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行政合同问题初探——从行政诉讼的几个难点谈行政合同法律适用

发布日期:2010-01-25    文章来源:互联网
行政合同是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段。它引进了公民参与国家行政的新途径,通过行政合同,普通公民可以以积极的权利方式而不仅仅是负担义务直接参与实施行政职能特别是经济职能.行政合同的广泛使用,将会减低行政机关对个人进行单方命令的行政安排,以协商的方式提出要求和义务,便于公民理解,容易造成接受和赞同,从而减少因双方利益和目的的差异而带来的对立性,有利于化解矛盾,创造和谐社会。
  我国行政合同的真正产生,始于1978年年底党的十一届三中全会以来所进行的经济体制改革。 现在,我国已经有了基本行政合同制度,但是这一制度还很不完善,我国目前还没有形成关于行政合同及其司法救济制度的完整法律体系,只是在部门法、国务院各部委的规章、条例和最高人民法院的司法解释、批复中偶有关于行政合同的规定。下面笔者主要从实务出发,就行政合同类诉讼的法律适用谈自己的看法。
何为行政合同呢?
行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的,与行政相对方就有关事项通过协商一致的方式所达成的协议。
一、行政合同特征分析
行政合同,它是公法和私法相互渗透,公法精神和契约自由的结合,它既不同于一般的具体行政行为,更不同于民事合同,在性质上、法律适用上、调整原则上出现与民事合同、一般具体行政行为不同的特征,它同时具备行政性和合同性的两大特点。
1、区别于民事合同,行政合同的行政性体现在以下几个方面:
首先,从签约主体上看,一方当事人必定是国家行政主体。
一般情况下在行政合同中,一方是从事行政管理、执行公务的行政主体,另一方是行政管理相对人。
其次,从签订合同的目的上看,签订行政合同主要目的或占支配地位的目的是为了实施行政管理,产生、变更或消灭行政法律关系,是为了行使行政职权、履行行政职责。
第三,行政合同的内容是行政管理的公共事务,具有公益性。如前所述,行政主体与相对人签订合同的目的是为了行使其行政职权,而此目的也是通过双方履行合同来实现。在行政合同中约定的内容,从本质上说是属于行政主体管理社会事务的范畴,从其内容上看,仍不能摆脱公法的性质。
第四,从合同当事人的地位来看,在行政合同中,行政主体一方拥有行政优益权。一般而言,民事合同的双方当事人的法律地位是平等的而权利义务关系是对等的,双方之间没有隶属关系。而在行政合同中,由于行政合同是以实现行政管理为目的而订立的,故行政主体在行政合同中不仅是合同的一方当事人,还具有行政管理者的身份。作为管理者,行政主体拥有行政优益权,例如行政机关享有监督合同履行的权力,对履行过程中相对人违反合同的行为进行纠正;在一定条件下,对相对人的严重违反合同的行为还可以依据法律赋予的权利对相对人行使制裁权。
2、区分一般的具体行政行为,行政合同的合同性体现在:
首先,行政合同是一个双方行为,它是双方当事人意思表示一致的协议。这是行政合同区别于其他行政行为的最明显的特征。一般的行政行为只需行政主体一方做出决定就可形成,而行政合同则不然,它具有一般合同的基本属性,即合同必须由双方当事人达成合意方可成立。
其次,行政合同需要双方协商,并达成一致。行政相对人一方对于合同是否订立、合同内容拥有一定的选择权。这也是契约自由原则在行政合同中的体现。
第三,它是一种非强制性的行政行为,即行政合同的内容具有可妥协性。不同于一般的行政行为,以国家的强制执行力为直接后盾。行政合同虽然要求行政主体和行政相对人都要按约定,履行合同的权利义务。由于行政合同是双方协商一致订立的,所以行政主体可以根据具体情况对行政相对一方做出一些让步。
二、行政诉讼中出现的难点
