浅析现有民间纠纷解决机制的利与弊及互动协调

 [内容提要]：调解作为解决争议的一种行之有效的古老方法，一直被世界各国所采用。早在革命根据地时期，我国就已形成了人民调解、行政调解和法院调解等三种形式的调解制度。建国后，调解制度得到更进一步的完善和发展。行政调解作为我国调解制度的重要组成部分，早已成为行政机关进行有效的行政管理所必不可少的辅助手段。长期以来，人民群众也习惯于将已发生的纠纷交由政府调解。毫无疑问，近几年来淡化了行政调解，一味强调诉讼调解和人民调解。虽然法院是专门用来解决纠纷的，但法院不是也不应当是唯一用来解决纠纷的机构。由于人民调解产生的民间调解协议没有公信力和拘束力，从这个意义上说，人民调解工作的发展和壮大受到了极大的限制。如何充分发挥行政调解在解决纠纷过程中的特殊功效？本文试从行政调解、人民调解和诉讼调解的优缺点对照出发，结合子洲县人民法院通过人民调解和诉讼调解的互动与协调的成功经验，以关注民生的角度出发，试图将这三种制度有机整合——创设民间纠纷通报机制，并建议完善修改现行的相关规定，进而确定行政调解、行政裁决（通说处理决定）的效力，加大化解纠纷力度，实现化解民间纠纷的多渠道、多方位、多元化的解决机制，尽最大努力实现民间纠纷的零上访，促进和谐社会的构建。

    一、行政调解的优缺点

    行政调解是指在国家行政机关主持下，根据自愿和合法的原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商，互谅互让而达成和解协议，以解决其争议的一种诉讼外活动。

    （一）行政调解的优点

    1、行政机关解决纠纷具有专业性。现代市场经济的快速发展，必然带来社会的精密分工，也必然需要政府部门对市场经济进行宏观指导、调节、监控。技术性与专业性要求越高，社会分工越细，政府部门的行政职能也就随之专业化。行政机关在管理指导这些事务时，不但需要法律知识，而且必须具有该行业的专业知识，一旦当事人之间发生纠纷，申请行政机关予以解决，行政机关就可以凭借对相关行业的管理经验、专业知识以及法律知识解决这些纠纷。而这些与特定行业紧密联系的纠纷让法院去审判或调节或让人民调节委员会去调解，且不说成本、效率，但就千奇百怪的专业技术、五花八门的行业术语就会让法官、人民调解员无所适从，更不要说让他们从中裁决了。同时，由于现代行政事务日益增多，行政上的争议日益惊人，法院在时间上也无力保证解决全部争端；加之法院的程序规则也不能适应迅速解决争端的需要，所以，行政机关解决民事纠纷已成为行政职能扩张以及专业化发展的必然产物。

    2、行政机关解决纠纷具有综合性。现实生活中，产生纠纷的原因总是多种多样的。社会的复杂性，也就决定了纠纷的多样性。面对多样的、复杂的纠纷，在剖析其产生的原因后，就得根据不同的原因，采取不同的解决办法，这就是解决纠纷的多元化。简单的民事纠纷，人民调解委员会就可以解决，重大的纠纷一般应通过正式的司法审判程序解决，而与行政管理有关的具有行政、民事和技术等综合特色的纠纷则往往适应由行政机关来解决。行政机关既具有社会管理的职能和经验，又具有专业知识方面的优势，更具有多种解决纠纷的手段和资源。可以将政府各部门协调起来解决纠纷，综合运用各种不同的部门所掌握的裁量权，灵活多样的运用行政权，加大纠纷解决的力度，从而综合地、全方位地解决纠纷。这正是司法机关和通过其他途径解决纠纷所欠缺的。

    3、行政机关解决纠纷的范围具有广泛性。按照不同的标准可以把行政机关解决的民事纠纷划分出不同的种类：按照民事纠纷是否与行政管理有关为标准，还可以把民事纠纷划分为两类：一类是与行政管理无关的民事纠纷。如按司法部1990年颁布的《民间纠纷调处办法》的规定由乡镇政府处理的民事纠纷；另一类是行政机关在行政管理过程中附带解决的民事纠纷。在我国，目前仅法律、行政法规规定政府对与行政管理有关的民事纠纷的裁决就有近20项，职能部门对与行政管理有关的民事纠纷的裁决有30多项，几乎涵盖了行政管理的绝大部分领域。如此广泛而又数量巨大的民事纠纷，依靠法院一家解决是不可想象的。

