行政执法行为检察监督的实践与探索

摘要：目前，我国正在处社会转型期，各方面矛盾大量涌现，据我国《宪法》、《刑法》、《刑事诉论法》等法律规定，检察机关享有对行政执法行为进行监督的独特权力，但法律监督权是一种有约束力的监督权。如何正确行使行政执法行为的检察监督权，需在检察实践中不断探索与完善。
　　
　　关键词：行政执法行为 检察监督 实践
　　
　　行政执法是指行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标，按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的具体行政行为。行政执法机关是保障国家经济秩序正常运行，保障社会良性循环的重要力量，它既是国家法律、法规的捍卫者和执行者，又是国家与人民群众密切相连的桥梁。因此，行政执法机关及其工作人员是否严格依法行政，直接关系到人类社会的健康发展和人民群众的切身利益。目前，我国的行政执法还有许多不尽如人意的地方，这一定程度影响着我国依法治国进程以及和谐社会建设。之所以出现目前这种现状，最根本的症结就是对行政执法行为缺乏有效的制约与监督。正如恩格斯所说的那样：“随着法律的产生，就必然产生以维护法律为职责的机关”，法律的有效实施需要完备的法律监督和制约机制。尽管各级政党部门、权力机关、政府内部、新闻部门及社会公众等力量对行政行为进行了不同方式的监督，并发挥了一定的积极作用，但其监督局限性也较为明显。检察机关作为专门法律监督机关，承担起对行政执法行为的监督作用，这既是对中国当前宪政体制的实际落实，也是法律监督本意的回归。
　　
　　一、行政执法行为检察监督的必要性
　　
　　目前，我国正处于社会转型期，即由传统的计划经济转向现代市场经济，正从人治走向法治的轨道，因而各方面矛盾大量涌现和相互交织，这对公共行政管理特别是行政执法提出了更高的要求。从实际情况看，当前行政执法存在许多簿弱环节，给我国经济社会带来了一定的危害，主要表现在以下几个方面：一是违法行政增多，正常执法秩序遭到破坏；二是无人主张诉权，国家利益或公共利益遭受损失；三是引发社会矛盾，影响和谐社会建设。
　　
　　二、开展行政执法行为检察监督的法理依据
　　
　　（一）宪法依据
　　我国《宪法》第１２９条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”，国家以根本大法的形式作出这一规定，一方面阐明了法律监督制度是中国国家制度的一项重要内容，同时确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关。这意味着检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督，既要监督司法机关的执法行为，也要监督行政机关的执法行为，这既符合立法本意，也为检察机关开展行政执法监督提供了根本法上的依据。
　　（二）单行法律依据
　　我国《刑法》和《刑事诉讼法》分别规定，人民检察院通过查处行政执法工作人员渎职、侵权犯罪，而对违法行政行为进行监督。当行政执法工作人员的违法行政行为达到构成犯罪的程度，人民检察院就会依照刑事法律去追究其渎职、侵权犯罪责任，在追究渎职、侵权犯罪的过程中，行政执法活动自然会同时就受到强有力的监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这是人民检察院行政检察间接监督行政执法活动方式。以上这些规定均表明，检察机关具有监督行政执法行为的职责。[
　　（三）法规依据
　　2001年7月国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和2001年12月最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，均明确指出，发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权监督；《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定，人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议，说明检察机关在办案时发现行政机关违法行政情况的，可以通过发检察建议的形式提出意见，促使行政机关自行纠正，这本身就是在履行监督职责；全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》第五条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”，我国的劳动教养制度被认为是一种行政处罚，劳动教养机关在隶属关系上也属于行政机关，上述规定充分说明现行法授权检察机关对行政机关执法行为直接进行监督方面迈出了现实中重要一步，也为检察机关监督行政权提供了有力的法规基础。
