论对立法者的规制——从郭京毅案说起
发布日期：2009-11-18 文章来源：北大法律信息网
【关键词】郭京毅案；立法权；公法建设；立法程序公开；立法辩论
【写作年份】2009年
【正文】
1 引言
在我们大谈建设社会主义法治社会的时候，在我们以前所未有的速度完善法律体系的时候，在我们开始对法律产生些许好感和信任的时候，立法的后院却起火了。我们曾给予立法数量很大的关注，但却并不十分重视立法过程中诸如立法程序、质量、人民参与度、立法权来源等细节问题。我们一再强调司法公正却忽视了匆忙制定的大量的法本身的质量和对立法者的监督规制。马克思曾精辟论断“如果认为在立法者偏私的情况下可以有公正的法官，那简直是愚蠢而不切实际的幻想！既然法律是自私自利的，那么大公无私的判决还能有什么意义呢？法官只能够丝毫不苟地表达法律的自私自利，只能够无条件地执行它。在这种情形下，公正是判决的形式，但不是它的内容，内容早被法律所规定。”郭京毅们并不用去考虑司法，他们只需要用手中的权力让法官们所要严格遵守的法律粉墨登场就可以了，剩下的他可以意料到结果。立法腐败的出现让人不得不重新审视立法权力的来源和对立法者规制的迫切性。
2 从郭京毅案说起
郭京毅案从一开始就引起了广泛关注。虽然到目前该案尚未完整地呈现给公众，坊间各种传言暂时难以摸透，但是从去年八月郭京毅被“双规”到10月27日国家工商总局外商投资企业注册局副局长刘伟被刑拘，郭京毅案基本上呈现出一个从立法到审批，从官员到律师的权力寻租路线图，触目惊心而又合乎逻辑。
立法是这一系列活动的开端和重要前提。郭京毅1986年毕业于北京大学法律系，随后到外经贸部条法司工作，历任副处长、处长、副司长。2003年，外经贸部并入商务部之后，郭京毅仍然担任条法司副司长，并于2007年3月升为正司级巡视员。在商务部任职的22年里，一直参与并负责外资法律和投资法律的制定以及修改。而这一领域的法律法规又相当地模糊，大多数情况下让人模棱两可，可是无论是走出去还是走进来的企业都要经过审批，经过这一道道的坎。如此一来就让诸多企业感到无所适从，投资的尺度是怎样，法规对此的容忍度到底有多大，这些关键问题并不是事先明确规定而是成了有待琢磨的东西。郭京毅的手段由此看起来起来很简单——制定一部模糊的法律，然后把解释法律的义务化为强大的权力，大手笔地按照自己的意志随意适用而已。
前面提到工商总局的刘伟落网，不得不提及引起圈内轰动和无所适从的《关于外国投资者并购境内企业的规定》亦即“十号文”。该法规由商务部、国资委、税务总局、工商总局、证监会和外汇管理局6部委联合公布。这就使得问题更加复杂，至少我们从这个模棱两可的法规和刘伟的落网看出部门间争夺权力的痕迹。我们有理由认为刘伟的入网并不是郭京毅案的终点。同时，我们可以感受到郭京毅在这种部门间的权力争斗中的重要地位。因为郭京毅掌握着立法和解释法律的巨大权力。以至于他在公共场合发表的一些言论会被律师们揣测甚至会影响一些外资并购案件的走势。
如此制定的法规及解释权就像一种商品或者出租屋，得有人买或租。郭京毅有能力把商品制造出来，更“有权力”把这些商品限卖给自己熟悉的人。说白了，就是把权力寻租的外围空间扩大，而把内部空间压缩到最小，这样的权力租售既流畅又相对很安全。这个重要的对象就是隔着长安街相望，在商务部对面办公的北京思峰律师事务所。该所成立于1998年，前身是长城律师事务所。思峰律所自称是“境内外客户在《投资法》、《公司法》等领域首选的中国法律服务提供者”。这家最多时候拥有不到10个合伙人的律师事务所，在中国总共两百余家外资投资性公司中，为其中超过半数投资性公司的设立及日常业务提供法律服务。担任思峰律师事务所主任的张玉栋是郭京毅在北大的同班同学，两人关系甚密，毕业后，郭京毅进入外经贸司，张玉栋则做了律师，专门从事外国投资项目甚至参与了一些该领域重要法规的制定。另一位被牵涉此案的律师刘阳，曾是郭京毅的部下，也曾是张玉栋的同事。刘阳1995年毕业于对外经济贸易大学国际经济法系，同年7月被分配到外经贸部外资部工作。在外经贸部工作期间，刘阳于2003年获得加州大学伯克利法学院法学硕士学位，并通过纽约州律师资格考试。2004年初，刘阳回国，不久，即从商务部辞职，担任思峰律师事务所高级顾问。2008年3月，刘阳离开思峰律师事务所另立门户。不过，对刘阳的介绍文字和图片至今仍然挂在思峰律师事务所网站上。
