要以村委会的证明或同意作为向行政机关提出申请的必须的前置程序。村委会在行使上述职权时，行政职权色彩十分浓厚，其针对本村特定事项作出的上述行为应认定为具体行政行为。

    另一类情形有些难以界定。有关法律仅规定了村委会协助维护社会治安，协助组织扫除文盲等，法律似乎没有授予村委会相应的权力，但笔者认为，结合村委会在基层政权的地位及实际作用，这些规定本身仍照传达了立法者对村委会职能的认同和倚重，强化了村委会的政治地位。

    以上分析是从法律层面展开的，实际上，考虑到中国现实国情和广大农村的实际境况，有必要针对本文的论题，从更深的层面来理解和把握村委会的法律定位。

    农村的改革、发展与稳定，必须综合运用多种手段予以保障和促进，相对而言，法律手段具有其他手段所不能企及的效果。这缘于法律的明确性、权威性和稳定性等其他社会规范所不具有或不显著的特性，即法律规定了相关主体在社会生活中的权利、义务和责任，可以为主体提供明确的行为模式标准和合理的预期。而法律的施行以国家强制力为后盾，违法者将承担相应的法律后果，因而与其他行为规范相比，法律更易于在社会生活中实施，充分发挥法律的制约、导向、预见、调节和保障等功能。显然，充分利用法律的这些功能，把国家对农村的调控以及农村经济组织、农户和农民的各项活动纳入法律的调整之中，无疑有利于实现改革、发展和稳定农村的国家意志，并在农村建立改革、发展和稳定所必需的秩序。从这个角度而言，把村委会定位为法律法规授权的组织而纳入行政主体范畴，继而认定为相关行政诉讼的适格被告，其意义是深远的，即政府从村级治理中淡出，由法院这样中立、超脱的机构通过行政审判来裁决农村自治中的纷争，从而使村民自治真正得到尊重和实现。从这个意义上说，村委会能否成为行政诉讼的适格被告，当有其重大的现实意义，需要从理论和实践的角度尽快加以明确。

    注：

    [1]张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社1999年版，第359页。

    [2]姜明发主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第2页。

    [3]参见刘善春：《行政诉讼原理及名案解析》，中国法制出版社2001年版，第507-508页。

    [4]见：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328页。

    [5]参见《中国行政诉讼法教程》（修订本），红旗出版社，第127、128页。

    [6]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第113、114页。

    [7]如国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或村民委员会提出建房申请……”。

作者：邓海兵