从一起行政案件谈对最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的理解

最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）对保护行政相对人依法所享有的司法救济权利起到了积极作用，其中在起诉期限方面或延长了当事人提起诉讼的期限，或作了新的规定，主要体现在《解释》第三十九条、第四十一条、第四十二条，第四十三条。其中《解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”审判实践中，对《解释》第四十二条的理解则是各持已见，意见不一。笔者试从一起行政案件谈谈对《解释》第四十二条的理解。

    一、简要案情

    杜某与被继承人李某系养母子。李某生前与杜某同住于三门峡市湖滨区会兴镇会兴东街15号院。1999年9月17日，湖滨区公证处应李某的申请，对李某进行遗嘱公证。同年9月20日，湖滨区公证处出具了（1999）三湖证民字第446号公证书，证明李某于1999年9月17日在由公证员为其代书的将李某所居住的会兴镇会兴东街15号院的房产及家中其他财产由李某之长女张某继承的遗嘱上捺印属实。湖滨区公证处后将该公证书送达于张某家中（李某此时居住于张某处），但未将公证书的内容告知杜某。1999年10月22日，李某去世。2000年4月14日，杜某以公证程序不合法，遗嘱形式要件不合法为由出具了申请书，要求撤销该公证书。6月8日，湖滨区司法局收到杜某的申请后，责成湖滨区公证处予以答复。同年6月12日，湖滨区公证处向湖滨区司法局出具了《关于杜某申请撤销（1999）三湖证民字第446号公证书的意见》，不同意撤销该公证书，但湖滨区司法局未向杜某答复。杜某于2003年5月19日以湖滨区公证处为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销该公证书。法院予以受理。

    二、在适用《解释》第四十二条时的分歧意见

    此案中被诉的公证行为是否合法暂且不论，单就原告杜某起诉是否超过法定的起诉期限，在适用《解释》第四十二条上产生了不同意见。一种意见认为，依照《解释》第四十二条“……对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。之规定，公证行为是1999年9月20日作出的，原告杜某是2003年5月19日提起诉讼的，尚未超过20年，人民法院应予受理。另一种意见认为，原告杜某最迟于2000年4月14日已知道公证书的内容。由于杜某未被告知诉权、起诉期限，依照《解释》第四十二条、第四十一条第一款的规定，其起诉期限为2年，应至2002年4月14日已届满。杜某于2003年5月19日才提起诉讼，已超过起诉期限，应驳回其起诉。笔者同意第二种意见。

    三、对《解释》第四十二条的理解

   如何适用这一解释，笔者认为，应先确定行政相对人知道或应当知道具体行政行为内容的时间，然后再分三种情形进行理解。因为确定知道具体行政行为内容时间是计算起诉期限的起点，如这一时间不能确定，则起诉期限就无从计算。

    关于起诉期限如何计算，应分以下三种情形：

    第一种情形：公民、法人或者其他组织在知道具体行政行为内容的同时，知道了诉权或起诉期限，其起诉期限应从知道具体行政行为内容之日起依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十九条的规定执行。   

    第二种情形：公民、法人或者其他组织在知道具体行政行为内容时未被告知诉权或起诉期限，此时的起诉期限应结合《若干解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，从相对人知道或应当知道诉权或起诉期限之日起，依照《行政诉讼法》第三十九条的规定计算，但从知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。如相对人在知道具体行政行为内容的1年零10个月知道了诉权、起诉期限的，则其起诉期限只有两个月了，如在2年后知道了诉权、起诉期限，提起诉讼的，人民法院应不予受理，受理后应裁定驳回起诉。本文所列案例就是属于这种情形的。

    第三种情形：公民、法人或者其他组织既不知道具体行政行为的内容，又不知道诉权或者起诉期限的，则其提起诉讼的时间不能超过5年或20年。如对涉及不动产的具体行政行为，相对人在具体行政行为作出后的第19年零11个月才知道内容的，其提起诉讼的时间不能超过20年，起诉期限只有1个月了。   

     在对《解释》第四十二条进行正确理解的同时，要注意排除两种理解。一种是不论相对人在知道具体行政行为内容时，是否知道了诉权或起诉期限，一律从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，依照《行政诉讼法》第三十九条的规定计算。另一种是不论相对人是何时知道具体行政行为内容的，一律按5年或20年的期限计算。这两种理解都是不正确的。前者是忽视了相对人对诉权和起诉期限的知情权，后者是相对延长了相对人的起诉期限。《解释》第四十二条关于5年或20年的规定，是一个绝对期限，并非相对期限，体现了行政诉讼法对相对人诉权的有限保护原则。如相对人在具体行政行为作出后1年内已知道了具体行政行为的内容，若仍允许相对人在5年或20年内提起诉讼，将不利于行政法律关系的稳定。郭战民