知情权的法律保障----20世纪信息公开立法情况简析

    一、信息公开法的立法概况

    （一）信息公开法的起源 [5]

    最早承认知情权，制定信息公开法的国家是瑞典。瑞典在脱离由丹麦、挪威和瑞典组成的卡尔玛联盟，成立独立的国家过程中，下层贵族起了重要作用。其主持召开了由贵族、教士、城市自由民和农民参加的全国代表会议，形成瑞典第一届国会，并由国会选举出国王。在这种背景下，国会始终对王权形成制衡。1718年，国会趁国王卡尔十二世去世，没有法定继承人之机，扩张自己的权力。它以推举国王的妹妹继承王位为条件，要求新国王公开承认自己缺乏继承王位的正式权利（意指其权利和地位来源于国会），批准实行一种分权的政府体制。从此，瑞典开始了长达半个世纪的“自由时代”。在王权有限等自由时代观念的指导下，1766年制定了《新闻出版自由法》。 [6]该法规定废止以往对出版物的事前审查，允许自由印刷并传播政府文件。其中蕴涵了公众通过报纸杂志等印刷媒体自由表达思想的权利，和允许媒体公开政府信息的信息公开制度。

    但是，这一法律毕竟形成于前资本主义社会闪耀着自由光辉的短暂时期，不仅该法规定了有关教会事前审查的若干例外，以及对四大阶层、中央政府及其官员的若干特殊保护，有着历史的局限性，而且，在随后国王与国会的斗争中，国王占据上风，该法被严格限制新闻出版自由的新法替代。直到十九世纪初。1810年瑞典在宪法改革中制定了新的《出版自由法》，才重新确立了出版自由。但是，1812年专制独裁的国王卡尔.约翰又以限制更为严格的法律取代了1810年的《出版自由法》。在卡尔·约翰国王专制统治后期，特别是其子即位以后，国会及各种社会力量再次兴起，对王权形成有利制约，政府不经审判就可以没收新闻单位的规定被废除，瑞典又迎来了它的自由时代。

    由以上信息公开法的起源可知：

    1.知情权早期是从新闻出版自由权中的表达自由权开始的，范围较窄；

    2.知情权开始出现，就与信息公开立法联系在一起。知情权是公众知悉的权利，信息公开是政府保证公众知悉权利实现的制度，是政府义务，它反映了两对矛盾：权利与义务，权利与权力；

    3.知情权的产生或信息公开法的制定，与国家的政治自由度有直接关系。瑞典1766年的《新闻出版自由法》，就是自由时代国王与国会相妥协的产物。瑞典随后相关的立法状况也表明，王权强化，则新闻出版自由的限制就多；国会代表的社会力量强大，知情权就有生存的空间。

    （二）20世纪信息公开立法概况

    1766年瑞典制定《新闻出版自由法》，在世界上首开信息公开法之先河后，长达两个世纪的时间里，曲高和寡，没有其他国家制定相应的法律作为回应。直到历史的车轮进入20世纪，这种一枝独秀的现象才开始改变。第二次世界大战后，基于二次世界大战中对人权遭到践踏的血的教训的反思，各国更加重视人权问题，不断扩张基本人权的范围，其中，知情权就是一种新发展出来的基本权利。除了在宪法中确认知情权以外，越来越多的国家制定了专门的信息公开法，以落实宪法所确立的知情权。

    自美国1966年公布《情报自由法》以后，其他国家纷纷仿效。在欧洲，随着英国2000年《信息自由法》的公布，欧洲大部分国家都已经有了信息公开法；在亚洲，韩国1996年公布了公共机构信息公开法，并于1998年生效，泰国官方信息法于1997年生效，日本1999年通过《行政机关拥有信息公开法》，于2001年生效，中国香港1995年制定了《公开资料守则》，中国台湾地区2001年发布《行政资讯公开办法》；大洋洲的澳大利亚于1982年制定《情报自由法》，新西兰1982年制定了《官方信息法》；此外，美洲的加拿大、墨西哥、秘鲁、阿根廷以及非洲的加纳、南非等国也分别制定了相关的法律。20世纪后20年国际社会掀起了一个制定信息公开法的浪潮。

    上述各国信息公开法的内容一般涉及立法目的和基本概念的界定、请求权人的资格范围、实施机关、公开信息的内容、信息免除公开的范围、信息公开的程度、以及行政救济和司法救济等。