行政合同案件的出现,是行政方式变化带来的必然后果。但是行政合同的双重属性却在法律适用上制造了相当大的麻烦,一方面,由于行政合同不同于私法合同,故不能完全适用民事诉讼规则;另一方面,行政合同亦不同于单方强制性为特质的行政命令行政行为,故也不能完全适用行政诉讼规则。
由于法律制定的滞后性,我国目前没有对行政合同进行专门规定的统一的行政法律法规。
从我国目前对行政合同案件的审理现状来看,笔者以为存在以下难点:
1、面对法律对行政合同规定的缺失,行政合同类案件能否纳入行政诉讼行政合同能否纳入行政诉讼受案范畴规定不明确;
2、面对法律对行政合同规定的缺失,被诉合同的性质确定,即行政合同与民事合同的区分标准不明确;
3、面对法律对行政合同规定的缺失,行政合同之诉能否适用《中华人民共和国合同法》的规定不明确;
4、面对法律对行政合同规定的缺失,行政合同中作为行政机关一方的当事人,其依法行政如何保护,即是否应当赋予行政机关一方当事人诉权问题不明确。
5、面对法律对行政合同规定的缺失,行政合同之诉能否进行调解不明确。
三、相关问题的法律适用
(一)、行政合同纳入行政诉讼受案范围的理论基础
行政合同从特征上来说,具有双重属性,但从根本属性上来说,它并不是一个纯粹的民事行为,而是公法契约的一种,是一种非强制性的公法行为,以非强制性的自愿接受、自觉履行为原则。
这是因为,在行政合同的双重属性中,笔者以为,行政性是第一性,而合同性则是第二性。“行政合同其实质就是受行政权监督的契约关系”。
(1) “行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律,不得与法律相抵触”,这是行政行为合法性的要求。而行政合同产生的基础在于公法,特别是行政法律法规的设定,所以行政合同设定的是公法意义的上权利义务。
(2)虽然行政合同具有合同性,但签订行政合同的目的是为公共利益,客观上要适用不同于纯“私人”之间的合同的规则。行政合同中行政相对人一方的私法权利受到行政机关公法权利的限制,外在表现为,行政机关一方拥有行政优益权。行政机关在行政合同上不可能享有一般合同法意义上的契约自由。例如,在缔结合同方面,行政机关受行政合同适用范围的限制,哪些行政事务可以采用行政行为方式处理,哪些事项可以采用合同方式进行,并不能由缔约的行政机关自主决定。
(3)现行《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》将“具体行政行为”解释为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为”,实质上是将原来的“具体行政行为”从仅指行政主体的单方行为扩展到了双方行为,从而已然扩大了行政复议的受案范围,将行政合同纳入了行政复议的视野。 所以行政合同类案件符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条关于人民法院受理行政诉讼案件的受案范围。
(4)许多外国国家,例如,法国法已经规定上述合同适用行政法律规范而非民法规范,由行政法院管辖上述合同的案件。
2、行政合同纳入行政诉讼的现实需要
将行政合同纳入行政诉讼,这一方面可以监督行政机关依法履行职责,防止行政机关以订立合同的方式规避法律;另一方面可以加强对行政机关的强权进行监控,防止行政机关利用强权或滥用职权,侵害另一方当事人的合法权益。 这两点是民事诉讼所无法完成的。行政诉讼救济途径适应行政合同的特征,具有兼顾公私利益、宜于实现合同目的、解决双方纠纷的优越性。
3、相关案例的判决
1999年,龙岩市武平县熊某等16名委培生向法院诉请判令该县教育局履行委托代培合约案,法院最终判定该案所涉“委培代培合约”为行政合同,并受理了该案进行审理。
(二)、行政合同与民事合同区分标准
由于我国并没有制定统一的行政合同法,行政合同并没有形成一个明确的区分标准。
