对准许或者不准许执行行政机关具体行政行为裁定的抗诉应当不予受理

《行政诉讼法》第66条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。这类案件通常称之为行政非诉执行案件。

    根据法律规定，人民法院受理行政机关申请执行的行政非诉执行案件后，应当组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准许强制执行作出裁定。实践中常有检察机关对这类裁定提出抗诉的情形，对此类抗诉，人民法院是否应当受理存在不同的观点。

    持检察机关有权提出抗诉观点的主要依据是行政诉讼法第64条，即：人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，有权按照审判监督程序提出抗诉。认为，既然该法条没有规定对哪些裁定不能提出抗诉，那么应当理解为人民法院的所有裁定都可以成为抗诉的对象。因此，检察机关对行政非诉执行案件作出的裁定提出抗诉的，人民法院应当受理。

    笔者认为，上述观点有失偏颇，缺乏足够的法律依据。

    一、并非人民法院所有的裁定都可以提出抗诉。

    我国刑事、民事、行政三大诉讼法均大致相同地原则规定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的裁定，有权按照审判监督程序提出抗诉，确实没有具体规定哪些裁定可以抗诉哪些裁定不能抗诉。但并不能得出所有裁定都可以成为抗诉对象的结论，这可以从立法和司法解释的相关规定得到印证。比如，刑事诉讼法第222条规定，人民检察院认为人民法院减刑、假释裁定不当，只能提出书面纠正意见，而不能按照审判监督程序提出抗诉。又如，最高人民检察院于1999年对山西省人民检察院关于对已生效的中止诉讼的裁定能否提出抗诉的答复中曾明确：人民法院作出的中止诉讼裁定并不是对案件的最终处理，也不是诉讼程序的终结。人民法院无法进行再审，不宜提出抗诉。还有，最高人民法院曾多次就人民检察院对人民法院在程序中的裁定（如诉前保全、诉讼费负担、破产还债程序终结、先予执行、查封财产等裁定）提出抗诉问题作出解释，认为这类抗诉没有法律依据，人民法院不予受理。

    我们知道，人民法院的裁判结论可能引起上诉、抗诉的有两种：判决、裁定。判决解决实体问题，裁定解决程序及某些技术性问题（其中刑事裁定还解决部分实体问题）。前者解决当事人之间的权利义务之争，后者解决人民法院与当事人之间的权利义务关系。笔者认为，解决实体问题的裁判结论可以提出上诉、抗诉，解决程序问题的裁定一般不能提出上诉、抗诉，除非法律有特别规定。这是为了保障人民法院依法及时处置诉讼过程中遇到各种涉及程序和其他事项问题，以保证诉讼的顺利进行。如果不加限制地对人民法院的裁定提出上诉、抗诉，将导致诉讼程序的混乱，而且有的程序或者技术性裁定人民法院根本就无法进行再审，至使诉讼过程处于十分尴尬的境地。

    二、人民法院对非诉讼案件的裁定没有经过审判程序，不能成为抗诉的对象。

    人民法院受理申请强制扏行的非诉讼生效法律文书主要有：行政机关行政处罚、处理决定，仲裁机构作出的仲裁裁决和调解书，公证机关依法赋予强制扏行效力的债权文书等。这些申请强制执行的非诉讼案件，都没有经过人民法院的审判程序作出裁判，也就是说，其实体结论，即当事人之间的权利义务关系、应当承担的相关责任等均是人民法院之外的有关机构作出的。人民法院对提请强制执行的申请，并没有作为诉讼案件进行审判，而是仅作非审判程序的审查，对这种未经审判的非诉讼裁定人民法院无法按照审判程序进行再审。

    最高人民法院在2000年先后就人民检察院对人民法院撤销仲裁裁决的民事裁定和不撤销仲裁裁决的民事裁定提出抗诉问题分别作出解释，明确这种抗诉没有法律依据，人民法院不予受理。同理，对准许或者不准许执行行政机关具体行政行为的行政裁定提出抗诉也是没有法律依据的。