    在已经颁布的信息公开法中，瑞典的规定最为特殊，瑞典在宪法中直接确认了知情权，并规定了信息公开制度。瑞典宪法由四部分组成，即《政府宪章》、《王位继承法》、《出版自由法》和《表达自由法》。在《政府宪章》第2章公民的基本权利和自由中，规定了“获取和接受信息或者以其他方式了解他人观点的自由”。而在1949年制定的现行《出版自由法》和1991年制定的《表达自由法》中，更是明确规定政府文件须向社会公开，公民享有查阅政府所持有的官方文件的权利。对于公民查阅文件的请求，除非法律有具体、明确的规定，不得拒绝。宪法还对信息自由的含义、应公开的官方文件、公开的例外、公开的程序和救济、对信息来源的保护、法律责任等相关问题做了系统规定。从而将知情权及其保障制度完整地纳入宪法规范。这在世界上是绝无仅有的。 [7]

    大多数国家通行的做法是在宪法的基本权利中确认知情权（差别仅是表述上直接规定知情权还是将其隐含在言论自由、出版自由中），有关保障知情权的具体制度则由立法机关制定的信息公开法专门规定，或散见于一系列的法律规定中。如韩国宪法法院通过1989年和1991年的两个判决，认定宪法第21条规定的表达自由隐含知情权，并于1996年制定了《公共机构信息公开法》；1951年，芬兰颁布《政府文件公开法》，将知情权从新闻报道中自由权独立出来，加以确认；泰国1997年宪法第58条明确规定：“除非公开政府信息会影响国家安全、公共安全或其他人受到法律保护的利益，人们应有权获得国家机关、国有企业或者地方政府机构所拥有的公共信息。”同时于1997年规定了《官方信息法》。类似的还有俄罗斯、波兰、匈牙利、阿根廷、南非等四十余个国家。 [8]

    影响最为深远的是美国的信息公开立法。美国的信息公开制度由1946年的《行政程序法》、1966年的《情报自由法》、1972年的《联邦咨询委员会法》、1976年的《阳光下的政府法》、1974年的《稳私权法》，以及1996年的《电子情报自由法》等一系列法律组成，内容丰富，体系完备，成为各国仿效的典范。特别是短短的50年时间内，其信息公开法随着社会的发展不断修改、增加，以确保知情权的充分行使。1946年《行政程序法》中首次规定了政府信息公开的内容，但信息只提供给与信息有直接关系的人，且政府有权决定是否提供，限制较多。1966年，美国通过《情报自由法》，则有根本改变。该法规定，除该法明文列举的九项免除公开的情况以外，一切政府文件必须对公众公开。公开的对象不限于与文件有关的当事人。该法还规定了行政机关拒绝公开时的司法救济手段，是知情权成为有司法保障的权利。该法于1974年、1976年和1986年进行了三次修订，进一步限制了免除公开的范围，规定了免除公开的信息必须具备的条件，并明确规定行政机关答复请求的期限等内容，使信息公开法进一步完善。进入80年代以后，随着电子计算机的普及，电子数据的大量采用，各种信息可以非常容易地放到0网络上为使用者使用，并能够节省个人提出信息申请的成本与负担。为此，美国国会1996年通过了《电子情报自由法》，要求每一个政府机关以电子数据方式为公众提供索引材料或本机关指南，以便利公众提出信息申请。美国政府各机关通过自己的网站，把所拥有的信息根据《情报自由法》的要求及时地放到网站去让公众自由调取、查询，并且在互联网上接受公众的申请，通过互联网向申请者传输信息，这大大便利了行政机关公开信息，也便利的公众了解、获取行政信息。可以说，由于互联网的出现和《电子情报自由法》的制定，美国政府信息公开发生了革命性的变革。 [9]

