毛地出让中相关法律问题探讨

 一、毛地出让与净地出让概念及区别
   土地使用权出让（land user granting）是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为,因此双方转让的合同标的似乎应当是单纯的国有土地的使用权,并不涉及附着于土地之上的建筑物、构筑物等地上不动产，但是无论在理论上还是在实践中都可能存在土地使用权及地上不动产同时出让的情形。因此，在房地产开发中政府出让使用权的土地存在着俗称的“毛地”和“净地”两种情形。从形态上来看，毛地指地上存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地；净地则是指已经完全拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地。从产权和法律关系上看，毛地和净地有明显不同。毛地出让往往是政府出让土地时尚未完成国有土地使用权收回和拆迁补偿工作，涉及多方法律和经济关系，需要衔接好国有土地使用权收回、补偿和出让等方面的法律关系；净地出让则往往是政府已经完成了出让前的土地使用权收回和拆迁补偿工作，法律关系相对简单。毛地出让涉及的法律关系复杂，还涉及到土地使用权收回、出让与《房屋拆迁条例》规定的拆迁程序等衔接问题，同时，出让后拆迁和开发也往往容易出现纠纷。虽然“净地出让”形式目前已逐渐成为国有土地使用权出让的主流且国土资源部门也制定了相关鼓励净地出让的政策文件，但由于该形式对政府前期投入资金压力较大，因此，“毛地出让”的情形依然存在。
     二、毛地出让的实施步骤
    毛地出让的实施步骤根据原先土地的性质、来源、土地状态不同而有所差异，如对原属集体土地征用变为国有建设用地时首先要办理的土地征用手续，即将集体农用地征用为国有建设用地，在此征用过程中，不仅涉及对农用地的所有权进行征用和补偿问题，而且还涉及对农用地使用权人如集体土地承包经营人、转包人、租赁使用人的财产进行征用和补偿的问题。征地补偿包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。此中也存在毛地出让和净地出让的区别，如由土地储备中心代表政府实施的土地收购、储备及其后的转让，一般都是净地转让。而对于同样是集体土地的危旧房改造、城中村改造等项目，一些城市采用了“毛挂净交”的方式出让，即在毛地的情况下进行招拍挂形成土地交易，政府利用社会资金将毛地变为净地，在规定的时间内将净地出让并交付给开发商的供地方式。。
实行毛地出让的一般实施步骤可总结如下：
　　第一，按照《土地管理法》第五十八条和《城市房地产管理法》第十九条的规定，由市、县国土资源管理部门向市、县人民政府提出收回出让地块原国有土地使用权并进行公开出让的请示，请示中除明确拟出出让宗地的基本情况、规划意见等一般信息外，还要明确因实施城市规划需要收回该土地的原土地使用权并公开出让，对原土地使用权人给予相应补偿，具体补偿安置由受让人按规定对原产权人拆迁安置实施，受让人在缴清土地使用权出让金并完成拆迁补偿安置工作后（原国有土地使用权收回程序完成），方可申请办理土地登记，取得土地使用权等具体内容。市、县人民政府的批复文件同样要明确上述内容，并向社会公告。
　　第二，市、县人民政府批准出让后，国土资源部门按规定组织实施国有土地使用权招标拍卖挂牌出让工作，招标拍卖挂牌出让公告、须知等要明确第一步中的相关要求。招拍挂成交后，国土资源部门与受让人签订了《成交确认书》和《国有土地使用权出让合同》中都要明确：已经市、县人民政府批准收回该地块原土地使用权，对原土地使用权人的具体补偿安置，由受让人按照规定对原产权人进行拆迁补偿安置来落实，受让人在缴清土地使用权出让金并按规定完成拆迁补偿安置工作后（原国有土地使用权收回程序完成），方可申请办理土地登记，取得土地使用权。出让宗地中，原《国有土地使用证》和《房屋所有权证》作为拆迁补偿安置的凭证，不得再行转让、出租、抵押。
第三，受让人按照当地拆迁安置办法和出让合同约定，完成拆迁安置工作后，市、县国土资源部门收回拆迁人的《国有土地使用证》，房屋管理部门收回原《房屋所有权证》，受让人按规定申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》。
      三、毛地出让存在的问题
    1、毛地出让的实质是，将依法应由政府负责拆迁工作推给了开发商——因为“毛地”出让是将土地出让金和拆迁补偿费捆在一起，对开发商而言，在地价一定的情况下，压低迁补偿就等于多获利，因此补偿不公，甚至野蛮拆迁，造成社会冲突，影响社会稳定。
     2、而对开发者而言，也存在法律权利方面的风险和经济风险，物权角度看待“毛地出让”过程中存在的风险：就物权角度看“毛地出让”过程中存在的风险，《物权法》第139条明确规定：“设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。”这条在《土地管理法》中也有所体现，其第八条内容为在依法改变土地所有权和使用权时必须进行变更登记。显然，土地使用权中标人自地块中标到土地使用权中标人获得新的《国有土地使用证》之前的这一过程中始终处于较为尴尬的法律地位。虽然可获得建设部门颁发的《房屋拆迁许可证》，但作为建设单位和拆迁人，其“拆迁”行为是属行政行为性质还是民事行为性质难以界定，若属一种行政行为。仅凭《房屋拆迁许可证》尚不能理解为政府对土地使用权中标人进行的行政授权，也与行政委托的相关法律法规不符。如果单纯理解为是一种民事行为，理论上土地使用权中标人未必就是土地使用权的最终权属人，或者说实施拆迁人并非必然为最终土地使用权人，那么其对土地现有使用权人权利的收回显然缺乏民事法律依据。事实上，这里土地使用权中标人所获得的《房屋拆迁许可证》从权利角度看显然存在瑕疵，因此开发企业存在着法律权利上的风险。
     就开发商经济利益的保障性而言，土地使用权中标人虽然获得建设部门颁发的《房屋拆迁许可证》，即便已经签署了《国有土地使用权出让合同》，其享有的“国有土地使用权”仍然属于一种“期权”。由于担心同一宗土地上存在两种相同的土地时用权，为规避该问题，“毛地出让”中的《国有土地使用权出让合同》中一般都设置合同生效条款，即 “本合同自拆迁安置补偿完毕之日起生效”。“毛地出让”这种情形下，土地使用权中标人在政府书面”形式”上交付土地后，为推进项目拆迁而先期投入大量资金，也将面临着风险。如地块拆迁工作进行完毕后，不能如期取得《国有土地使用证》，那么土地使用权中标人对先期所投入的房屋拆迁补偿安置费用要求追回甚至赔偿其他经济损失的诉讼所应依托合同效力便处于待定或不清晰之中，从而使开发企业冒较大经济风险。