    人民法院的行政执行案件的来源有两个：一是对人民法院发生法律效力的行政判决、裁定和行政赔偿解调书，负有义务的一方当事人拒绝履行，对方当事人申请人民法院强制执行；二是行政相对人对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关申请人民法院强制执行。前者是行政诉讼案件的执行，后者是行政非诉案件的执行；前者拒不履行的是人民法院的判决、裁定，后者拒不履行的是行政机关的决定。对于前者，人民法院通过审判程序作出的裁判结论，当事人有权提出上诉、人民检察院有权提出抗诉。对于后者，执行的依据非法院的裁判，而是行政机关的决定，不发生审判程序问题，故当事人不能上诉，检察机关也不能抗诉。

    三、对发生在执行过程中的裁定提出抗诉没有法律依据。

    行政非诉执行案件是不通过诉讼程序直接进入执行程序的执行案件，行政诉讼法第66条关于行政非诉执行案件的规定就规定在第八章“执行”中；最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》也是将行政非诉执行案件归列在执行程序中。最高人民法院曾在1995年就人民法院在执行程序中作出的裁定检察院是否有权抗诉问题作出批复，明确指出，人民法院为了保证已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。该批复中的“其他法律文书”理应包括行政机关非诉讼行政处罚、处理决定。准许或者不准许执行行政机关具体行政行为的裁定系执行程序中的裁定，不属于抗诉的范围。

    四、公权不宜干预私权，抗诉不适宜法治理念。

    人民检察院提起诉讼、进行抗诉，均是代表国家行使公权力。对属于诉讼、执行中属于当事人私权范畴的事项，除非法律有特别规定，人民检察院是不应当干预的。在程序法意义上，当事人没有的权利，公权力机关同样没有。

    《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第63条就行政裁定的适用范围具体列出了15项，本文所论及的裁定属第（十四）项，即“准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为”的裁定。该解释同时特别规定，对第（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉。这3项裁定分别是：不予受理、驳回起诉、管辖异议。据此，除上述3项裁定之外，其余12项裁定，诸如终结诉讼、中止诉讼、财产保全、补正裁判文书中的笔误，以及准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为的裁定等，当事人均无权提出上诉。那么，对当事人无权上诉的12项裁定检察机关是否有权提出抗议呢？于最高人民法院《解释》之后出台的最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第37条对人民检察院依照行政诉讼法第64条提出抗诉的范围作了规定，该条文对裁定的抗诉只具体列出了不予受理、驳回起诉等几项，对最高法院《解释》第63条中的裁定绝大多数没有列举为可以抗诉的范围。这是否意味着高检基本认可了高法的《解释》，其他裁定当事人不能上诉，人民检察院也不能抗诉，笔者倾向如此。这并非是对履行法律监督职责的检察机关人为地设置禁区，事实上法律监督无禁区。这只是遵重司法规律，坚持科学司法理念，维护正常的司法秩序的必然和需要。实际上在不能抗诉的裁定面前，检察机关不是无所作为的问题，而是如何作为的问题。抗诉并非是检察机关行使法律监督权的唯一方法。检察机关如果认为人民法院的裁定确有错误，虽然不能提出抗诉，但有权依法提出纠正意见。这样既不违背法律，又履行了法律监督职责。关于这一点，本文前面已经论及的最高人民检察院关于中止诉讼的裁定能否提出抗诉的答复就是很好的范例。该答复一方面明确对中止诉讼裁定不宜提出抗诉，同时又指出裁定确属不当的，可采用检察意见的方式向人民法院提出。

    在民事、行政诉讼中，实行当事人诉权自治原则。而当事人的诉讼权利由法律规定，最高人民法院对审判、执行中的实体、程序如何适用法律问题有权作出司法解释。当事人对自己的诉讼权利有权进行处置，但不享有法律没有规定的权利。检察权作为公权力，在民事、行政诉讼中，只能依附于诉讼私权，不能超越和凌驾于当事人私权利之上。任何权力扩张，侵入私权领域的作法，都是与权利不受侵犯的理念相悖的。因此，不能想象，连当事人都不能上诉的裁定，检察机关有权提出抗诉。如果允许这样，那将打破当事人之间的诉讼平衡，公权力强行介入的结果，势必给人以偏袒一方之嫌，而对另一方则是极不公平的。这并不是人民所追求的公平正义的法治社会。

 湖南省岳阳市中级人民法院   汪本立