　　以上几点，为检察机关监督行政执法行为提供了具体的法律依据，充分说明检察机关享有对行政执法行为进行监督的独特权力，同时，也说明开展行政执法行为检察监督，是检察机关的神圣职责。
　　
　　三、行政执法行为检察监督的司法实践
　　
　　2004年，洛阳市人民检察院提出对行政执法行为开展民事行政检察监督，2006年4月，又制定下发了《关于进一步加强探索对行政执法行为开展民事行政检察监督工作的意见》，宜阳县院在深刻理解法律监督内涵和市院精神的基础上，针对行政机关不当行使行政权利的手段不同、程度不同、损害的对象不同、致害程度以及社会影响的不同等，积极尝试运用检察建议、监督起诉、直接起诉、抗诉、查处职务犯罪等五种不同的方式对行政执法活动进行监督，取得了良好的法律效果和社会效果。高检院2005年第18期《民事行政检察工作情况》转发了我们的经验。我们的做法是：
　　（一）运用检察建议监督行政机关正确履行职责
　　针对违法行政行为损害明确具体的行政相对人，或者损害了公共利益、弱势群体的利益但受损后果较轻，或可以弥补的行为，运用检察建议的方式，监督行政责任主体纠正违法行政行为，停止侵权，消除侵害。如：物价部门违背价格鉴定程序对一起盗窃案件涉案赃物（系两辆摩托车）进行价格鉴定一案。今年4月份，物价部门在未对涉案赃车有关资料进行认真调查的情况下，仅凭办案部门对赃物的描述，就轻率地出具了一份价格鉴定报告，认定涉案宗申摩托车价值1000元、“建设100型”摩托车价值970元，并将此鉴定报告交付公安机关，作为刑事诉讼证据使用。了解情况后，我们向物价部门发出检察建议，纠正了该部门违法行为，建议其完善了鉴定工作制度。2004年以来，运用检察建议手段，我们还监督纠正了环保部门行政不作为，致使华龙助剂厂（该厂系以生产五氧化钒化工原料为主要产品的重度污染企业）将生产后的废渣、废水排入洛河河床，造成洛河河体环境严重污染案以及矿管部门为企业办理耐火粘土采矿许可证，却允许企业开采铝石，致使国家矿产资源流失等违法行政案件5起。
　　（二）督促、帮助行政机关积极履行职能，以监诉人支持帮助提起行政诉讼
　　对于行政机关怠于行使职权或由于其不作为，造成国有资产流失的行为，我们不仅运用检察建议手段，敦促行政机关积极履行职权，保护国有资产，而且对通过实施行政权不能有效保护国家财产的情况，根据实际需要，对行政机关提供法律支持或帮助，必要时，以监诉人的身份支持参加诉讼。1993年以来，部分企业和个人违反合同，长期使用借贷的财政支农周转金不予归还，造成国有资产流失严重。针对这一现状，我们一方面建议财政部门积极行使债权，追讨国有资产。另一方面，对拒不履行还款义务的企业和个人，支持财政局通过法律途径主张债权。如：洛阳亚东淀粉开发有限公司违反合同拒不归还县财政支农周转金一案。1998年该公司在当地财政部门借支农周转金130万元，合同期三个月，但合同到期该一直占用至今不还。2004年，检察机关督促财政部门追缴未果，遂以监诉人的身份支持财政部门向人民法院起诉，后经过法院判决确认，该资金被依法追缴。[

（三）代表国家提起公益诉讼
　　对违法行政侵害国家利益和社会公共利益，用检察建议和其它方法不足以制止其侵权的，代表国家提起公益诉讼。如工商局在1998年1月至2004年3月期间，利用行政职权，向300余家企业及工商户违法收取未鉴证合同鉴证费56万元，对此群众反映强烈，社会影响较大。但是，各工商户和企业作为被管理单位，不愿、不敢诉诸法律，我们以原告人的身份代表国家对县工商局依法提起诉讼。县法院开庭审理后，依法支持了我们的诉求主张。
　　（四）依法抗诉
　　对行政机关违法行政，而在行政诉讼中法院又作出错误裁判，支持行政机关的错误决定的，依法进行抗诉。如：寻村镇某村第二村民组不服县法院行政判决一案。该村第二和第三村民组因2.8亩土地归属发生争议。1993年至1994年，二、三组土地分别承包他人建砖厂使用，致地界标志灭失，两组通过协商达成口头界址协议。后三组反悔，向县政府提出申诉。县政府以三组单方提供证据为准将争议的2.8亩土地确权为三组所有。二组不服政府处理决定，提出行政诉讼。县法院作出判决，支持县政府的处理决定。二组不服县法院的判决，多次组织集体上访，后经人大指定，检察机关对该案进行审查，并以一审判决认定事实的主要证据不足向法院提出抗诉。县法院经再审后，撤销了原审判决和错误的行政决定，使一起长期上访案件得以平息。
