浅议行政主体

〖内容摘要〗行政主体作为行政法的一个基本概念，是许多行政法理论及实践的基础。确认行政主体，是落实依法行政以及准确界定行政复议主体和诉讼主体的前提，因此，本文就行政主体概念、特征、资格界定和研究意义进行一些探讨。

    〖关键词〗行政主体，特征，主体资格，界定

    一、行政主体概念    

    行政主体原本是法国和日本等国的行政法概念，传入我国以后，逐步被我国学者所接受。目前，行政主体已经成为我国行政法学的一个重要的概念，一些有影响的行政法学教材都辟有专门的章节阐释行政主体的概念。⑴行政主体作为行政法学的一个基本概念，关于行政法学的著作中，几乎每位专家或学者都尽可能为其作出一个恰当的定义，但由于仁者见仁、智者见智，考虑的角度不同，诸人的描述大都不尽相同。尽管学者们对行政主体概念的具体表述存在细微的差异，但在行政主体的本质特征的认识上基本上取得了共识。罗豪才教授所做的定义是：在我国，行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权(表现为行政管理活动)，并对行为的效果承担责任的组织。⑵叶必丰教授这样定义：行政主体是指享有行政权、能以自己的名义实施行政行为，并能独立承担该行政所产生的法律效果的社会组织。行政主体实际上就是代表公共利益的抽象人格，是公共利益维护和分配者的法律化。⑶王连昌教授这样描述：行政主体是一个法律上的概念。从法律的角度观之，行政主体是指享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事活动，并因此而承担实施行政活动所产生的责任的组织。⑷行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。行政主体是实施行政管理职能、具备行政法上人格主体的组织，它独立拥有行政职权与职责以自己名义作出行政行为和参加法律活动，并应当对其行为和活动的法律后果独立承担法律责任，包括能够成为行政行为主体、行政复议被申请人、行政诉讼被告和国家赔偿义务机关。⑸应松年教授认为：行政主体是指依法享有国家行政职权、能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。 ⑹胡建淼这样认为：在我国，行政主体不是法律概念，而是法学概念，系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并独立承受行政行为效果及行政诉讼效果的组织。⑺江明安教授这样表述：行政主体即指行政法调整的各种行政关系的参加人——组织和个人。⑻根据理论界的通行说法，行政主体是指“享有国家行政权，能以自已的名义行使行政权，并能独立承担由此而产生的相应法律责任的组织．” 

    二、 行政主体特征

    由以上各位学者对行政主体概念的表述可以看出，尽管表述不尽相同，但所有的表述中都隐含有行政主体的本质特征，因此，我们可以看出法律意义上的行政主体具有下述特征：

    １、组织性实体，而非个人。⑼尽管行政行为的贯彻实施都是由具体的、单一或复数形式的个体（如国家公务员）来完成的，但由于他或他们在行政活动中是以组织名义而不是个人名义实施，所以，作为个体的个人不能享有行政主体资格。而就组织角度而言，构成行政主体的组织类型也是多样的，它可以是行政机关，如处于行政运作体系中的与行政性对人发生行政关系的行政机关；也可以是行政机构，如处于内部行政运作体系中的与其他行政部门发生行政关系的内部行政机构；还可以是被授权的组织，如在行政运作体系中居于行政体系外围，但合法享有被授予行政权限的其他组织。

    但是也有学者认为：行政主体是行政机关或其他行政公务组织及其行政公务人员的共同综合体。行政主体是行使行政职权的主体，在名义上行政职权的行使归属于行政机关或被授权组织，但它的活动必须具体落实到其内部机构、受委托组织以及行政公务人员身上。因此，如果只有名义主体而没有实际主体就不会有完整的行政主体；同时，如果只有行政公务人员个体而没有组织体，行政主体也不会存在。因此，行政主体是组织体与个体的统一体。⑽熊文钊也认为“行政主体主要包括行政机关及其根据法律或法规授权行使管理职能的组织和个人，它的主体地位是基于行政职权产生的。⑾一旦它们行使一定的行政职权即可构成行政主体，它们所为的行使职权的名义行为或实际行为都是行政主体的行政行为。可见．那种仅以行政机关或被授权组织来作为行政行为的主体限定是有所欠缺的。许多法律在立法上则避免了这一欠缺。如《国家赔偿怯》第3条．第4条规定，“行政机关及其工作人员”在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。最高人民法院的司法解释在对具体行政行为所作的解释中就其主体的涉及．则更为准确、严谨，它包含了行政机关及其工作人员、被授权组织、受委托的组织或个人，此外，还应包括被授权组织和受委托组织中的行政公务人员。