郭京毅窝案的逐渐地呈现，我们不得不接受这样一种事实——“一个精心设计的以维护国家经济安全为己任的外资审批制度，二十多年来竟然垄断在少数几个人手里，在他们这个并不大的熟人圈里成了漏洞百出的玩物。在贪婪面前，外资并购的审批制度成为一个虚幻的、不可靠的空中楼阁，虽然外表极为华丽，却毫无根基，少数几个人的合谋寻租就足以把她彻底摧毁”。在我们惊讶于立法领域腐败的时候，我们也应看到立法腐败本质上依然由权力的滥用和缺乏约束所致。权力在法律层面的规定应该是明确的，换句话讲，权力的存在不应是一种理所当然的事实状态——谁有了权力就可以信马由缰，就可以扩展权力，推定权力，而应是一种能够控制、能够在法律上找到依据、权力范围的边缘清晰并且和相关责任明确联系的状态。
3 郭京毅案探因，寻找对立法者规制的切入口
3.1 令人失望的《立法法》
立法腐败的出现，让我们第一时间想到了《立法法》。这部历经七年方于2000年出台的，旨在完善和规范立法活动的国家基本法律，曾经给广大学者极大期望。然而它却陷入出台之初的不断被批评，到现在几乎被淡忘的窘境。《立法法》第一条就强调，“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色的社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法”。该法首先对当前中国立法体制下的立法权限进行了厘清，这是值得肯定的，接着大篇幅地规定了宪法中已有论述的人大立法程序，之后对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章产生冲突后的解决办法进行了较详尽的规定，。综观《立法法》，与其说它是关于立法的法律，倒不如更具体地说它只是立法权限和立法程序法。立法法界定了中央与地方、权力机关与政府之间的立法权限范围以及它们之间相互冲突的解决办法，阐述了以法律为主导，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章等法的渊源的立法程序。客观地讲，这种规定理顺了中央和地方立法权力关系，反映了我国的特殊国情。
然而，这一系列的规定只能说是对我国现行的立法体制进行了简单地陈述和确认，从立法法中搜寻对立法者的规制只会得到一个令人失望的结果。立法法直接、当然地规定了各种立法权力的划分，从中我们难以看到各个立法权正当性论述的痕迹，片面地讨论以人大立法为主导，而没有充分刚性地规定立法权被分解之后的诸多可能出现的问题。《立法法》几乎没有规定法律责任，对不尽立法职守或违反《立法法》的行为，没有设置必要的追究责任的制度，这不仅是立法大忌的一种表现——行为模式和后果模式严重脱节，而且这种情形的存在必然使《立法法》设置的权力或权利、职责或义务很难有效实现。从以上的分析看，这部公法像大部分中国特色公法一样，流于宣言式，雷声大雨点小，在不疼不痒的地方赘述，在必须厘清的地方捕风捉影。在探讨对立法者的规制的时候，从立法法上却找不到较多的线索，这是对法治建设的讽刺。虽然，对立法者的规制，并不是一部优秀立法法所能一蹴而就的，或者说，立法法并不是对立法者规制的诸多问题的全部，我们也不能把一些理论上的东西过多地寄托在一部成文法上；但是，我们至少可以从这样一部不尽如人意的立法法中看到，对我国存在的“诸多立法权”的深入探讨、真正能够起到法的作用的公法建设是必要的，对立法者的规制应该是全方位、多角度的。
3.2 行政立法权的来源和现状