    二、对20世纪信息公开立法情况的分析

    (一)权利保障是信息公开立法的主要目的

    综观各国信息公开立法，无论何种规定方式，其信息公开的立法宗旨首先是保障公众的知情权，进而保障基于知情权才能有效行使的其他权利，以实现民主政治。如韩国在其《信息公开法》的第1条就明确规定：“本法的目的在于保障国民的知情权，保障国民参与国家事务的权利以及保障国家政策运行的透明度。它规定拥有与管理信息的公共机关的公开义务与国民要求公开这种信息的有关事项。”澳大利亚在《信息自由法》第3条阐述该法目的是“尽可能地扩大澳大利亚社会获得联邦政府掌握的信息的权利。”南非在《信息公开促进法》立法目的中也明确规定要“积极推进社会进步，使南非人民能够有效地获取信息，以帮助他们更充分地行使和保障自身权利。”除此之外，保证政府运行的透明度，实现民主政治也是信息公开法立法目的的应有意。日本《信息公开法》就将“确保行政的公正与民主”明确规定于立法目的。总之，在知情权与信息公开法的关系上，信息公开法永远是手段、途径，而不是目的。但信息公开也不是可有可无的，信息公开制度得以确立，知情权才有现实保障，公民参与政治等权利才有实现的基础。 [10]

    （二）信息公开与保守秘密的关系是立法的关键

    如何协调公众知情的权利及政府保密的利益，是一个难以解决的问题，这个问题在各个时期的行政中都存在，不同的政体、不同的时代有不同的解决办法。几乎各国政府，对此问题的最初态度都是强调对国家秘密的保护。如美国在《情报自由法》制定之前，《管家法》（Housekeeping Act）就授权行政长官控制其所主管的文件，行政机关通过主张行政特权拒绝提供文件。

    信息公开与保守国家秘密虽是一对矛盾，但两者并非势不两立。从总的情况来说，先有保守秘密法，后有信息公开法。随着信息公开的提出和法定化，保守秘密的范围虽然越来越小，但仍然存在，并未因信息公开法的制定而消失，而是严格控制在法定的范围内。在信息公开法中，各国都从有利于公民权利最大实现的角度出发，对信息公开的例外（即保密的内容）加以限制规定，主要是国防、外交、金融等重大政策、商业秘密、个人隐私，以及政府内部工作规则等。有的国家还设立“公共利益抗辩制度”，即使是法定不予公开的信息，只要符合公共利益的需求，仍可由行政长官或法官裁量公开，或部分公开。当然，这需要权衡公开与否的利弊得失。在处理信息公开与保守秘密的关系上，公开是原则，保密是例外。

    （三）知情权的内容不断扩大，为政府设立的义务增多

    如前所述，知情权最早的含义仅仅是公众了解政府公共信息的权利，而现在知情权的内容更加丰富，基本包括：（1）政治知情权，即社会公众依法享有了解知悉国家政治事务及国家机关活动的权利；（2）社会知情权，即社会公众依法享有知悉社会所发生的事件，了解社会的发展和变化的权利；（3）自我知情权，即社会公众有知悉和掌握有关自己的或与自己密切联系的各方面情况的权利，如公民的出生概况、健康状况、居住环境等基本情况；法人有权获得一切对它有用的信息，包括法人对其内部成员的有关情况的以及要求加入其组织的人的基本情况。等等，从而形成广义知情权的概念。

    同时，为保证公众有效行使知情权，尽快获取自己所需信息，各国立法还为政府设立了较多的义务，如应主动公布应公开的信息，定期编制信息索引和查询指南，以利于公众查询，接受公众申请按时给予答复，说明不提供信息的理由等等。为保证政府履行相关义务，法律还规定了政府不依法公开或提供信息的法律责任，公众在政府不依法提供信息时的救济手段。值得一提的是，法定不予公开的内容，仅限于法定的信息，不包括对请求人和请求方式的限制。公众申请信息公开的程序，主要是规定政府给予答复的期限，而不是对公众获取政府信息在程序上进行过多限制。

    （四）信息公开制度中的权利主体范围从窄到宽

    考察各国信息公开制度的发展历程，权利主体存在从有利害关系的人向公民再到向所有人的转变。这种转变是由于对于权利主体理解的深入、宪法权利享有主体的变化、世界联系的普遍性和电子政府的发展。

    信息公开立法之初，政府信息只对有利害关系的人提供，如美国1946年的《联邦行政程序法》规定，文件只对和文件直接有关的人提供，不对一般公众提供。随着社会的发展，学者多认为信息公开制度的宪政基础不仅仅是满足表达自由，不仅仅是表达的需要，而是基于对实现人民主权有重要意义的知情权。基于此种认识，各国纷纷改变规则，权利人可以是任何人。 [11]提出请求时无需以保护自身的权益为前提条件，无需说明理由和动机。

