美国统一土地利用审查程序及其对我国的启示

【正文】
    

    近年来，中国土地管理领域暴露出土地利用规划变更随意、违法占地现象层出不穷、征地拆迁范围过宽过滥等一系列突出问题。一些地方“一届政府、一届规划”，大搞“形象工程”、“政绩工程”，极大地损害了公民的私有财产权。为防止政府滥用规划权力和征用权，美国纽约市在20世纪70年代创造出一种“统一土地利用审查程序”（简称ULURP），用以确保土地利用决策处于公众的参与和监督之下。

    一、美国土地开发和利用管理法制概要

    鉴于土地资源和城市建设之间的密切联系，为防范政府滥用规划权和征用权为商业目的服务，早在20世纪初，美国人就已经意识到只有使规划得到法律的支持，才可能避免土地开发和利用失控。为此，联邦和各州先后制定了《城市规划授权法案标准》、《州分区规划授权法案标准》、《1976年联邦土地政策和管理法》、《1970土地征用政策法》、《佛蒙特州土地利用与开发法》以及1975年美国法律协会颁布的《土地开发规范》等。然而，由于各地差异较大，试图通过一部全国性土地利用规划法的种种努力均以失败告终。

    在美国，政府进行土地管理的主要手段就是规划。美国的土地利用规划体系分为联邦、州和地方三个层次。各级土地利用规划均为法律所规定，它们是政府实施土地开发和管制的主要依据。美国的土地管理权主要属于地方，即市、郡（县）一级地方政府，而非联邦和各州。 [1]按照联邦宪法和法律的规定，联邦仅仅直接管理自己所有的土地。对于州以及州以下的地方所有的土地利用和管理，联邦政府并不直接介入，而是通过建立“超级基金”的方式来资助、刺激和引导地方土地的开发和利用，各个地方为了获取联邦资金的支持往往不得不服从于联邦政府的土地利用总体规划。

    在美国，土地利用规划又被称作“非永久性宪法”，其内容往往极为详细，具有普遍的约束力。只有在两种情况下，政府才可以通过法定程序变更规划：一是制定和实施都市更新计划；另一种方法则是通过ULRUP程序对土地规划进行部分调整。都市更新计划的基本程序为：(1)由需要变更规划的土地所在的社区提出“都市更新计划”，然后将其递交市政府。市政府接到该计划之后，任命一个由7名各界人士组成的“独立委员会”，该委员会主要负责该“都市更新计划”的听证，但任期却并不与市政府的任期一致。另外，市政府对该委员会的任命必须得到议会的确认，该委员会的成员独立履行职权，无违法情形不能解职。(2)社区呈报的“都市更新计划”经独立委员会听证通过后，由市长审批。当然，市长在审批的时候，依然要听取各个方面的意见，特别是反对的意见。(3)“都市更新计划”通过市长审批后，将被送到议会，在经过听取意见并进行辩论后，由议会进行表决以决定是否批准该项计划。(4)如果通过这些程序以后，反对人士依然不同意该都市更新计划，那么他们可以向法院起诉，从而寻求最后的救济。本文，笔者重点介绍第二种方法，即ULURP的形成、发展、适用范围及其具体步骤。

    二、统一土地利用审查程序的形成与发展

    20世纪中期以前，纽约市在土地开发和管理过程中，基本是一种行政单一主导的模式。60年代纽约市政府为了实施“都市更新”计划曾试图大规模动用征收权，但由于黑人族群认为该项计划将剥夺其土地权利而进行了强有力地抵制。为缓解紧张的“官民”矛盾，1951年纽约曼哈顿区行政长官罗伯特·华格纳首次设立了12个社区规划顾问团，即后来的社区规划委员会。它的主要职责是就规划、预算、住宅等关系公民切身利益的事项向区行政长官提出建议。随后，其他区行政长官也设立了类似的组织。

    其后依据1963年《城市宪章》的规定，1968年纽约市被划分为62个社区，而且社区委员会作为“政府决策顾问”的角色也得以法定化。每个委员会都有职责就“任何关于本社区的发展或福利事项”向城市规划委员会提出建议。在20世纪60年代后期，社区参与达到一个高峰期，部分原因是由于像“文明城市”这样的联邦项目需要社区参与。1968年，《地方法规39》撤销了城市宪章中“有关社区委员会”的条款并对其重新做出规定。这部法规详细规定了社区委员会的组成和权力。