在中国的宪政制度设计上，把人民作为国家一切权力的来源，代表人民的机构是最高权力机关和立法机关。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是社会主义民主的重要象征。为什么全国人民代表大会及其常务委员有制定法律的权力？为什么这些法律有任何组织和个人不得逾越的威力？因为从理论上讲，人民代表大会是一个全体人民充分参与的组织，这一组织特点足以使得它所产生的决议的强大效力。暂且不论全国人民代表大会采用的是什么方式的选举产生，什么样的组织形式，至少在理论上和宪政制度设计层面上是合理的。广大人民参与议事制定的法律理应得到每一个人的尊重。即使这个法律有各种缺陷，也是广大人民能够容忍的，因为这样的立法过程是他们充分参与的结果。另外，立法是现代社会分配利益保障人民权利的最大动作，谁来履行这个颇具政治和道德风险的“分配员”的职责？谁都不敢！只有把这种大的谁都不敢接手的权力交给人民，只有假以全体人民的名义，正义性合法性合理性也就自然而生。而目前广泛存在的立法权的下放又是一种什么情况？它们的合法性正义性来自何处？立法权下放会带来怎样的后果，所产生的缺陷怎样弥补？
中国的立法体制是非常复杂的，和世界各国立法体制比较也是很有中国特色的。一般认为我国现存的是一元多层立法体制。主要是指在纵向上，全国人民代表大会及其常务委员会是最高的立法机关；在其下有国务院的行政法规，地方人民代表大会，地方政府等制定的法规规章等。我们也可以认为全国人大的立法是一级立法活动的，其他的立法活动是二级立法活动，并不是当然拥有立法权。我们暂且不讨论各地方制定的法规给我国立法体制带来的混乱和差异，来关注与郭京毅案密切相关的行政立法。人大立法并不能渗透到社会管理的各个层面，人大带有框架式和全局性的立法难以满足现代社会纷繁复杂的现实要求。这时候，就需要把行政权推到前台，来弥补这种空挡或不足。前面我们已经讨论了人大立法的合理合法性，行政立法也需要一个合法性论证。从宪法上，我们可以看到一些痕迹。宪法上明文规定，国务院有权根据宪法和法律规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；《立法法》上也有“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”，“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”之类的规定。从宪法和法律中得到的合法性，毕竟也是有说服力的。我无意像洛克断定“立法机关不能把制定法律的权力转移给任何人的手里”那样去批驳立法权的转移，但是理应用一种务实的态度去探讨立法权转移之后所产生的问题。作为最高行政机关的国务院既然得到这样的授权，从国情和现实要求出发，接受并把这种权力发挥到极致，并且国务院有也有权把这种立法权授予到各部委，形成部门规章。在这个过程中，我们似乎能感受到立法权下放之后，有泄洪的味道——开了口之后，一发不可收拾。而随着我国立法步伐的加快，行政立法的规模和影响力已经不断地扩大并渗透到各个领域。全国人大批发式地授权行政机关立法，使得最高权力机关一再地被架空，一再地被边缘并极大地损害了全国人大的威严。以至于，行政立法可以与人大立法并驾齐驱。正如有些学者大胆地界定我国的立法体制是两元多层的，即横向上全国人大及其常委会与国务院及各部委并驾齐驱，纵向上国家与地方形成多层。之所以说这种界定是大胆的，我想一个重要的原因是，这一不得不承认的事实在理论上对我国的国体可能存在一定的冲击。
