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浅议行政事实行为与具体行政行为之比较及立法探讨

发布日期:2009-11-02    文章来源:北大法律信息网
行政事实行为与具体行政行为,都是我国行政法学上的重要概念,国家行政机关及其工作人员的职权十分广泛,受到多层次多角度法律规范的约束,违反任何层次的规范,都应当视为违法行政,国家行政机关及其工作人员的管理活动中,除了各类具体行政行为之外,还存在大量的行政事实行为。对于行政事实行为,我国法律没有明确、详细的立法规定,针对当今的依法行政的法治理念的确立,行政事实行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益后,如何得到救济,仅仅有《国家赔偿法》的少之又少的法律规定是远远不够的,为了引起更多的关注,尽早出台法律规范明确行政机关行使行政事实行为权力的依据。故笔者粗浅行文,供诸位交流。
 
  一、与具体行政行为的概念区分认识,在了解行政事实行为的概念之前,有必要先关注一下具体行政行为,这样有利于对行政事实行为的了解。行政诉讼法以国家立法形式明确提出具体行政行为后,最高人民法院在1991年和1999年对此做作出过两次司法解释。1999年的司法解释较199l司法解释改变了表达方式,同人民法院受理行政案件的范围结合起来,明确了广义上的具体行政行为,这与行政法上具体行政行为制度的含义和作用并不完全相同。笔者仅就狭义的具体行政行为与行政事实行为作以概念上的区分。具体行政行为,是国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务做出的单方行政职权法律行为,首要的是具体行政行为是法律行为,从这一点与行政事实行为产生了明显区分,具体行政行为是行政机关对公民、法人或者其他组织作出的行政意思表示。
 
  这种意思表示的目的是要发生一定的法律后果,使行政法上的权利义务得以建立、变更或者消灭。而行政事实行为是不以建立、变更或者消灭当事人法律上权利义务为目的行政活动。这种行为既可以是一种意思表示,也可以是一种实际操作。举例,如交通管理部门在公共交通道路上设置安全指示标志、气象局发布的天气预报、公安民警违法使用警戒具、行政管理过程中的暴力殴打等行政活动。这与民法上的法律行为与事实行为具有相类似的概念区分。
 
  二、与具体行政行为的立法角度认识
 
  具体行政行为无论从实体法还是从程序法都有其明确的法律规定,如实体法:《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《行政许可法》等,程序法:《行政复议法》、《行政诉讼法》等,而行政事实行为仅在《国家赔偿法》中有少部分的法律规定,如《国家赔偿法》第三条第二、三、四、五项,第四条第四项所规定的行政事实行为的侵权赔偿范围,以及《最高人民法院法关于审理行政赔偿案件若干问题的规定第三条规定的赔偿程序与具体行政行为的赔偿程序也大有不同,在司法操作上不如具体行政行为的赔偿程序那样灵活,  同时《行政诉讼法解释》中第九项的公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为不予司法救济。笔者认为,从这一法律规定来看,《行政诉讼法解释》已明文做出了排除行政事实行为司法救济的规定。一般来说除了《国家赔偿法》对行政事实行为有少许规定外,行政事实行为目前没有法律规范的明确依据。
 
  三、对行政事实行为的立法探讨
 
  (一)应将行政事实行为纳入行政诉讼法调整范畴
 
  将行政事实行为纳入司法审查,虽然在理论界存有争议,但笔者认为:行政诉讼法的立法宗旨是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯。虽然行政事实行为不以设立、变更或消灭行政管理相对人在行政法上的权利、义务为目的,但两者在行政活动过程的内在实质是一样的,都是行政主体在行使行政职权中针对特定对象所实施的行政行为,而且他们所实施的行为都可能会给行政相对人造成人身权、财产权侵害,这都是违背依法行政的内在要求的。所以只有将行政事实行为纳入行政诉讼法调整范畴才能更好地保护公民、法人及其他组织的合法权益,才能真正促进行政机关依法行政,防止行政职权滥用,从而全面实现依法治国的方略。
 
  (二)对行政事实行为要求赔偿的案件,应当规定可以直接向法院提起诉讼《国家赔偿法》规定,因受到行政事实行为侵犯,要求赔偿的,规定了先行处理行为,即应当先向
 
  赔偿义务机关提出赔偿请求,尽管是一种解决赔偿争议的途径,使受害人的合法权益能够得到保护,但在现实中,行政机关往往出于多种目的拖延解决,致使受害人到处上访,这也是上访生源的一个无法回避的客观因素,因此,笔者认为国家赔偿法应当规定,对受到行政事实行为侵犯要求赔偿的,既可以先向赔偿义务机关提出,又可以直接向法院提起行政赔偿诉讼。这样规定,l、有利于及时保护受害人的合法权益,2、也是构建和谐社会所必要的。


【作者简介】
王金锋、周立峰,黑龙江省东方红林区基层法院。
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