    （五）根据国情选择信息公开立法的进程和模式

    信息公开立法进程各国不同，瑞典、美国、澳大利亚等国是自上而下式的，即由国家直接制定统一适用的法律。美国1966年《情报自由法》生效以后，直接影响了美国各州的信息公开立法。澳大利亚自联邦政府1982年制定《信息自由法》后，除北部地区（土著人居住区）以外，所有州和首都地区都先后制定相关立法。日本、韩国等国是自下而上式的，先是一些地方政府制定各自的信息公开法，最后才由国家制定统一的信息公开法。韩国于1996年制定《公共机关情报公开法》之前，地方公共团体已先后制定了许多信息公开条例。清州市议会于1991年制定《行政情报公开条例》，虽受到该市市长强烈反对，但1992年经大法院判决该条例合宪，此后，至1997年6月，245个地方公共团体有178个制定了情报公开条例。 [12]日本的情报公开制定也是从地方上先搞起来的。从1982年4月山形县金山镇制定情报公开条例开始，至1988年3月，已有28个都道府县、93个市镇村制定了情报公开条例或纲要。 [13]各国在信息公开立法过程中，都根据本国的实际情况选择适当形式。

    就信息公开的方式来说，主要有两种，一是强制公开（又称主动公开），即立法规定有关政府机关必须公开其特定信息，无需他人申请；二是申请公开（又称被动公开），即立法规定须有申请人申请，除法定限制公开的情形外，政府机关应提供其所需要的信息。各国立法例较多地兼采两种方式，也有少数国家只采申请公开方式（如日本），尚未有只采强制公开方式的国家。

    （六）法学研究和社会舆论对信息公开立法的促进作用

    制定信息公开法是国家立法机关的事，政府在其中起主导作用。没有政府的参与和配合，信息公开立法难以进行。因为没有比政府自己更了解自身的特点了。但是，这并不等于说其他社会力量在立法中就无所事事，只能坐等“天上掉下馅饼”。在各国信息公开立法过程中，法学研究和社会舆论都起到很大促进作用。

    以日本为例，新闻界由于文件保密而得不到有新闻价值的信息和文件，或没有新闻自由，不能自由报道而强烈要求改革。日本最先开始有关信息公开的讨论，就是由1972年4月每日新闻登载的西山记者泄露冲绳机密事件引起的 。1980年5月，《朝日新闻》又以“开放的政府”为题，对里库路特事件真相进行报道，在日本引起震动。日本政府迫于压力，才出台《关于提供信息的改善措施》，向信息公开迈出步伐。

    从法学研究言之，法学家在立法上的积极作用，古而有之。没有法学研究和法学家，就没辉煌的罗马法。在信息公开立法问题上，法学家们也一直走在前列。仍以日本为例，早在20世纪70年代日本法学家们就以冲绳泄密事件为契机，对新闻是否有报道自由，国民是否有权了解事实真相进行了激烈的讨论，主题是：日本国民有权了解并监督法律制定过程、国会运营、行政、司法等一切事实真相，信息公开是国民参政的首要权利。并重点介绍瑞典、美国有关信息公开的立法情况。 [14]近年来，学者又从工业化社会向信息化社会转变的角度，来论证实行信息公开的必要性。认为信息社会所具有的特点和日本当前社会情况决定，制定信息公开法是日本在信息社会的必然选择。 [15]可以说，日本制定信息公开法，法学家功不可没。