    4、行政机关解决纠纷时间迅速，程序简易，成本低廉。司法输出的是一种程序正义，其必然要求当事人和国家为此支付昂贵的制度成本。与高薪供养的法官，苛刻繁琐的仪式，一丝不苟的判决相比，行政官员的供养成本及行政解决纠纷的制度成本要远远低于诉讼成本。法院的任务是实现高标准的公正。一般而言，公众总是需要尽可能的最好的产品，并准备为此付出代价。但在处理社会事务当中，目的就不同了，这个目标并不是不惜任何代价以获得最好的结果，而是在符合有效管理的基础上取得最好的结果。为了节省国家和当事人的开支应当使争议得到迅速和经济的处理。

    （二）行政调解的缺点

    由于担心当被告，行政机关解决民事纠纷很少适用裁决手段，可以说绝大多数适用调解手段。我国现行立法规定行政调解民事纠纷不具有法律效力。虽然调解的纠纷双方当事人达成调解协议并且签收调解书，但是一方不履行协议，另一方则无权请求行政机关或法院强制执行。当事人随意违约并不承担相应责任，也不利于培养公民的法治观念和诚信意识。同时，还将人民法院置于解决社会矛盾的第一线，不但增加了法院审判工作的压力，加重了国家司法和社会管理成本，而且不利于及时化解社会矛盾，不利于社会的稳定和经济的发展。

    二、人民调解工作的优缺点

    所谓人民调解是指在人民调解委员会主持下，依法对民间纠纷当事人说服劝解，消除纷争的一种群众自治性活动。

    （一）人民调解的优点

    人民调解工作以法律和社会主义道德为依据，分清是非，解决纠纷，使当事人的合法权益得到维护，符合广大人民的根本利益的要求。人民调解工作便民利民，把大量的民间纠纷化解在基层，为群众解决矛盾纠纷节省大量的人力、财力和时间，使他们得以集中精力搞好生产和工作，促进生产力的发展。通过对大量民间纠纷的调解，使纠纷当事人平等协商，互谅互让，化解矛盾，消除隔阂，防止矛盾激化，有助于建立良好的社会秩序、生活秩序和工作秩序，促进安定团结，维护社会稳定。人民调解工作是化解民间纠纷的第一道防线。

    （二）人民调解的缺点

    尽管相关人民调解的规章对人民调解工作的程序和处理办法作了规定，但在人民调解委员会主持下达成的调解协议是否有效，一方不自觉履行等到问题，使得人民调解协议即人民调解工作的缺点表现在：如果协议有效，当事人不自觉履行的话就要进行诉讼确认并要求履行。这样一来，等于有效的调解协议无异于一张废纸。因为在诉讼确认程序里作出的是原调解协议为有效协议及不履行方应当履行的判决，请求确认方以此判决为根据，再向人民法院申请强制执行。既麻烦又拖延纠纷的实际解决时间，还不如就原纠纷直接诉讼而达成调解协议，此时，如一方不履行，可直接进入执行程序。相比而言就少去了人民调解所需用的时间、人力和财力。在现实的人民调解工作中：大部分调解协议未加盖人民调解委员会印章、格式极不规范、在形式上不符合调解协议书的要求、实施人民调解工作的主体即人民调解员，制约着人民调解的健康有序发展，使的好一部分调解协议为无效协议。

    三、诉讼跳解的优缺点

    所谓诉讼调解，是指在人民法院的主持下通过说服教育，促使双方当事人达成和解协议的活动。

    （一）诉讼调解的优点

    诉讼调解被称为“东方经验”，是中华民族几千年优秀传统文化的积累和浓缩，不仅具有定纷止争，维护稳定的功能，而且在倡导“和为贵”的中庸文化氛围中为争议当事人重新架设交流的平台，化干戈为玉帛，变冤家为朋友，真正消除矛盾。作为诉讼方式，同时兼具简便灵活，经济高效，易于执行等显著特点。

    （二）诉讼调解的缺点

    诉讼调解强调以一方的让步满足另一方的要求或者在必要时主持调解的人员提出调解方案供当事人协商时参考。就反映出诉讼调解在程序和实体上的较大“随意性”，与审理活动的“公正性”及严肃性，权威性相冲突。在美国等国家，法院是专业的裁判机构，有关纠纷的调解亦有专门机构进行，即ADR纠纷解决机构。