    ２、享有行政权力，实施行政行为，从事行政活动。在各种类别的社会组织中，在各类从事行政活动的组织中，并非所有的组织都能成为行政主体，只有行使国家权力的才能成为行政主体。享有行政权，是判定一个组织能否成为行政主体的决定性条件，是行政主体的本质特征。在我国，诸如国家权力机关、人民法院、人民检察院，由于不享有宪法、法律或法律赋予的行政权，所以不能成为行政主体。

    ３、能以自己的名义开展行政活动。这是指能够以自己意志作出行政决定，能够以自己名义采取措施——这是判定一个组织能否成为行政主体的重要标准。在行政运作中，参与其间的组织机构种类繁多，有的虽然实施的是具体的行政活动，但由于不能以自己的名义作出，故而也就不能成为行政主体。行政机关内部的各种组成机构即属此种情况。比如，治安处罚行为大多由公安机关内部的治安出具体实施，但处罚必须以区、县公安机关或者公安派出所的名义作出。因此，在这里，只有公安机关才是真正的具有行政主体资格的行政组织。一般而言，只有行政主体才能实施行政行为，但行政机关委托的组织、个人在其委托的范围内也可作出具体行政行为，而且实施行政行为的主体不要求以“自已”的名义作出。从这里可以看出，实施行政行为的主体与行政主体是不一致的．前者要宽泛得多。⑿４，能承担自身行政行为所产生的法律责任。一个组织能否成为行政主体，还要还要能够担负自身行政行为的法律后果。否则，不能称它是合法意义上的行政主体。例如，一个依法接受行政机关委托从事行政公务活动的组织，就不能称之为行政主体，因为由于其行政作为产生的法律责任是由委托的行政机关承担的——尽管这个组织具备另一法律主体身份（民事主体），但由于基于行政活动产生的后果只能归属行政法意义上的法律主体承担（而不是归属民法意义上的民事主体承担），所以即便此组织享有民事主体身份，但它不是行政主体。

三、行政主体资格界定

    所谓行政主体资格，就是指某一行政组织具备行政主体法律地位的资格条件。判定一行政组织是否具有行政主体资格，其实也就是对该组织进行行政主体资格的认定核实，即以具有行政主体资格的必要条件来对它进行认定判别。就法律规定和行政活动的实践来看，行政主体资格的构成要件，主要包括组织要件和法律要件。⒀

    １、组织要件。某一组织要取得行政主体资格，必须符合法定的条件；而这种法定条件，首先就是他必须是由行政职权的社会组织。因为，行政主体所履行的是国家行政职能，那些同行政权能无关的组织机构（如军事组织、学术团体等）当然不可能具有行政主体资格。

    由于行政主体可以按照其享有的行政职权的法律来源不同，分为职权性行政主体和授权性行政主体，因此其组织要件也有所不同。

首先，职权性行政主体的组织要件包括：（１）其成立必须获得有权机关的批准；（２）其行政管理活动，必须有组织法规的规定；（３）必须匹配一定的人员编制且需经有权机关批准；（４）需有独立的行政经费预算；（５）须有开展公务必不可少的办公设施；（６）其成立必须有公报予以公告，公告的内容一般应包括：成立时间、批准的机关、机关的性质、级别、任务、责任、办公地点等。