    在接下来的十年里，社区委员会成为表达当地对多数公共争议，尤其是与土地利用相关争议意见的有效媒介。1972年通过立法设立的州宪章修正委员会，认为社区委员会是对与土地利用和开发有关的责任与义务的恰当承担者。1975年4月，纽约市的选民通过了一部新的城市宪章，这部新的城市宪章第197-c部分规定“任何个人或机构提出的关于城市不动产的利用、开发和改善的申请，都应根据统一的审查程序进行审查”。这部分进一步规定了由城市规划委员会在1976年6月1日之前制定这种审查程序。在1976年6月1日，经历了一个公众审查之后，委员会通过了这个程序，即众所周知的ULURP程序，1976年7月1日起提交到城市规划委员会的申请均适用此程序。ULURP程序的设立反映了20世纪50年代到60年代的两大趋势：(1)社区委员会越来越多地参与到城市发展中；(2)社区越来越多地参与到政府很多方面的事务中。 [2]1989年纽约城市宪章再次修订，相应的ULURP规则也有所修改。

    现在，纽约市划分为59个社区，每个社区委员会都由居住或工作在本社区的人员组成，最多不超过50名。由区行政长官从各个阶层与领域挑选出委员会成员，这些成员一半以上是根据市议员的建议选出的。

    三、统一土地利用审查程序的适用范围

    1975年《城市宪章》规定ULURP的目的是为了设置一种标准程序，以使同城市土地利用有关的申请得到公开审查。1976年之前，城市规划委员会只审查同分区规划、城市地图、都市更新及住宅有关的申请。在1976年，委员会审查申请的范围得到扩大。目前，ULURP程序中主要参与方是城市规划局、城市规划委员会、社区委员会、区行政长官、区委员会、市议会以及市长。

    根据1989年城市宪章第197-c部分，下列事项都应当适用ULURP程序：

    (1)城市地图的变更。城市地图是官方使用的整个城市的地图，它上面标出了街道、公园、公共场所以及某些公共设施的位置。

    (2)土地细分的地图，或将土地分为道路或公共场所的绘图。这个条款1976年之后没有使用过。

    (3)区划设置及变更。

    (4)区划决议中需要城市规划委员会批准的特殊许可。

    (5)投资方案的选址。包括消防队、图书馆及污水处理设施等新的城市设施的选址。

    (6)可撤销许可，特权请求以及重大特许。可撤销许可是由城市有关部门做出的可以任意撤销的许可，这种许可允许私人在城市财产（一般是街道和人行道）上空、表面、地下建设某些设施，诸如立交桥等。如果可撤销许可不影响土地利用，就不适用ULURP程序。特权是由一个行政机构授予的，占有或使用城市固有财产以提供像私营公共汽车线路或公共汽车候车站这种公共服务的权利。重大特许是由一个行政机构做出的特许，允许城市所有财产的私人利用，这种特许需要环境影响报告书或者它对土地利用有重大影响。城市规划委员会对怎样确定一个特许是重大的且需要ULURP程序审查做出了规定。

    (7)城市住宅项目及都市更新计划。

    (8)海滨垃圾填埋场等卫生设施。

    (9)非市政当局进行的不动产改善。

    （10)对城市所有财产的处置。包括买卖、出售或交换不动产。

    (11)不动产的征用。ULURP程序对政府行使征收权要举行什么性质的公众听证会，在哪些阶段要举行听证以及听证会相关的规则作了详细规定。 [3]

    自20世纪70年代开始运作的ULURP程序在美国城市规划和建设管制中扮演着极为重要的角色。 [4]ULURP程序为纽约市的土地管理提供了一个统一的框架，也在制度上确立了社区公众参与土地利用决策体制的法定途径。