    四、人民调解与诉讼调解的互动与协调

    诉讼调解作为人民法院审判工作的重要组成部分，它与人民调解既有区别，也有联系，两者之间相互衔接，相互促进，是一种良性互动的关系，各自在不同的阶段，以不同的特点发挥着化解民间纠纷、维护社会稳定的作用。人民调解工作的完善，需要人民法院在业务上给予指导；同时，做好人民调解工作，也能为人民法院的诉讼调解奠定良好的基础，有利于实现“公正与效率”的工作主题，而人民法院对人民调解的工作指导，主要是通过对涉及人民调解协议的民事案件的审理来进行，而不是直接介入人民调解组织的调解活动。主要表现在：人民法院在审理涉及人民调解协议的案件时，对有效的人民调解协议，应当依法予维持；对无效或者可能撤销的调解协议，应当依法予以纠正；对于人民调解工作中存在的问题，人民法院可以适当方式告知人民调解组织，建议它们在今后的调解工作中不断改进。

    子洲县人民法院在反复调研论证的基础上，推出了民调联络员制度，该制度是指：经群众推选，辖区乡镇党委、政府和人民法庭共同审查，以人民法院的名义，在全县范围内聘请了一定名额的民调联络员，专门负责在本辖区人民法庭与人民调解委员会的联络工作，从而实现了诉讼调解与人民调解的协调工作。受聘的民调联络员均是辖区内德高望重的，有一定社会影响力的知名人士，其中有各级党代表、人大代表、政协委员，也有乡镇领导、人民陪审员、村干部，不少联络员本身就是调解员。通过民调联络员的中间纽带作用，更好地协调了诉讼调解与人民调解的互动关系。主要表现在：1、民调联络员指导和参与民调工作，进行诉前调解；2、联系和协调审判人员、司法助理员和人民调解员之间的关系，协助包片审判人员对辖区民调工作的具体指导和监督；3、传输信息，发现问题总结经验，交流工作。及时向人民法庭、司法服务所、人民调解委员会提出工作意见和建议；4、配合审判人员调解诉讼案件，监督人民法庭及其审判工作人员依法正确行使职权；5、关心辖区民调工作，研究探索新时期民调工作新途径、新方法，推动民调工作健康发展。

    近几年来，正是子洲县人民法院在民事纠纷的解决上成功运用诉讼调解和人民调解的互动与协调，创设民调联络员机制，使大量的民事纠纷得以就地化解，实现了法律效果和社会效果的有机统一，才使民事案件的诉讼调解率由2001年以前不足40%跃增为80%以上。基于此，子洲县人民法院、马蹄沟法庭先后被最高人民法院和司法部联合授予指导民调工作“先进单位”和“先进法庭”。

    五、行政调解、人民调解、诉讼调解的整合创新

    人民调解与诉讼调解的整合（互动与协调），对于子洲县人民法院来说，无疑是成功的。那么，如何更高、更好的化解矛盾，定纷止争？如何探索新时期解决民事纠纷的新机制？子洲县人民法院党组在反复论证的基础上，在裴家湾人民法庭试点搞三者的整合——民间纠纷的通报机制。设立该制度的根据、具体操作和意义如下：

    （一）设立民间纠纷通报机制的根据。《全面推进依法行政实施纲要》第八部分（积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制）中规定：积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度。要积极探索解决民事纠纷的新机制。此为根据。

    （二）实行定期通报制度（通报主体）。何谓民间纠纷通报机制，简单地说，就是由乡级人民政府对辖区的民间纠纷向所辖的法庭通报。哪个村上有纠纷，张三与李四因什么产生纠纷，人民调解委员会成员最了解，最掌握实际情况。对于一般的纠纷，每月汇报，由人民调解委员会先向基层政府汇报，再由基层政府汇总后，向法庭通报。法庭包片干警根据纠纷的性质、轻重与基层政府的镇司法所、调解委员会沟通交换意见后，一道与纠纷当事人见面或电话约见，征询纠纷当事人意见后，提出可供纠纷当事人参考的调解意见，耐心细致地做调解工作，力争就地化解矛盾。对于无法调解的，根据纠纷的性质，如需基层政府作处理决定的，先由政府作出处理决定（例因土地使用权或宅基地的审批，由土地管理部门先行审批）。如是债权的，可以诉讼。

