论行政诉讼举证责任的承担

行政诉讼中的举证责任是法律假定的一种后果，即承担举证责任的当事人提出自己的主张，证明自己的主张，否则将承担不利的法律后果。在民事诉讼中，当事人如果不能承担举证责任，将承担对其不利的法律后果，但不一定必须导致败诉；法院在查明事实的情况下，依法对案件作出裁判，但在行政诉讼中，由于严格要求行政机关的依法行政，如果行政机关不能承担证明其具体行政行为合法的举证责任，不能举出作出具体行政的事实证据和所依据的规范性文件，就要承担败诉的法律后果；人民法院不必也不应该为其查证，因为行政机关不能承担举证责任已违法在先（根据“以事实为根据，以法律为准绳”的行政管理原则，行政机关在作出每项具体行政行为时，必须有充分的事实根据的法律依据），直接判其败诉，有利于促进行政机关依法行政。

    行政诉讼的举证责任除具有举证责任制度的共有特点外，还具有以下特性：（1）强调了行政机关的举证责任，未将法院依职权取证和原告、第三人的举证置于同等地位。（2）行政机关的举证责任是单方责任，即举证责任由被诉的行政机关单方承担，不同于民事诉讼中“谁主张，谁举证”的特点。（3）行政机关的举证范围不仅局限于事实证据，还包括行政机关作出具体行政行为的规范性文件，即法律依据；在举证时间上也有特殊限制，即强调被告在一审人民法院庭审之前实施。

    行政诉讼中要求被告承担举证责任，有利于促进行政机关依法行政，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益充分体现了行政诉讼的目的。

    二、举证责任的承担

    行政诉讼中，被告承担举证责任，但原告也有举证的权利，这种权利应该得到法律的充分保障，根据《行政诉讼法》及最高人民法院的规定，原告与被告各有其举证的范围，人民法院应依职权调取有关证据。

    （一） 被告承担举证责任。

    行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范文件”，最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第26条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。”

    被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或者无正当理由提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。第28条规定：“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但其不可抗力等正当理由不能提供的。（二）原告或第三人在诉讼过程中提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的”。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（2002年6月4日通过，2002年10月1日起实行），第1条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有证据”。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其它正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当做出书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据，逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。第2条规定：“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据”。

    据此，行政诉讼中的举证责任主要由被告承担，这一规定包含以下几个方面的内容：

    1、具体行政行为是否合法应由被告承担举证责任，处于被告地位的行政机关，应该举证说明自己所作的引起行政争议的具体行政行为的正确性和合法性。

    2、被告既要就作出具体行政行为事实依据举证，又要就作出具体行政行为的法律依据举证。事实依据既包括实体上事实，也包括程序上的事实。如有关法律要求行政机关作出具体行政行为之前应当举行听证，则诉讼中被告应当就是否依法举行过听证进行举证。法律依据则主要是指所作出的具体行政行为所依据的法律、法规规章等。特别是对于规章和规章以下层次的规定文件，既要证明其存在，也要证明其合法，既要证明其符合法律、法规的规定或者不与有关的法律、法规相矛盾以及这些规范性文件相互之间不矛盾。

    3、如果被告对于引起诉讼的具体行政行为，不能提供作出具体行政行为的事实证据和所依据的规范文件，来证明该具体行政行为的正确和合法，则被诉行政机关可能承担败诉的诉讼后果。也就是说，行政诉讼中的举证责任既是一种行为责任，同时又是一种结果责任。

    4、被告举证责任的时限。根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，被告应当自收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》和《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》又分别规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内（收到起诉状副本之日起十日内）提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”被告在二审过程中提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或变更一审裁判的根据。

    5、违法收集的证据不能证明被诉具体行政行为的合法性。根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第30条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；（二）被告严重违反法定程序收集的其它证据”。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条规定：“下列证据不作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；（三）原告或者第三人在诉讼程序是提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据”。第61条规定：“复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。”

    6、被告履行举证责任的标准，这就是证明标准问题，是指被告行政机关举出了什么样的证据才算履行了举证责任，证明了其具体行政行为的合法性。对于这个问题，法律没有作出明确的规定，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》只规定了被告行政机关应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。第10条至条第21条也只对所提供的证据的合法标准作了说明。根据审判实践，被告完全履行了举证责任，应同时具备以下条件：（1）具体行政行为所适用的法律预先设定的事实要件得到满足。（2）每一个事实要件都必须在相应的证据支持；（3）用来证实事实根据和每一个证据都必须是可定案证据。即必须符合证据的客观性、关联性和合法性的原则。

    （二） 原告举证的范围

    《行政诉讼法》规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任，并不是说被告承担行政诉讼中一切事实的举证责任。由于行政诉讼的诉讼标的就是具体行政行为的合法性问题。所以说行政诉讼中被告承担主要的举证责任。但是在一定情况下，行政诉讼中的原告也要承担举证责任。

    最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第27条规定，原告对下列事项承担举证责任：

    1、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过诉期限的除外；

    2、在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；

    3、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实；

    4、其他应当由原告承担举证责任的事项。

    最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条、第5条、第6条也规定了类似上述内容的原告承担举证责任的情形。

    （三） 人民法院查证的范围

    根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第29条规定，有下列情形之一的，人民法院有权调取证据：1、原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；2、当事人应当提供而无法提供原件或原物的。

    最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》又进一步对人民法院查证的范围进行明确而具体的规定，其中第22条规定，有下列情形之一的，人民法院有权向行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益，公共利益或他人合法权益的事实认定的；（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序事项的。第23条规定：“原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取下列证据材料：（一）由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；（二）、涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据材料”。该条还明确规定：“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。”