    四、统一土地利用审查程序的具体步骤

    1989年之后，纽约市政府对ULURP程序中各方的权力分配做出了详细规定。根据纽约市统一土地利用审查程序规则(1990) [5]，具体步骤如下：

    第一步：提交申请。申请人必须向城市规划局提交一份规范的土地利用审查申请以及所有要求的相关文件。城市规划局应当在收到申请及相关材料后五个工作日内向申请项目所在地的区行政长官、社区委员会和市议会送达副本。如果申请涉及多个社区的土地，城市规划局也向区委员会送达副本，区委员会由区行政长官、所有社区委员会主席及申请项目所在区在市议会中的议员组成。

    第二步：资格认证。城市规划局负责认证申请是规范完整的，且可以通过ULURP进行公开审查。只有城市规划局认为申请包含所有的表格、规划书以及解决同申请有关争议所必须的文件时，才能认证申请符合条件。如果申请提交六个月后仍未得到认证，申请人或申请项目所在地的区行政长官可以向城市规划委员会提出认证诉求。如果申请通过认证，城市规划局应当在9天内将申请材料送达项目所在地的社区委员会、区行政长官及市议会，在跨社区的情况下，要向区委员会送达申请材料。

    第三步:社区委员会审查。社区委员会在收到申请材料后60天内举行公众听证会，并向城市规划委员会、申请方、区行政长官提交书面建议，在跨社区的情况下，要向区委员会提交书面建议。ULURP程序规定了社区委员会召开公众听证会的具体措施，还规定了社区委员会提出建议的法定人数、投票及内容。如果社区委员会没能在规定时间完成上述操作或自动放弃审查权，申请程序将转入下一步。

    第四步：区行政长官审查。在收到社区委员会提交的建议后30天内，或社区委员会审查期限截止后30天内，区行政长官应向城市规划委员会提交书面建议。如果申请涉及多个社区的土地，区委员会可在相应的时间内审查并向城市规划委员会提交书面建议。如果区行政长官在规定期限内未能提交建议，申请程序将转到城市规划委员会审查阶段。

    第五步：城市规划委员会审查。根据1936年城市宪章，纽约市城市规划委员会于1938年成立。早期该委员会由市长任命的7名委员组成。1989年修订的城市宪章将城市规划委员会成员数量增加到13名，市长任命一名委员会主席和6名委员，纽约5个区长各任命一名委员，剩下一名委员由公众选举，委员每届任期5年。城市规划委员会负责同城市发展相关的项目规划，包括城市住房、商业、工业、交通、物流、娱乐、文化、卫生和福利等各领域的资源调控。 [6]

    在区行政长官审查期限届满60天内，城市规划委员会必须召开一次公众听证会，并决定批准、修改后批准或不批准申请。它批准、修改或不批准申请的决定需要7名以上委员投票才能通过。如果区行政长官审查时，对有关选址、城市所有不动产的处置或征用的申请持异议，并建议一个其它地址，城市规划委员会做出批准申请决定时需要9名以上委员投票支持。之后，城市规划委员会将其决定的副本提交到市议会。大多数情况，城市规划委员会做出不予批准决定后，ULURP程序到此为止，但都市更新计划申请例外。除此之外，不予批准的特殊许可、分区规划修正方案以及区划地图变更申请，如果市长认为有必要，也须由市议会审查。

    第六步：市议会审查。市议会不自动审查城市规划委员会批准的所有申请。城市宪章要求市议会审查某些特定事项，同时对市议会选择审查其它事项也做出了规定。根据城市宪章第197-d部分的规定，市议会得自动审查以下事项：(1)区划地图变更；(2)分区规划修改方案（不适用ULURP，适用宪章200及201款）；(3)住宅及都市更新计划；(4)居民楼的处置（不包括将居民楼给非营利公司用作低收入者住宅的处置）。

    市议会可在城市规划委员会提交报告后20天内以多数票决定审查下列事项：(1)城市地图变更；(2)土地细分的地图，或将土地分为道路或公共场所的绘图；(3)区划特殊许可；(4)可撤销许可，特权请求以及重大特许；(5)非市政当局进行的不动产改善；(6)海滨垃圾填埋场等卫生设施；(7)商业财产或无主财产的处置；(8)将居民楼给非营利公司用作低收入者住宅的处置；(9)不动产的征用；(10)选址。