目前我国学术界关于行政合同与民事合同的区分标准主要有三种观点:(1)参照法国20世纪80年代以前的行政合同理论,以行政合同必有一方当事人是行政主体、行政机关签订合同是为了实施行政管理、行政主体享有优益权作为识别行政合同的标准;(2)主张采用“目的说”,即以是否为完成特定行政管理目标为标准区分行政合同与民事合同;(3)主张借鉴德国,提出可依据两个标准区分行政合同与民事合同,一是形式标准,即行政主体作为合同一方当事人,二是实质标准,即是否引起行政法律关系的发生、变更和消灭。 理论上所确立的标准过于抽象。在实践中,一些被诉合同,仍不能通过其来获得区分。
另一方面,现行的一些法律之间存在一些矛盾。典型的例子是农村土地承包合同。我国《行政复议法》第6条第6项规定:认为行政机关变更或者废止农业承包合同,侵犯其合法权益的,公民、法人或者其他组织可以依照本法提起行政复议。根据这条规定,农村承包合同属于行政合同。但2002年8月29日颁布的《农村土地承包法》第五十三条规定:任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的,应当承担民事责任。第五十六条,当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的,应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任,根据这些规定,农村土地承包合同似又属于民事合同。这种“公有公理、婆在婆理”的状况使得实践中有些纠纷有时被当作民事案件受理,有时被当作行政案件受理,界限的不清晰导致了实践中应用的混乱。
行政合同与民事合同的区分是行政审判的基础,二者区分标准的不明确,为行政审判带来了很大的难题。这就需要立法机关通过立法,统一标准,明确区分规则。
(三)、行政合同案件审理过程中,能否适用合同法的原则?
1、行政合同案适用合同法原则的法理分析
行政合同的双重属性决定了它的调整原则也是双重的,依法行政原则是行政机关所有公法行为的最高原则,对于行政合同中的行政当事人来说也不例外;契约自由是合同法的基本原则,行政合同也应遵从这一原则。即,行政合同同时需要遵从依法行政和契约自由两大原则。
正如行政合同其行政性为第一性一样,“在依法行政理念和符合行政目的性原则的支配下,契约自由在行政契约中的适用空间要受到一定的限制”,依法行政原则对契约自由原则的限制就体现在行政机关所拥有的行政优益权上。例,如果合同所规定的合同义务与行政机关正在或将要执行的公共管理义务发生矛盾,公共管理机关在履行契约义务时有合法的特权,例如可以不履行契约义务,可以单方面变更或者终止契约等。
在审理行政合同案件时适用合同法原则是很多国家的做法。大陆法系德国和法国分别以法律和判例规定、确立了法院审理行政合同案件适用合同法原则的规范。我国目前虽无类似规定,但2003年最高人民法院行政审判工作会议主题报告中指出,审理行政合同案件,法律有特别规定的,适用法律的规定,没有规定的,可以适用合同法的规定。
2、行政合同案适用合同法原则审理的现实需要
契约自由原则,体现在行政合同上,表现为行政相对人一方拥有签约的选择权,行政机关不得加以强迫或干涉;行政相对人一方对行政合同内容具有一定的决定权。那么,如何认定行政机关的行为是否侵犯行政相对人的签约自由权和内容决定权呢?在没有相关行政合同法规定的情况下,适用《中华人民共和国合同法》的相关原则成为法院行政审判的必要选择。
具体审查时,首先依据法律、法规和参照规章及其他规范性文件对行政合同的合法性进行审查,在合同合法的前提下以合同的约定作为审查双方行为的补充依据,这样既防止“贩卖高权”之行为的发生,保证“契约不能限制行政主体法定的自由裁量权”原则的实现,同时保护合同相对人的利益。从而起到行政诉讼法的“解决权利纠纷,监督和维护国家行政职权依法行使”的作用。
(四)、面对法律对行政合同规定的缺失,行政合同中作为行政机关一方的当事人,其依法行政如何保护,即是否应当赋予行政机关一方当事人诉权问题不明确。
1、赋予行政机关诉权的法理分析
一些学者主张行政合同救济,始终是针对相对人,被告只能是行政机关 。笔者不同意此种观点。
