农村集体土地使用权流转中的问题及完善

发布日期：2010-01-03 作者：程才律师

    农村集体土地使用权的有序流转，既能推动农业产业结构的调整、促进农民收入的增长，又可从多渠道增加农业资金的投入，优化和发展土地的适度规模经营。但农村集体土地使用权流转仍然处于初始探索阶段，目前一些农村出现的土地“流转”，是一种无序的潜在市场，特别是集体土地使用权流转方面，存在一些概念模糊、现实的操作方法缺位等因素形成了一定的困扰，具体表现在以下几个方面：

    一、土地流转缺乏必要的引导。目前，农村集体土地使用权流转还处在初始探索阶段，政策面的缺失增加了土地流转的纠纷和风险。同时，土地流转工作程序不明确，当然也远没有形成气候，满足不了当前农业结构的调整、发展效益农业和适度规模经营而对土地流转的政策指导之需要。
    二、土地流转不规范，缺乏契约约束。农户间的自由流转大多为口头协议，缺少书面合同，矛盾纠纷难以避免；私下流转大多不申请、不登记、不报告，集体经济组织也较难干预，流转无序；农户委托集体经济组织的，也缺少农户委托书，统一发包中由于对预期增值认识不足，客观上也造成对农民、集体利益的损害，甚至导致取消农民的土地承包权，造成不稳定因素。
  三、土地流转透明度不高，缺少能起监督作用的中介机构。土地流转没有形成完善的市场体系，缺乏流转的积极运行机制，致使土地供求双方的信息受阻、意愿表达被曲解等。
　　为了使土地按照市场规律的要求，同其他生产要素一道进行优化组合，从而适应实现农业现代化，完善家庭联产承包责任制，推动农村改革向纵深发展的形势要求。为此建议：
　　一、加强农村集体土地使用权流转的制度化建设。农村集体土地使用权流转涉及到广大农民的切身利益，牵涉面广，政策性强，因此亟待政府进行规范和引导。工作中，要顾及到以下几个方面：一是要考虑到不同地域之间存在的差异，因地制宜，灵活掌握；二是要明确农民利益不受损害，不以牺牲农民利益为代价，确保农村社会的稳定；三是要考虑到农村经济的可持续发展，严防农村环境遭受破坏。同时，要摸索建立一套完整规范的农村集体土地使用权流转程序，做到职责明确，手续完备，合同规范。严格遵循“自愿、依法、有偿”的原则，在流转双方平等互利、协商一致的基础上，必须签订书面流转合同，明确双方的权利义务关系；流转合同要经有关部门鉴证，严防集体土地的权益造成流失。
    二、加强政府引导和服务。农村集体土地使用权流转整体上仍处于初始起步阶段，强化政府的引导显得尤为重要。    第一，适当进行宣传引导。向农民宣传国家的农村政策，宣传市场经济新形势，宣传通过试点实现农民增收的好典型，使农民意识到承包权和经营权相分离是一种发展趋势，引导广大农民正确处理短期利益和长远利益的关系。
    第二，努力引导土地使用权的流转方向。土地流转的方向应尽量与土地利用总体规划相一致，具体来说，一产土地使用权的流转，在经济条件较好的地方应向农业园区和规模化、集约化的方向发展，而在经济条件较差的地方，应鼓励向农业大户、示范田、种田能手流转；二产用地向工业园区流转，既扩大工业园区规模，又可提高土地产出率；三产流转在严格土地使用条件的基础上，走市场化道路，采用招标、拍卖等形式，进入市场公开流转。
  第三，充分发挥政府的服务职能作用。各级政府依法监督、管理农村土地的合理使用，为土地使用权流转提供法律、信息服务，收集发布供求信息，规范土地流转程序，处理好各方面的利益关系。
    第四，加强对市场机制的培育和监督。一方面通过引入市场机制来合理确定地租、地价，保证农户流转土地的合理受偿，防止农民因失去土地而陷入困境，另一方面通过建立市场机制来减少土地流转中的外界干扰因素，真正落实好农民经营的自主权，使农民可以自主地按照市场情况来做出是否流转的决定。
  第五、建立土地流转管理机构。建议在各级土地管理部门内部设立土地流转管理工作机构，并赋予相应的管理职权，对土地的用途、项目、面积、价格等进行规范化管理，并对土地流转过程实行监管，提高工作透明度，使农村集体土地使用权流转管理更趋优化、更加有效、更为合理。
  第六、培育土地流转中介机构。依托乡、村集体经济组织，培育土地流转中介机构，为流转双方提供法律、政策帮助，收集土地流转信息，为土地流转搭建平台，既可以通过透明的市场化运作为土地流转提供各种信息服务，又可以通过建立长效的土地流转机制，将农村集体土地使用权的流转推向市场。

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