    最后，市议会还审查社区委员会及区行政长官都不批准的申请。一个属于上述十项范围内的申请，如果社区委员会和区行政长官不批准这个申请，而城市规划委员会批准或修改后批准这个申请，并且区行政长官在收到城市规划委员会的批准决定后五日内向市议会及城市规划委员提出异议，市议会必须对其进行审查。

    对于市议会自动审查、多数投票决定审查的申请或社区委员会及区行政长官都不批准的申请，市议会在收到城市规划委员会报告后50天内必须召开公众听证会，并决定批准、修改后批准或不予批准城市规划委员会的决定。在这50天的审查期限内，如果市议会认为申请必须加以修改才能通过，它必须将做出的修改反馈给城市规划委员会。城市规划委员会有15天的时间决定市议会做出的修改是否需要额外的环境审查以及是否需要根据ULURP再次审查。如果城市规划委员会认为修改需要额外的环境审查或需要根据ULURP再次审查，市议会不可以通过修改后的申请。如果城市规划委员会认为修改不需要额外的环境审查，也不需要根据ULURP再次审查，市议会可通过修改后的申请。这期间，市议会50天的审查期限中止。

    市议会批准、修改或不予批准申请的决定，须以多数票才能通过。对于城市规划委员会不予批准的都市更新计划，市议会须以四分之三多数票才能批准这个计划。如果市议会在审查期限内未能做出决定，将视其同意城市规划委员会的决定。

    第七步：市长审查。市长审查不是必经阶段。若市长在市议会审查决定通过5天内未对其做出否决，那么市议会批准或不批准土地利用申请的决定为最终结果。如若市长否决，市议会在10天内可以三分之二多数票推翻市长的否决。

    对于城市规划委员会批准的申请，如果市议会在50天内未审查或未完成审查，市长也可在市议会审查期限届满后5天内予以否决，同样，市议会在10天内可以三分之二多数票推翻市长对城市规划委员会决定的否决，视为最终结果。

    五、美国统一土地利用审查程序对我国的启示

    美国统一土地利用审查程序最突出的特点就是每一步都强调公众的参与，社区委员会的参加、公众听证会的召开，一个ULURP程序往往要进行至少三次的公众听证会，它的运作体制最大限度地鼓励公众和各界的参与，公众参与贯穿在整个土地利用规划的过程中。任何一个涉及公民利益的申请都要充分地听取民意，最终的审议单位是市议会，因为市议会是民选官员，在强调民意的制度下，这也是必然的安排。虽然市长享有否决权，但议会仍可以三分之二的多数票推翻市长的否决。到目前为止，经过ULURP程序，来自各社区委员会和公众的绝大多数意见和建议得到采纳。上述美国《统一土地利用审查程序》的内容，至少可以给中国在土地管理法制建设，尤其是在未来的立法方面如下的启发：

    第一，从制度层面，明确公众参与的法律地位。土地利用规划如果意图获取最大的社会认同，“归根结底必须建立在一个结构平等的非专业人员公众集体的共鸣、甚至同意基础之上。”“公众之所以拥有这种权威，是因为它对于活动者能够在其中出场的公共领域的内部结构来说，是具有构成性意义的。” [7]换句话说，公众参与应该成为规划程序的一部分。当前，我国土地管理法对于规划程序的规定几乎等同于审批程序，流露着浓厚的管理模式色彩，与行政程序的本来意义相去甚远。 [8]城乡规划法第26条、46条尽管规定了规划拟定、审批、变更和公布四个基本步骤，但诸如专家意见的导入、规划草案的展示、异议的受理与排除、其他行政机关意见的收集、举行听证会等实质性民主参与机制严重不足。 [9]因此，制定《土地规划法》为各方包括公民、社会团体和各种利益集团参与规划提供一个公开、公正的平台，以确保对话的进行，从而达成符合公共利益的合理规划方案。