让我们回到郭京毅案上。上述的立法体制对应着相应的立法主体，郭京毅所在的商务部正是由于最高立法权的转移而得到了相关的立法权力。立法权转移的同时，我国法律并没有对这种权力进行充分的界定，对这种权力的规范、防范以及对这种权力可能产生的责任都没有规定到位。而本应担当重任的《立法法》几乎只字未提。理论上讲，人大立法基于的是广大人民授予权力和主动行使权利，无论是从外观上还是内在上都带有民主合法的意味。而行政机关立法是人大通过制定法律把人民授予的权力下放到行政机关所致的。相对而言，行政立法本身就逃离了人民的视线，存在较严重的不可靠性。权力失去监督和法律上的明确界定，就会导致权力拥有者把权力私人化，为所欲为。立法权也难以幸免。对拥有这样大权力的立法者的规制和监督并没有随着立法权向行政机关下授而随之跟上来，这是导致立法腐败的重要原因，也导致郭京毅之流玩弄立法权于手心。在这个过程中，也确实存在国家权力部门化，部门权力个人化的倾向。我们不能苛求每一个人都是天使，部门也不例外，问题是，我们并没有相关的法规或者体制对这种每个人都可能感染的“病毒”提前打上疫苗。对于郭京毅这样精通法律法规、社会关系面很广又手握大权的人，很容易就会把这些鲜有界定的权力化为利益，并把利益放置在一个相对密闭的空间里进行分赃。在这个过程中，我们很失望地看到了权力在支配法律，而不是法律在规范权力。
3.3 立法程序不公开，参与度不够
立法程序不公开，参与度不够是导致立法腐败的又一重要原因，也是上一个问题的延伸。立法过程，实际上就是各方表达利益诉求的过程。立法技术完善与否，一定程度上取决于立法者的利益平衡能力如何。利益的取舍、博弈，必然是建立在各方利害关系人之间的充分参与之后，立法者充分听取了各种不同意见的基础上。而从郭京毅案看，立法却成了拍脑袋工程，“国家权力部门化，部门权力个人化”的痕迹很明显。对于外资并购法规的制定，立法者利用手中的权力，控制了各利益团体的参与度——他的关系户深度参与，甚至直接参与了“十号文”的制定，并且所谓的平衡各方利益只是顺从了自己的利益需求；而其他的利益团体成了局外人，诚惶诚恐地被人摆布，成了“大玩家”的陪客。这样的立法程序和参与度注定了所立之法被个人所掌控和利用，这是所谓的“部门利益法制化”，甚至是“个人利益法制化”。
在该案件发生之后，有人开始针对立法游说进行了严厉的批评，指责一些利益团体通过各种渠道试图影响立法从而谋取利益，并认为正是由于立法游说导致了立法腐败。我想，这种观点是有待商榷的。立法游说在西方大多数国家已经成为公民参与影响立法的正当行为。因为市场经济体制的逐步建立，我们不得不承认利益的多元化及利益所带来的各种竞争和博弈，而我们也必须尊重一个理性人对利益的追求。立法游说可以说是利益集团对利益追求的自然流露，这不仅是合情合理而且对于立法本身而言也是有利的。我们并不是为了立法而立法，只有通过广泛的征求意见和深入地博弈方可制定出经得起考验的法律，同时也对立法权有了无形的规制。在承认了立法游说合理合法性之后，西方国家并没有放任立法游说，而是出台了相关的法律法规对立法游说进行了必要的规制，使得立法游说过程处于透明状态，避免立法游说的无序和可能出现的负面影响。
在我国，一直以来并没有承认立法游说的地位。然而，正如前面所言，在市场经济体制下，各团体对利益的追求可以认为是处于本能，并不会因为立法游说的地位不明朗而不去采取行动。在各级的立法过程中，我们完全有理由相信立法游说的广泛存在。譬如，《关于外国投资者并购境内企业的规定》的出台。又如“《劳动合同法》制定过程中，一些在华外资企业不仅表现出了高度的参与意识，而且通过各种方式试图影响立法进程；而《邮政法》在修订过程时，上海多家民营快递公司联名向全国人大、国务院、国家发改委、信息产业部陈述自身的主张，意图影响立法”。问题是，到目前为止我国的立法游说，并没有被正名更不用说制定法律对立法游说进行规范，这导致了立法游说发展的畸形——立法游说并不是对所有人开放的，成立个别人的“专利”。立法程序的不公开，使参与程度和质量大大降低。这使得拥有巨大立法权的立法者有空可钻，有利可图。试想，如果立法游说被光明正大地承认，相关的法律规范跟上来，立法游说的参与者会成倍地增长，在阳光下站在同一平台上公平有序地游说，那么立法者也就失去了翻手为云覆手为雨的魔力。
3.4 监督机制不完善