    其次，授权性行政主体的组织要件。鉴于授权性行政主体是以法定授权为前提，故该类行政主体的组织要件实际只包括一项关键的内容，即该组织一般应具备法人资格，或是企业法人，或是事业单位法人，或是社团法人等。同时，授权必须符合法定的条件和要求才有法律效力，否则，授权不为法律所认可，被授权组织行使行政职权就不具有合法性。这些条件具体包括：（1）必须有法律、法规的明文授权规定。或者是法律、法规直接将一定的行政职权授予给某个社会组织，或者是有法律、法规关于授权的规定。有关行政机关依据授权规定而作出授权；（2）必须由有权作出授权的主体予以授权。有权授予一定行政职权的主体包括法律、法规的制定机关和具有行政职权的行政机关；（３）授出的行政职权具有可转让性，专有的权力不得授出；（4）在法定范围内授权。授权主体不得超出其自身的职权范围和法定范围；（５）授权的方式特别是行政机关的依法授权必须以公开的书面公告方式进行。

    ２、法律要件。行政主体资格的法律要件，是指对即将成为行政主体的组织在法律上所设定的条件，一般来说，行政主体资格的法律要件有三项：

    第一、享有行政职权。行政组织和社会组织是否享有行政职权，应当由法律、法规明文规定。其中，职权性行政主体的行政职权，主要有宪法和有关组织法予以确定，其他单项法律、法规和规章，也对这类行政主体的行政职权作出过进一步的具体规定。至于授权性行政主体，其行政职权主要由宪法和有关组织法以外的单项法律、法规确定。

    第二、能以自己的名义开展行政活动。法律、法规确定行政主体必须用自己名义实施行政行为。行政主体以自己的名义实施哪一种类和形式的行政行为，均有法律、法规确定。

    第三、独立承担行政责任。行政主体是国家行政职能的具体担当者和实施者，但由于国家权力最终归属于人民，所以，保障行政相对人的合法权益便成为行政主体的责任。为此，行政主体也就必须依法独立地承担相应的行政责任。

    总之，同时具备上述三项法律要件内容，又符合行政主体资格的组织要件要求，该行政组织或社会组织才具有了行政主体资格。但也有人对此持不同意见，认为：实施侵权行为的行政主体仅是行政赔偿义务机关，而非赔偿机关，恰是反映了权力的行使者和最终责任者的分离，从而使得行政主体对依法获得的公权力行使漫不经心，可能会增加滥用职权的机率。责任的适当独立，不会造成对行政管理的秩序的破坏，只会使得整个行政管理更为有序有节。而原通说认为具备3个条件才具有主体资格不能把实际存在的行使行政职权的组织和个人纳入到行政法律法规的调整，会造成相对方权利受到侵害后得不到应有的赔偿和保护。⒆

    四、行政主体的研究意义

  机关的众所周知，改革前中国实行的是高度集权的计划体制。在这种体制中。政企不分、政事不分、政群不分，所有的社会组织都纳入到层层隶属的行政系统之中，按行政组织原则运行。即使在行政系统内部．我们也过分强调集中，下级服从上级、地方服从中央，因而总是在“条条”和“块块”之间打转，或者是以“条条”为主，或者是以“块块”为主，始终跳不出高度集权的框框。由此看来．中国的体制改革的一个重要任务．就是要将各种组织加以区分，不仅要政企分开，政事分开，政群分开，即使在行政组织系统内部，也同样面临着中央与地方的分权问题。这种体制改革的要求体现在法律上就是主体的分化，从所有组织都纳入到行政隶属系统的主体一元化分化为企业、事业单位、群众团体都成为独立主体的主体多元化。法学上的主体理论于此有了用武之地。主体理论的提出，即在于如何明确各社会组织的法律地位。⒁行政主体理论的研究，无论是对于行政法学研究的深化，还是对于行政运作的实践的优化，都有着十分重大的意义。