    第二，从主体层面，允许更多利益相关人介入。正如登哈特曾言：“行政官员正在逐渐认识到他们有许多东西通过‘倾听’公众的声音，而不是向公众‘发号施令’……才能获得。” [10]从ULURP程序的实践中，我们也可以看到，普通个人直接影响规划行为几乎是不可能的，社区组织的参与是一种行之有效的方法。然而，在我国，居民委员会虽然名义上是自治性组织，根据《城市居民委员会组织法》第3条之规定，也享有广泛的行政决策参与权利，但由于缺乏良好的公民参与机制来讨论社区议题，以至于无法彰显社区自主性，使社区治理概念成为理想性的口号。 [11]而近年来，国内外学界一直致力于引入审议民主概念作为公民参与的基石进行民主深化，并指向社区型审议未来将扮演重要角色。 [12]因此，我们需要培育积极参与土地利用规划的独立于行政组织之外的，又受法律保护和支持的非政府组织。一种是由社区民选产生的代表组成的社区居民委员会，这在美国早已系统化；另一种是由具有专业规划知识的行业代表组成的团体；还有志愿社团等。

    第三，从方法层面，丰富公众参与的渠道。我国自从上世纪90年代末期，将公众参与理念引入到土地管理领域中后，在各类土地开发和利用中已经有一定程度的公众参与，如各部门参与、民意调查、成果公告、召开公众代表会议、专家咨询会、听证会、居民投票表决 [13]等。但同西方国家相比，我国土地利用规划中的公众参与尚处在起步阶段，存在许多问题，亟待进一步完善。借鉴美国的成功经验，现阶段我们所需要做的是不断优化和拓展公众参与土地利用规划的方法，通过报纸、广播、电视等手段公布规划草案，召开各种形式讨论会，组织行业协会、社团等讨论会，通过信访、集会等形式提出批评建议等。 [14]编制、修改规划应反复听取意见，对于重大疑难问题，可多次召开听证会，只有充分的交流和协商，才能达到广泛共识。

  沈开举 赵晓毅

【注释】
[1]李茂：《美国土地审批制度》，《国土资源情报》2006年第6期。
[2] The Uniform Land Use Review Procedure (ULURP),//www.nyc.gov/html/dcp/html/luproc/ulpro.shtml(最后访问时间：2009年7月25日)
[3] 例如纽约市梅尔罗斯公地征用案中，从1994年开始举行第一次的公众听证，当年1月到4月共举行了6次公众听证会，分别是社区委员会听证会，区长规划决定之前的听证会，市规划委员会的听证会，市议会的听证会等等。当地的不动产所有者有机会具体了解梅尔罗斯公地的改造计划，能够表达自己满意或不满意的意见。王静：《中美土地征收和土地纠纷解决机制研讨会综述》，《行政法学研究》2008年第4期。
[4] 黄丽：《美国纽约大都市区的规划管制——ULURP程式运作实例刍议》，《世界地理研究》2000年第1期。
[5] See ULURP RULES,//www.nyc.gov/html/dcp/html/luproc/ulrule.shtml#sec2-06(最后访问时间：2009年7月25日)
[6] 北京市社区服务公共信息网：//qh.bjcs.gov.cn/jdgz/jdgzDetail.go?lm=tszs&jbshj_id=884911（最后访问日期：2009年7月25日）
[7] [德]哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，三联书店2003年版，第450页。
[8] 姜明安主编：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第107页。
[9] 《城乡规划法》第二十六条城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。
组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
第四十六条省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。
[10] [美]珍妮特·V.登哈特等著：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第1页。
[11] 陈致中：《社区治理与审议式民主：以淡水社区公民会议为例》，台湾世新大学2007届硕士学位论文。
[12] Kevin O''Toole, Community Governance in Rural Victoria: Rethinking grassroots democracy? Rural Governance, Volume16, Issue3, 2006, P303-319.
[13] 如北京酒仙桥危改拆迁，首次由居民投票表决拆迁进程。在法治成熟国家，城市拆迁征询社区民意往往是个必不可少的程序，ULURP程序的第一道程序就是社区讨论，规划部门会把旧城改造或公共工程等项目所有申请材料转到社区委员会，社区委员会先雇佣规划公司对项目进行分析审核，然后召开三天的公共听证会，听会结果将成为政府决策的参考。
[14] 宋雅芳：《论行政规划确定程序中的参与机制》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。