    三、我国现状及制定相关法律中应注意的问题

    （一）我国信息公开立法和实践现状

    知情权和信息公开的概念20世纪80年代初被引入中国， [16]90年代中后期成为理论界研究讨论的一个重点问题。在立法上，早于1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，第一次明确提出对中国官员的收入实行申报。根据规定，所有党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关中的县（处）以上领导干部，社会团体、事业单位县（处）级以上领导干部，以及国有大中型企业的负责人都必须申报自己的收入。信息公开方面的规定还出现在一些部门法律中，如 1989年的《环境保护法》和《传染病防治法》、1997年颁布施行的《防震减灾法》等，明文规定政府要发布环境公报，向社会公告疫情、灾情。2003年以来，中国出现了信息公开地方立法的浪潮。2003年1月广州市在全国率先实施《政府信息公开规定》，明确规定政府信息原则上都要公开。这是我国地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的法律。2004年4月《深圳市政府信息网上公开办法》正式实施，规定：重大突发事件的披露及处理情况、公务员录用程序和结果、交通管制和社会治安情况等35类与公众有密切关系的政府信息，必须及时在政府公众信息网上发布，可以免费下载。2004年4月，杭州市政府审议通过《杭州市政府信息公开规定》，要求不涉密的政府信息都要通过广播、电视、报刊和网络免费向社会公开。 2004年5月《上海市政府信息公开规定》和《成都市政府信息公开规定》正式实施。此外，重庆市、武汉市的相关规定也已经审议通过，北京等市在制定过程中。另外国务院制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》草案已经起草完成，草案明确规定：政府信息公开以公开为原则，不公开为例外。而且，政府信息必须通过互联网上的官方网站主动公开。这部条例的出台，将为政府信息公开扫清障碍。

    但是，电子政务和信息公开的实际运作中，有许多不如人意之处。在全国范围内实施的电子政务工程，大都将现有的政府管理、运作的框架简单地搬到网络上，或者按照传统的政府管理方式，将电子手段加在其中。政府在电子政务中重视的是“电子”忽视的是“政务”。在硬件上，政府机关高级电脑普及化，政府普遍设立了网站，但网站上公布的信息有限、内容陈旧，政府机关办事效率仍然低下。电子政务工程成为政绩工程和形象工程。在信息公开上，近年来，一些政府部门有意识地开始公开政府信息，如领导人员的财产申报，环保部门定期发布城市环境污染指数，工商管理和土地管理部门容许公众有条件地查阅工商与土地登记信息，统计部门定期公布各项统计资料，产业管理部门公开招标，教育部门开通学历认证系统等等。这些措施的施行在一定程度上改善了政府的形象。但是，由于立法设计上的先天不足， [17]以及缺少一部统一的法律对有关问题进行规范，许多“公开”只是停留于形式。如公开的内容水分大，对公众关心的实质性问题以种种理由拒绝公开；公开的随意性大，“暗箱”式公开、临时性公开时有发生；文件定密范围过大，将非保密文件跟保密文件同等对待，对公众实行封锁；财产不申报或不如实申报等。究其原因，第一，存在政府部门利益；第二，欠缺公民权利观念；第三，信息公开需要比较大的成本。

    （二）立法应注意的问题

    1.信息公开立法必须有观念基础

    首先，需要公民权利观念基础。政府信息公开，从宪政基础的角度来说，就是公民享有的知情权，它与民主政治密不可分。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。

    其次，需要树立服务政府观念。在人民主权国家，一切权力属于人民。权力是人民赋予的，用以更好实现权利的手段。

    2.应当确立立法的指导原则

    考察各国信息公开法立法例，笔者认为至少应当确立以下内容为立法指导原则：

    （1）权利原则；（2）公开原则；（3）是利益平衡原则；（4）平等、自由使用原则；（5）司法救济原则；

    3.除外条款的规定要严谨

    在除外事项的确定上，各国普遍采取明确规定除外事项的立法例，这种立法例的好处在于可以不公开信息的情形，限于法律明文规定的除外条款。不属于除外条款情形的信息，不能拒绝公开。还应借鉴国外立法经验，对除外条款的适用加以限制。第一、严格解释规则；第二、举证责任规则（政府举证）；第三，司法判断规则。

    4.立法模式的选择要适合中国国情

    笔者认为，如其他立法一样，我国信息公开立法仍应采取自上而下式，由国家统一制定独立的信息公开法，要求各级政府、各个部门必须执行，效果更好。在公开的方式上，我国也应当采世界大多数国家所采用的模式，即兼采强制公开和申请公开两种方式。在强制公开和申请公开内容的确定上，注意考虑我国实际情况，不能过于激进，否则难以实施。

    此外，信息公开法必须由最高立法机关制定。由国务院制定《政府信息公开条例》，仍是自我约束，公开的内容、不公开的事项等都是行政机关自己决定，难以保证政府为自己的利益而不当缩小公开的范围作为行政法规，它也无法规定相关权利的司法救济问题，使知情权缺少司法保障。