    １、利于防止行政越权，保证依法行政。现代行政的发展和政治民主化的进步都对政府行政活动提出了依法运作的要求。这是因为，行政活动的特征之一就体现在，这种以公共权力样态存在的活动，对社会施加的影响带有“居高临下”的强制性色彩；如若认由行使行政职权的机构及其组成人员不分情节状况、不顾权限行使的范围等进行“随意行政”，势必会对公民、法人和其他组织造成无辜的伤害。⒃为此，就必须要求行政机关依法行政，而要实现依法行政，首先就得使行政机关能够对自身的行政行为承担责任；而承担责任的基本条件就是必须界定明确的行政主体身份。否则，权限不清，职责不明，是根本无法承担责任的。通过对行政主体的研究，分辨清楚行政主体与非行政主体、内部行政主体与外部行政主体等的界限，就可以较好地保证其各司其职，防止行政越权，做到依法行政。

    ２、利于行政争议中行政相对人的救济申请，保证行政争议的有效解决和保障行政相对人救济的及时获取。当行政相对人的权益受到具体行政行为的侵害时，行政复议或行政诉讼也就成为比可不可少的补救途径了⒅。但由于作出具体行政行为的组织机构类别众多，行政机关内部又有着各式各样担负不同职权的组成机构等原因，如若没有统一的行政法意义上的行政主体概念的存在，就会使得行政相对人在申请行政复议与提起行政诉讼时无所适从。通过对行政主体的科学定义和界定，就可以是行政相对人在申请复议或提起行政诉讼时，不会“上告无门”、“无路可走”或在漫长的等候中坐视自身权益的受损而无法及时采取有效的挽救措施。⒂

    ３、利于确定行政行为的效力，保证行政职权的顺畅实施。⒄行政行为是由行政机关代表国家作出的，具有国家强制力，直接影响相对人的权利和义务。为捍卫公共利益，也为了更好地保障公民合法权益，作为被管理者的行政相对人就有服从的义务和必要，同时也应当拥有通过合法正常途径对损害其合法权益的行政行为申请救济的权利。解决这一两难问题的关键，就是必须能够对行政行为的效力从法律层面作出科学有效的界定。对于相对人和法院来说，应如何让确定行政行为的合法有效呢？标准有多种，其中做基本的就是考察实施该行政行为的主体是否具备行政主体的地位。合法有效的行政行为必须由具备行政主体资格的行政组织作出，否则，主体资格不合法，就会导致该项行政行为的无效乃至于被撤销。⒇相应地，一旦行政组织具备了行政主体的资格要件和合法身份，该组织在现实的行政活动中不仅会得到国家强制力的稳固保障，而且也会在最大程度上得到行政相对人一方的认同与配合。

〖参考文献〗：

⑴姚锐敏《行政法学原理》，（《广东行政学院学报》2000年４月，第26页。

⑵罗豪才 主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1996年版，第67页。

⑶叶必丰《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第68页。

⑷王连昌 主编《行政法学》，四川人民出版社1990年版，第71页。

⑸张步红 编著 《中国行政法学前沿问题报告》，  中国法制出版社  1999年版，第159页。

⑹应松年 主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第90页。

⑺胡建淼《行政法学》，法律出版社1998年版，第143页。

⑻姜明安 主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第84页。

⑼张焕光、胡建淼著：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第118页。

⑽杨解君《行政主体及其类型的理论界定与探索》，（《法学评论》1999年第5期）

⑾熊文钊 著《现代行政法原理》，法律出版社2000年版，第141页。

⑿皓文英 《行政主体概念的审视》（《连云港职业技术学院学报》2000年9月，第19页）

⒀张世信  周凡 主编《行政法学》，复旦大学出版社２００１年版，第５９页

⒁张树义《行政主体研究》，（《中国法学》2000年第２期，第80页）

⒂张世信  周凡 主编《行政法学》，复旦大学出版社２００１年版，第５７页

⒃刘翰 等著《依法行政论》，社会科学文献出版社1993年版，第53页

⒄王国炎 钱绍明 著《行政法理论与行政执法实务》，人民日报出版社1997年版，第103页

⒅刘恒 著《行政救济制度研究》，法律出版社1998年版，第73页

⒆后菁如 《行政主体理论之探讨》（《当代法学》2002年第8期，第2页）

⒇刘翰 等著《依法行政论》，社会科学文献出版社1993年版，第87页

赵宜勇