　　（五）查处职务犯罪
　　针对在办案中发现的裁判不公背后的职务犯罪案件线索，我们积极进行初查，对构成刑事案件的，移交自侦部门进行查处。
　　实践证明，运用以上五种监督手段对行政执法行为加以监督，不仅弥补了现行法律对行政执法行为制约机制的疏漏，而且具有较为明显的现实意义。具体表现在：
　　（一）可以有效规范行政执法行为，促进依法行政
　　对违法行政行为，单靠主管部门或其他平行的监督机关，不能达到应有的监督效果。而被侵害群体迫于行政权的强制力，多数不愿、不敢或不便寻求司法救助，尤其当违法行政行为侵犯的对象是公共利益时，更是无人主张诉权。检察机关以公权力加强对行政执法活动的监督，有效地弥补了行政管理部门管理的滞后性和受侵害主体的被动性，从而有效地规范行政执法行为，促进依法行政。
　　（二）避免国家利益或公共利益遭受损失
　　对于侵害公共利益的违法行政行为，由于受直接利害关系原则的制约，公民无法起诉。尤其是对当事人双方恶意串通致使国有资产流失的情况，无人监督就会造成大量国有资产流失。检察机关对行政执法行为进行监督，有效地避免了因法律规定的制约机制的疏漏、而造成国家利益或公共利益的损失。
　　（三）维护处于弱势地位群体的合法利益，促进社会和谐稳定
　　作为国家司法机关的检察机关，利用司法权对行政执法活动进行监督，在出现诉讼时，介入诉讼，并以监诉人参加诉讼，切实保护了公民的合法权益及公共利益，化解了社会矛盾。
　　事实证明，我们开展行政执法行为检察监督是成功的，具有良好的政治效果、法律效果和社会效果，党委、人大和社会各界均给予了很高的评价。宜阳县委一主要领导说：“检察院通过开展行政执法行为监督，优化了宜阳县的执法环境”。县人大2005年还专门就此项工作听取了汇报。尤其是对一些个案进行监督，在群众中树立了检察机关的良好形象。如：物价部门违背程序对涉案赃物进行价格鉴定一案，嫌疑人妻子曾对其鉴定结论提出异议并欲申请重新鉴定，我们以检察建议手段督促物价部门纠正不当行为后，嫌疑人妻子非常满意，她感激地说：“你们“民行”可真行！为老百姓主持公道，连公家部门都敢得罪！”。[

　　四、对行政部门执法行为检察监督的立法建议
　　
　　（一）增加检察建议执行效力的刚性条款
　　尽管检察机关有提出检察建议的权利，但因现行法律未对检察建议的执行效力作出刚性规定。司法实践中，检察机关发出的检察建议，个别单位不积极采纳、落实，虚于应付，检察机关虽几经催促，其结果也很不理想。因此，建议明确规定检察建议的执行效力刚性条款，比如行政执法部门不落实检察建议时，应当主动以书面形式向检察机关说明理由。
　　（二）增加检察机关提起公益诉讼权
　　由于行政诉讼在原告资格上作了较为严格的限定，即只有认为具体行政行为侵犯公民、法人、或者组织合法权益时才有权提起诉讼，也就是说，只有私人(包括法人)的权益受到侵害时，才能提起诉讼。显而易见，这就排除了行政行为侵犯国家或社会公利益时提起诉讼的可能性。从现实情况看，行政行为侵害国家和公共利益，未得到有效监督、纠正的情况大量存在。按照法院“不告不理”原则，无起诉人的案件是不会自动进入诉讼程序，获得司法审查的，也就是说违法行政行为对国家利益、社会公共利益造成损害后，难以获得有效的救济。因此，建议赋予检察机关的提起公益行政诉讼权，即对于因行政权的违法行使国家利益和社会公共利益遭受损失的，检察机关有提起诉讼的权力。
　　（三）建议对行政执法行为检察监督的介入方式及范围加以明确
　　实践中，一方面由于具体行政行为数量宏大，对具体行政行为进行随时随地的全程监督难以实现。另一方面，因行政权具有强制性特点，行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督意识，加之现行法律对行政执法行为检察监督规定的不具体性，部分行政执法部门及人员往往从自身利益出发，以种种理由和方式消极对待行政执法检察监督。因此，建议对行政执法行为检察监督的介入方式及范围加以明确，具体来讲就是介入方式应当以受理公民、法人或者其他组织的控告、申诉为原则，以主动介入为例外，监督的范围应当仅限于是国家利益和社会公共利益受到违法的行政作为或者不作为行为引起的行政争议，主要包括以下案件：地方和部门保护主义的行政行为和不作为案件；造成环境严重污染的行政作为和不作为案件；破坏自然资源的行政作为和不作为案件。

作者：乔耀强