对公权力的监督，是一个老生常谈的难题。从宪法上以及人民代表大会制度的设置上看，人民有很大的权利去表达意志，并对其他权力机构产生强有力的监督。然而，人民代表大会制度的贯彻执行并没有它号称的那么尽如人意。3000多人的人大代表是怎么产生的——间接复间接的选举，民意在往上输送的过程中不断地被蒸发，真正的民意早已流失或者变味，最后到达顶端的只是一种穿着民意外衣的利益表达。人民代表大会制度似乎是披着权力自下而上运行的华丽外衣，实质上权力自上而下的实施。现实中被赋予最高权力的全国人民代表大会的权力就是这样被不断虚化。仅就全国人大授权政府立法这一块说，在探讨授权的合理性可行性时，我们一再强调，立法权授出之后，我们的人大依然会对这种权力实施强有力的监督，保证这一重要权力不变味不失控。可是人大的软弱使得理论上的监督难以真正落实，权力有去无回并失去控制，虽然政府立法、地方立法最后要经过全国人大的通过，但是事实上，真正进行实质性审查的却少之又少。
另外，正如前面分析过的的，公法建设不完善，对权力的规范和界定处于不清晰的状态，法律监督当然无从下手，无从谈起。这又影响到了广大民众对权力的监督。法律没有对公权力进行必要的规定，对于权力拥有者自己甚至都不清楚手中的权力到底有多大，可以推定或扩展到什么程度，那么对于普通民众，要求他们来监督权力的运行实在是为难了民众。换句话讲，权力的运行处于一个既隐秘，又混乱不堪的状态，民众对此根本难以了解，看不懂看不透，何谈监督制约？自此，包括人民代表大会制度监督、法律监督和普通民众监督都陷入了困境，从而为权力的恣意打开了闸门。 说白了，我们的权力运作处于一种天马行空的状态，没有对权力运行的横向制度保证，也没有权力运作的纵向的民意输送监督。
4 多角度对立法者进行规制
只有找到问题所在，方可对症下药。依据前面对立法腐败原因的较多分析，我们已经可以看到立法者腐败的症结所在，搜寻到规制立法者的切入口。以下将有针对性地进一步探讨通过对立法权力的规制，引进立法辩论，规范立法游说以及公开立法程序，引导利益团体更广泛深入地参与到立法活动中来，从而实现对立法者进行多角度的规制。
4.1 公法建设
郭道晖先生在谈到近代的法治时曾指出三点基本要求：“（1)任何人的权力都要来自宪法和法律；(2)任何权力都要受立法和司法的制约；(3)法律的作用既要治民，更要治吏，制约政府。”这说明，任何权力都应该纳入到到法律规范框架下，容不得任何的游离。现实中的政府权力更多的是服从上级领导，未意识到法律规范对公权力的限制。我国的宪法和法律对于公权力规制的力度和精确度确实远远不够，正如前面有关《立法法》的论述，许多权力的运作游离在法律之外，权力拥有者把权力私人化，久而久之，“变态”的东西被权力拥有者和普通民众都看作是常态，那么公权力掌握者为所欲为，而普通民众的监督无从谈起。因此，从法律规范上对公权力进行必要的规制，建立健全相关公法，是对权力拥有者包括立法者规制的前提性手段。
山东大学威海分校谢晖教授的《权力缺席与权力失约》一文论述了公法建设的一些要求。首先，公法建设的立法宗旨是控制权力。现代法治社会的基本宗旨之一即为对公权力的控制。对公权力的控制不强，就会导致公权力在整体上失去强有力的紧箍咒。“一切公权主体的权力均应该是有限的，它的界限以公共选择为前提，以满足主体对社会秩序的协调为标志。在公法中权力范围赋予过大，就只能导致实践中来自权力的危害。另一方面，既然公权是公共选择的产物，则公法设定公权的目的是为公益，公益之外，权力不得剩余，权力在公益之剩余，必致其对私益的侵犯和践踏。再一方面，公权针对公益的设定，又必然意味着公权对个体私益诉求的同等保护。如法定权力在实践中针对相同的利益可提供不同的保护，则证明公法中权力剩余的存在和控制权宗旨的不明。”其次，公法立法的内容应该对权力进行确定。应达到权力明示，法外无权的效果，这是让权力放置在阳光下的重要保证。也只有这样，才能避免权力的暗箱操作、权力恣意和权力推定。比如在郭京毅案中，郭京毅把法规解释的义务“巧妙”转化为自己的权力，这一“杜撰”的权力产生了很恶劣的后果。