行政机关在合同中具有行政主体与合同当事人的双重身份,且行政合同不同一般具体行政行为,具备双向性的特点。从民事诉讼法角度来看,行政机关理应拥有诉权。
而现行行政诉讼法,没有规定行政主体一方可以提起诉讼程序,而是从保障相对人权益出发,出于平衡权力的目的,设定了单向性结构,即只由行政相对一方提起行政诉讼。在这种框架中,行政机关只能作为被告应诉,除了出于公共利益必需以外的契约履行中的问题,行政机关不能以自己的单方意志强加于相对一方。这就要求突破现行诉讼框架,赋予行政机关相应的诉权。
现代行政诉讼的单向性构造在审查单方行政行为时是完全适用的,行政主体可以通过单方命令将自已的意志贯彻到相对人身上,对相对方不履行行政决定的,可以自行强制执行或申请法院强制执行,使公共利益的及时全面保护不具有任何理论上的障碍。相对而言,相对方处于弱势,缺乏对行政权有效的防御,个体权益易受行政权的侵犯,因此,对个体利益的保护是行政诉讼的目的和归宿。
而在行政合同这种双方行政行为中,情况就有了很大的变化。一方面,行政机关虽然享有一定的行政优益权,处于主动和优势的地位,但行政合同的签订毕竟是一种双方行为,换言之,双方的意思表示具有等值性。即便行政机关拥有一定的行政优益权,如检查监督权,单方变更、解除及制裁权,这些权力的实施也具备极其苛刻的条件。
2、赋予行政机关诉权的现实需要
第一,是保护行政机关依法行政的需要。在行政合同被普遍纳行政诉讼后,如果不赋予行政机关诉权,那么保护行政机关依法行政,将成为一句空谈。
第二,是保护当事人合法权益的需要。如果行政机关的依法行政不能通过行政诉讼得到保护,行政机关自身便会选取对自己有利的途径进行操作,可能就会出现更加不利于行政相对人的情况。
这就要求在审理案件的过程中,也应根据原告的诉讼请求而对有关的双方行为进行审查,而不是现在的只审查行政行为的合法性;审查的结果也不应只是对行政行为的处理。
(五)、调解原则能否在行政合同诉讼中适用
1、调解原则在行政合同诉讼适用的法理分析
我国行政诉讼法明文规定,“行政诉讼不允许调解。”通说认为行政诉讼不同于民事诉讼,民事诉讼中所涉当事人的民事权利义务,系当事人意志自由设定,当事人具有完全的处分权。而在行政诉讼中,行政机关的权力义务系由法律明确规定的,行政机关本身不具备处分权,行政法律关系当事人不能任意放弃权利或相互免除义务,否则会侵害国家和公共利益。所以不能实施调解。
但行政诉讼法本身也规定了例外。在行政赔偿之诉中,针对赔偿数额,可以进行调解。
在行政合同之诉中,笔者以为,也可以进行调解。基于行政合同的双重属性,它具有合同性。外在表现为,行政合同本身的内容是系行政机关及行政相对人双方合意达成的,双方行政合同当事人双方至少有部分权利义务是由双方约定产生的,这就为调解打下了基础。
2、调解在行政合同中适用的现实需要
调解在民事、商事和刑事自诉案件中作为一种工作方式和结案方式,其优点很多,如方法灵活、程序简单、自动履行率高等,行政合同是基于当事人意思表示一致而成立的,这种合意成了对行政合同纠纷进行调解的法律基础。因此,可以将调解制度引入行政合同诉讼中,以促进纠纷的解决,提高办案效率。
行政合同的出现,就是为了弱化矛盾、调和矛盾、化解矛盾的需要。而调解本身的功效也正是如此。二者之间并不矛盾,且相互需要。
但调解应在合法、自愿的原则上进行,并且仅限于行政合同中行政主体与行政相对人双方约定的部分。
行政合同是行政机关以合同方式执行公务的一种新型的行政活动方式,二战后被广泛应用于行政领域。行政合同在实践中促进了行政的民主化,提高了行政效率,被视为现代政府所不可或缺的重要行政手段。在中国,行政合同理论研究比较薄弱,立法上处于空白状态,这给行政审判造成了一定的难度。本文从法院行政诉讼中出现的几个难点出发,对行政合同案件的相关法律适用问题作了一些初步的研究,写出来与大家一起探讨,如有不当之处,望大家多多指正。

艾阳
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