    （三）以基层党委、政府为主导，成立协调委员会。即由政府、法庭和人民调解委员会三方组成，成员均为兼职，当然专职更好。实行包片责任制，哪个乡镇辖区有纠纷，由政府包片干部会同法庭包片干警与调解委员会成员三人共同分析产生纠纷的原因，如何化解，主动约见纠纷当事人，即使调解不了，也能在调解过程中宣传法律，教育群众，指导民间调解工作，为当事人提供了义务咨询，指导纠纷当事人如何行使权利和履行义务，促进公序良俗的发扬光大。

    （四）变“上告”（当事人到政府、法庭主张权利）为“下调”（政府、法庭工作人员下去主动调解）。实行民间纠纷的通报机制。最实惠最根本的价值趋向在于关注民生，能真正全方位践行“三个代表”重要思想、社会主义荣辱观和法治理念，把“为人民服务”这句口号落实在实际的行动上来。同时能密切干群的血肉关系、鱼水之情。群众有了纠纷一筹莫展，有的群众“病急乱投医”，原来群众有了纠纷要跑断腿、磨烂嘴（也有行政机关和法庭相互推诿的原因）。现在群众有了纠纷不出门就有人上门或打电话关心纠纷的解决，可谓是雪中送碳。

    （五）推行巡回审理，方便诉讼。试行民间纠纷通报机制，经三方成员做调解工作后仍不能调解的，属于人民法庭辖区的民事纠纷，裴家湾法庭为方便诉讼，对于符合就地审理条件的，就地审理，或者到附近的村委会、法庭设立的巡回审理站就近审理。在裴家湾法庭试行民间纠纷通报制度一年来，法庭辖区共通报了8起纠纷，调解解决了5起，1起就地审理后调解，2起待解决。快捷便利地化解了矛盾，该制度的优越性初见端倪。

    六、确认行政调解效力，修改现在行相关规定

    众所周知，非诉解决社会纠纷方式，其社会成本都比较低，并且及时、快捷、简便，而法院诉讼相对来说则成本高昂，所以法院诉讼应尽量少用，其应该是纠纷解决的“最后一道防线”。也就是说，应该让其他纠纷解决机制解决大部分矛盾，只有在其他渠道不能解决的时候，才通过诉讼来解决。这样，各种纠纷解决机制合理配置，既有利于有效利用国家资源，节约国家解决纠纷成本，以能及时有效的化解社会矛盾，保障社会安定。而民间纠纷通报机制洽能将各种纠纷解决机制合理配置，为使民间纠纷通报机制健康发展，笔者认为应由相关法律法规规定行政调解的效力，进而就要修改现行相关规定，分述如下：

    （一）赋予行政调解书法律效力

    借鉴《民事诉讼法》第89条第3款的规定：“调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”既然行政机关在调解民事纠纷时行使的是司法权，那么也应当与同是行使司法权的法院在民事诉讼中的调解行为是效力行政机关调解行为的效力相同。换句话说，解决民事纠纷，无论由法院调解，还是由行政机关调解，其宗旨都是为了简便迅速解决纠纷，行使的权力相同，方法也基本相同，既然法院的调解书具有法律效力，那么行政机关调解的民事纠纷，一经双方当事人达成协议，调解书经双方当事人签收后也具有法律效力。而当调解不成功，行政机关亦可作出处理决定，或者双方或一方当事人亦可以通过诉讼方式来解决纠纷。

    另外，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条明确规定了人民调解委员会调解达成协议的调解协议具有法律效力，即：经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容并由双方当事人签字或者盖章的调解协议书有合同的性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除协议。由民间组织调解的调解协议，法律都已赋予其法律效力，那么由官方组织行政机关主持达成的调解协议更应具有法律效力。

    （二）修改现行相关规定

    修改《民间纠纷处理办法》第十七条、二十一条。《人民调解工作若干规定》第三十七条第一款第（三）项规定：对经督促仍不履行人民调解协议的，应当告知当事人可以请求基层人民政府处理，也可以就调解协议的履行，变更，撤销向人民法院起诉。而《民间纠纷处理办法》第十七条规定：经过调解后，仍达不成协议的纠纷，基层人民政府可以作出处理决定。第二十一条规定：基层人民政府作出的处理决定，当事人必须执行，如有异议的，可以在处理决定作出后，就原纠纷向人民法院起诉。超过十五天不起诉又不执行的，基层人民政府根据当事人一方的申请，可以在其职权范围内，采取必要措施执行。可见，对人民调解协议不履行或反悔的，当事人请求基层人民政府处理时，基层人民政府可以作出处理决定。然笔者认为《民间纠纷处理办法》的该两条规定在设计上有重大缺陷，应予修改，表现在：