最后，责任与权力的相对应，是公法用以控权的基本机制。像私法一样，一定行为对应一定的责任，让公权力的行使者也真正地纳入到法律规范体系中来。以往责任的虚化和模糊，即使权力的滥用导致了严重的后果，责任却落实不了。公法对于公权力所对应的责任的虚化处理，显然是权力腐败的重要诱因。总之，在市场经济体制逐步建立的形势下，我们对于私法的关注越来越多，而对公法的反思和完善却相对滞后，这导致反腐败工作异常艰巨并且蔓延到立法领域。对公权力进行充分规范的公法建设可以认为是从权力的初始进行反腐败，限制公权力的重要前提性措施。同时公法建设又必须摒弃空洞无物的内容，摒弃简单的宣言式罗列，真正有的放矢地去解决存在的问题，一步步地理顺有关权力运行的关系。避免像《立法法》那样，有一个高高在上并且华丽的名字，却对我国立法过程中存在的诸多问题视而不见，这样的公法只会使得公权力更加的混乱不堪。
4.2 立法程序公开
英国有句古老的法律格言：“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张。” (Justice must not only be done，but must be seen to be done)。在立法过程中，程序公开主要指立法程序的每一阶段、每一步骤都应当以社会各界看得见的方式进行，公众有权知悉并取得立法的有关资料和信息。程序公开原则长期以来被视为是程序公正的基本标准和要求。只有程序公开，公众方能亲眼见到体现自己意志的法律的形成过程，正义的实现过程；方能意识到自己并不是局外人，才能让民众的呼声纠正权力拥有者的自负和恣意。对于全国人大的立法，程序公开成为广大被代表了的意志的某种表达；对于行政立法，因行政权为执行的需要制度设计上是首长负责制并不是民主表决制，所以程序公开的重要性更是不言而喻。
同时，立法程序使得公众监督成为可能，无形中鼓励了广大民众的参与，立法程序公开，使公众在力所能及的范围内识别问题，权衡各种论据和论点，以表明自己的信念并阐明立场。可以说，立法程序中的一个关键问题就是如何提供充分的信息以资判断和选择。选择和判断正确与否，主要取决于理性和信息；正确的决定有赖于对相关事实、资料、依据等的理性认识。对于立法过程中的焦点问题，会议记录，相关事实，立法进程等内容，一方面立法机关应该主动进行公开，另一方面应该尽最大可能允许民众咨询和获取。这些活动不仅有利于提高立法质量，而且起到了规制立法者的效果。
4.3 引进、推广立法辩论
深圳市的立法听证会曾引进立法辩论机制，允许各利益团体聘请律师参与辩论。这在全国是第一次，引起了法学界的高度评价。从具体的实践来看，吸收律师做各利益主体的“法律顾问”和“利益辩手”，成为深圳立法辩论机制中的最大亮点。虽然深圳的立法辩论尝试跟香港及西方一些国家的立法辩论在组织形式上、参与度上、广泛性上差距甚远，但还是给人耳目一新的感觉，开辟了立法机制改革的新路子。
现代法治是一个环环相扣的正义系统，系统的源头就在通过立法对利益的分配。要实现“良法之治”的理想状态，就必须优化这个源头机制，以便从这一环节输出的都是所谓的良法。而在当前社会利益多元化的时代，衡量良法的重要标准之一，就是立法能够对相互冲突的各方利益作出均衡，既防止个人或部门利益至上，又防止出现“多数人暴政”。正是在这个意义上，深圳市人大吸收律师参与立法辩论的尝试，才超出了地方立法的狭隘层面，而成为具有国家示范意义的事件。
