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浅议行政指导中的法律责任分配

发布日期:2010-01-29    文章来源:互联网
行政指导是指国家行政机关在其所管辖事务的范围内,对于特定的行政相对人运用非强制性手段,获得相对人的同意或协助,指导行政相对人采取或不采取某种行为,以实现一定行政目的的行为。行政指导在实践中可能被滥用,行政指导的滥用必然会严重侵犯行政相对人的合法权益。要防止滥用权力,就必须以法律控制行政指导的运作,以相应的法律责任作为其合理运行的基本保证。

    在行政指导实践中,对于产生违反法律规定甚至事实上损害行政相对人权益的情况,应予以相应的法律救济。否则,行政相对人的权利就无法得到保障。现代行政是一种责任行政,有责任才有救济。行政指导是行政主体为实现行政目标而做出的行政行为,行政主体应该对自己的行为给行政相对人造成的损害承担相应的责任。这就要求对行政指导造成的危害进行合理的责任分配,对这一点,现有的法律没有明确规定,学术界也鲜有详细的论述。笔者认为,结合我国行政指导的现状,在实践中应该区别不同情况对行政指导给行政相对人造成的损害作如下责任分配:

    一、行政指导违法(在这里,违法应作广义上的理解)时,根据违法归责原则,行政主体应承担全部责任,而不论相对方在接受指导时是否意识到或有能力意识到其违法性。这主要是因为:首先,行政机关要依法办事,自觉遵守法律优先原则和法律保留原则,这是社会主义民主和法制的基本要求,也是由行政机关的性质、地位、作用及公共行政管理的基本特点决定的;其次,由于行政主体拥有行政相对人所不能比拟的技术、经济、资源优势,且行政主体以实现行政目标和增进公共福利为其当然职责,行政相对人会对政府的权威性、公益性与专业性产生心理上与事实上的依赖。因此,不论是行政指导内容违法,还是行政指导程序违法,相对人都可以请求行政主体承担全部责任。

    二、行政指导不合理时,要根据行政相对人当时的认知能力、行政主体和行政相对人的过错程度而定。如果行政相对人根据当时的客观条件及本身的认识水平,应该认识到行政指导不合理,由此服从了行政指导而受到损害,那么行政相对人要承担一定责任,而做出行政指导的行政主体也应承担相应的责任,因为行政相对人的行为是行政主体行为的后续,行政指导成了行政相对人受损害的诱因;如果行政相对人不能认识到行政指导行为的不合理性,可请求行政主体承担全部责任。因为行政指导是行政主体为实现特定的行政目的,通过引导行政相对人为或不为某种行为而达到某种行政状态,如果因行政相对人缺乏判断认识能力而免除行政主体的责任,客观上会助长行政主体不负责任的工作态度,甚至导致行政主体把其他强迫性手段变为类似于行政指导的非强迫性手段而达到逃避法律责任的目的,同时,这也是对行政主体利用利益诱导机制乱指导的惩戒与预防;如果行政相对人已认识到行政指导的不合理性,但因为存在重大过失,如认为自己能够克服潜在的困难,或者是为了获取指导利益以外的其他利益(包括合法利益与不法利益)而使自己受到某种损害,那么,此时应该由行政相对人自己承担因追求不法利益而导致的全部责任。

    三、行政指导合理合法,但由于不可抗拒的原因,行政主体期望通过行政指导要达到的目标没有实现,给行政相对人造成事实上的损害后果,则应由行政主体和行政相对人共同承担。对行政主体来说,其应该承担行政补偿责任。因为行政补偿是由国家对承担额外负担的行政相对人给予的救济,它调整的是公共利益与私人利益之间的关系,是一种基于社会公平负担为基础的国家责任。行政补偿应该成为一项保护公民财产的制度,在行政相对人因接受行政指导而遭受意外损失时,行政主体应给予适当的经济补偿。另外,基于行政指导的特点,它毕竟是行政相对人自愿的选择,还由于法律规定的行政补偿数额往往小于实际的直接损失额。

    因此,行政相对人应对这种在合理合法的行政指导下由于客观上不可抗拒的原因所造成的损失承担一定的责任。

 江苏如东人民法院    符东杰

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