    1、混淆了行政调解与行政裁决的概念。行政调解是行政机关在争议双方当事人自愿的基础上，主持双方进行协调，达成协议从而解决争议的制度。行政裁决是指行政机关居间对平等主体之间发生的，与行政管理活动密切相关的，特定的民事纠纷进行审理并作出裁决。那么处理决定从理论上分析应定位在“行政裁决”范畴，显然不属“行政调解”范畴。既然是“行政裁决”，如有异议，当事人不能就原纠纷向人民法院起诉。因为行政裁决作出以后，当事人对裁决不服，一般需要提起复议或者行政诉讼以审查行政裁决的合法性，同时，请求行政复议机关或者法院再行处理民事纠纷。而行政调解没有严格的拘束力，当事人不服，可以作为民事案件直接向法院提起诉讼。而从第二十一条的规定中可以看出将“处理决定”等同“行政调解”，混淆了概念。

    2、不利于建设诚信政府。基层人民政府是最直接与广大人民群众接触多的行政权力机关，基层人民政府所作的“处理决定”当事人不服的话，就原纠纷直接向人民法院起诉，显然，这里的起诉仅指民事诉讼。司法部与最高人民法院协调于1991年12月2日发布了司法通字（1991）194号文件即《关于适用（人民调解委员会组织条例）第九条第二款有关问题的通知》，该行政解释说：“基层人民政府就民事纠纷作出的处理决定，......民间纠纷处理完毕后当事人因不服处理决定向人民法院提起民事诉讼，基层人民政府的处理决定不发生效力”。最高人民法院1993年9月3日法发（1993）21号司法解释《关于如何处理乡镇人民政府调处的民间纠纷的通知》中说人民法院应以原纠纷的双方为案件当事人依法受理，所制作的法律文件不应涉及是否维持，变更或者撤销原处理决定的内容。从这两个通知中可以看出基层人民政府就民间纠纷所作的处理决定，一旦当事人不服的话，其效力等同于“行政指导”的效力，没有拘束力。基层人民政府工作人员辛辛苦苦就当事人的民间纠纷在做大量的工作后才作出的处理决定等于一纸空文，大大降低了基层人民政府在人民群众心中的尊重程度和信赖程度，谈何树立诚信政府形象。

    3、基层人民政府在采取必要措施后仍不能全部执行怎么办？第二十一条再未作详细规定，姑且不论基层人民政府有何根据、如何执行的问题。为此，笔者认为，只有将“处理决定”定位于“行政裁决”范畴才能解决前述相关问题，既能树立诚信政府形象，又能划清行政调解和行政裁决的界限，更能保障执行问题。笔者设想将第二十一条修改为三款，第一款：基层人民政府作出的处理决定，当事人应当自觉履行。第二款：当事人对基层人民政府作出的处理决定不服的，可以在处理决定送达之日起十五日内向上级人民政府申请复议或直接向人民法院提起行政诉讼，基层人民政府为被告，另一方当事人为第三人，处理结果就涉及原决定的变更、撤销和维持。对于撤销的，人民法院直接作出实体判决。第三款：当事人对基层人民政府的处理决定既不申请复议，又不提起诉讼也不自觉履行的，人民法院可以根据基层人民政府的强制执行申请，进行强制执行；经审查不符合条件的，不予强制执行。所审查的内容，笔者认为关键在于处理决定是否有效，如果有效，即使该处理决定不是那么公平合理，也应予以强制执行。因为当事人不主张权利就是对处理决定后果的认可。如果无效，自然不予强制执行，如果基层人民政府不予撤回执行申请，人民法院作出裁定不予执行，此裁定基层人民政府可以提出上诉。

    七、结语

    由于笔者工作在基层人民法庭，所在的县城也没有仲裁机构，如将来成立仲裁机构，对于民间纠纷，亦可进行仲裁调解或仲裁裁决。所以文中没有涉及仲裁方面的内容。就让我们面对实际情况，落实《全面推进依法行政实施纲要》精神，携起手来，共同关注化解民间纠纷的多元化解决机制的健全完善，定纷止争，化解矛盾，全方面地关注民生，最大限度地减少不和谐因素，共同构建中华民族的和谐稳定、繁荣昌盛！