引进并推广立法辩论，使立法辩论成为常态，才可以使相关利益团体对法律产生更深层次的信任感，才可以使所立之法经得起考验真正起到平衡各方利益的效果，同时也有效地规制了立法权和立法者。从利益主体的角度讲，对于一个事关自己切身利益的法律法规的出台，利益集团充分参与甚至影响立法，这动力来自对于利益的追求。他们依靠自己在该领域的优势或者该集团的现状来摆证据，与其他利益团体进行广泛深入的对抗，即使最后的立法对自己并不是那么有利，至少这种参与和辩论使得自己甘拜下风，因为立法辩论的过程是公开公正的，并没有藏着掖着暗箱操纵。从立法者的角度讲，所有的可以公开的立法程序都公开了，各利益团体均参与进来把相关焦点问题摆在桌面上进行辩论，那么从积极角度讲，立法者的立法活动变的更简单明晰了，因为通过辩论为立法提供了丰富宝贵的材料，对于利益的权衡也有了较为明晰思路；从消极角度讲，通过辩论留给立法者作弊的空间已经被压缩到极点，从而从侧面对立法者产生压力，起到了规制立法者的效果。郭京毅案中，参与一些法规制定的利益集团是跟自己有紧密关系的，数量被限制了，其他的利益集团被挡在了门外，辩论更无从谈起。
建立和强化立法辩论机制，可能使得立法程序变得繁琐，立法进程可能放缓。但是，立法程序复杂、牺牲立法速度，和辩论机制可能带来的正面价值相比，都不是什么主要问题。立法需要反映民意，立法者作为民意的代表，必须在公开和透明的立法辩论中履行自己的法定职责，以回应民众对自己的期待。而不是，把立法权放置在一个隐秘的空间，成为自己创造利益的工具。那样制定出来越多的法律，将滋生越多的立法腐败。
4.4 正名并规范立法游说
在上述探讨对立法者规制的切入口时，已经提到了立法游说，并进行了较多的论述。对于立法游说，首先就是要为立法游说正名。立法游说并不是洪水猛兽，并不是西方国家的专有现象。正如前面所论述的，在市场经济特殊的资源配置方式下，在竞争机制的引导下，对于正当利益的追求是值得肯定和保护的。立法是现代社会利益配置、平衡和妥协的重要手段。我们无法去要求相关利益主体对于牵涉自己切身利益的立法活动无动于衷。承认和正视立法游说对于立法是有益处的。紧接着，要对立法游说进行法律上的规范，去面对立法游说进而引导立法游说发挥它积极的一面，而不是让立法游说在隐秘和肮脏的环境下腐蚀立法者。
综上所述，依据对立法腐败原因的探讨，该小节从公法建设、立法程序公开、引进推广立法辩论及规范立法游说等四个角度讨论了对立法者的规制。当然，比较传统的对立法者规制的观点，比如民主立法和监督体制也是较好的手段，这是可以肯定的。而本文选取的四个角度也都渗透有民主立法和监督体制的思想，只是从更具体的角度谈起。
最后，需要指出的是，本文题目是讲对立法者的规制，当然包括了全国人大及其常委会的立法者，但是由于其身份地位特殊及该问题的复杂性，况且本文是从郭京毅案说起的，所以本文对全国人大及其常委会的立法者的规制并没有专门加以区分地论述。待今后更深入地学习之后再另行探讨。
结 论
郭京毅案的出现，给我们敲响了警钟。任何对权力的放任都将会带来腐败，都会对普通民众带来伤害。对立法者的规制，说到底，还是一个对权力运行的控制和限制。通过分析，我们发现像郭京毅这样的立法者之所以可以为所欲为，跟他们手中的权力难有规制是分不开的。权力的运作逃离了人民的目光，并没有在人民可见、可及的范围运行，这时候权力的恣意就难以避免。
只有通过各种方式，全方位地对权力进行有效地监督和控制，才可以形成对立法者规制的效果，才能起到釜底抽薪的效果。否则，我们立多少部立法法也是无济于事，解决不了实质问题的。
通过提高公法的立法质量，加入法律责任的明确规定；公开立法程序，让整个立法过程透明化；推广立法辩论，让广大民众充分的参与到立法中来；规范立法游说等途径，不断地压缩权力剩余的空间，减少权力掌控者自我操纵的可能性，使得立法权力运作步入正轨。把这些制度常态化制度化之后，我们就不再需要寄希望每一个权力拥有者都是天使——这也被实践证明是不可靠和不可取的，因为我们每一个个体讨回了主人翁的地位。
总而言之，郭京毅案的出现，我们在批评的同时更应该深刻地反思，寻找对权力拥有者规制的更好更全面的方法。当然，由于本人能力有限，思考面不够广，在寻求对立法者规制的途径时，考虑不周，敬请老师批评指正。
【作者简介】
刘兵，中南林业科技大学。
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