对行政诉讼中原告资格的判断

行政诉讼中的原告资格,是指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条件。我国行政诉讼确定原告资格制度，是基于对两方面价值进行权衡的结果：一方面，让每个需要得到司法救济的人都能实际得到救济并尽可能地发挥行政诉讼的控权功能；另一方面，尽可能地避免职业讼棍和好事之徒滥用诉讼耗费司法资源，妨碍行政目标的顺利实现。关于原告资格的判断标准问题，我国行政诉讼法和司法解释虽同时作出概括式规定和列举式规定，但前者因使用诸如“合法权益”、“法律上利害关系”等不确定法律概念而显得模糊不清、歧义丛生，后者又远不能穷尽司法实践中遇到的具体情形，法官仍拥有很大的裁量空间。本文从原告资格的构成要件以及几种特殊情况下原告资格的认定两方面就如何判断行政诉讼原告资格谈一孔之见。

    一、关于原告资格的构成要件

    笔者认为，根据立法规定、司法解释及司法实践，行政诉讼的原告资格至少应包括四项构成要件：

    第一，起诉人是具备诉讼权利能力的自然人、法人或组织。起诉人可以是公民，也可以是法人或其他组织，但无论是公民、法人还是其他组织，其必须具备诉讼权利能力，否则就不具备原告资格。需要注意的一种情形是，司法实践中经常遇到组织因行政行为终止的情况，如果按传统诉讼法理论，该组织不再具有诉讼权利能力，也就不具有原告资格，但这样做的后果只能是该组织的利益无法得到有效地保护，也让行政机关实际上处于无人监督的地位。为此，应当视为该组织仍具有诉讼权利能力，具有原告资格。但这种拟制应当是有条件的，即该组织只在针对导致其终止的行政行为起诉时才具有原告资格，如果是针对其他行政行为起诉，则不应认可其原告资格。

    第二，起诉人可能受到损害的权益必须是合法权益。关于这一点，至少应从两方面进行理解：一是合法权益不仅限于人身权和财产权，目前已扩大到社会保障权、环境权、公平竞争权等；二是起诉人合法权益的损害必须具有客观现实的可能性，只要起诉人认为有损害存在就有权提起诉讼，至于损害是否实际发生要通过实体审查才能判断。

    第三，起诉人主张的合法权益归属于其本人。这是各国的通行做法，也为我国理论界和实务界所认同。但需要注意的是，对这限制性规则不应作绝对化的理解，在司法实践中应当根据具体情况灵活掌握。例如在一般情况下，对于一个可诉具体行政行为，合法权益受侵害的本人虽有起诉资格，但其实际上无法行使诉权（而不是不愿行使）或由第三人起诉远比权益受害者本人亲自起诉更经济而且又不违背受害者的意愿，此时上述规则的存在就不再具有积极意义。如张某之女被拐卖，张某向公安机关报案，要求解救女儿回家，惩罚拐卖人，但公安机关一直未予答复，张某可以以自己的名义向法院起诉公安机关不履行法定职责，此时，张某即取得原告资格。

    第四，起诉人的合法权益可能受到被诉行为的影响。不仅合法权益可能受到被诉行为直接影响的起诉人具有原告资格，而且受到间接影响的也应具有原告资格。这是因为，行政行为一旦作出，就具有普通的约束力，其法律效果具有辐射性，对社会生活的影响是广泛而多层次的，既有直接的影响，又有间接的影响，并且这种影响不通过法定途径无法消除。若把具有原告资格的人限定于受直接影响的人，那么对于受到间接影响的人而言，其权益要得到恢复只能依赖于受到直接影响的人提起诉讼，如果后者出于其他考虑不起诉，则受间接影响的人可能没有途径消除或有效地消除这种影响，他所遭受的损害无法得到充分有效的救济，这显然与行政诉讼应有的作用不相符合。

    二、对几种特殊情况下原告资格的认定

    司法实践中，应当正确理解以下几种特殊的行政诉讼原告资格：

    1、相邻权人的原告资格问题。规划、土地所有权、使用权行政纠纷案的相邻权人，认为其合法权益受到侵犯，可以作为原告提起诉讼；

    2、竞争者的原告资格问题。如果相对人之外的其他人证明其平等竞争权受到行政行为的侵犯，应当承认其原告主体资格；

    3、诉行政不作为的原告资格问题。行政不作为的原告限于申请人，即行政机关法定作为义务的相对人。如某人申请个体工商户登记，其符合法定条件，工商登记机关应当核准登记并向其颁发营业执照，但工商登记机关却在法定期间内没有作出答复。这里，工商登记机关作为义务的相对人就是申请人，只有申请人能够起诉工商机关的行政不作为，其他人不具备原告资格。

    4、行政登记案件的原告资格问题。房产登记案件或设立企业工商登记案件确定利害关系人要注意两点：一是登记行为所影响的必须是其合法权益，如果明显属于非法利益，则不属于利害关系人；二是其受到的影响未必是实际损害，只要在逻辑上有损害的可能性即可。对登记机关作出的登记不服提起诉讼的原告，包括企业法人和其他利害关系人。工商登记案件中谁有权决定以企业的名义起诉，法律未明确规定，但根据法理及法律的相关规定，可以得出一个原则：只能由企业的权力机构来决定以企业的名义起诉。根据这一原则，可以认为：①企业形式为股份有限公司的，股东大会、董事会等可以决定以企业名义起诉；②企业形式为有限责任公司的，股东会、董事会（执行董事）可以决定以企业的名义起诉；③企业形式为合伙企业的，经全体合伙人一致同意才能以企业名义起诉；④企业形式为独资企业的，只有投资人可以决定以企业名义起诉；⑤个体工商户只能以个人名义起诉。因为，民法通则将个体工商户规定在“公民（自然人）”一章中。

    5、企业法人变更登记名称或法定代表人的原告资格问题。这种情况不是企业法人的终止，只是企业原名称不能继续使用，原法定代表人不能再代表企业从事经营活动，但作为财产权利主体的企业法人没有发生变化。这种情况不属于行政诉讼法第二十四条第三款的调整范围。由于变更登记企业名称或者法定代表人可能不是财产权利主体的本意，而是由行政机关强加于企业的义务，因此，要求企业用变更后的名称起诉或者只能由新的法定代表人起诉是不合适的，企业以变更前的名称起诉或由原法定代表人名义起诉的，皆具有原告资格。

    6、关于被注销企业的原告资格问题。企业注销登记后，原企业终止，一般情况下，就一般权利主张提起诉讼时，原企业不能作原告，只能由承受其权利义务的法人或其他组织作原告。但是，在原企业就注销行为本身提起行政诉讼时，由于原企业是注销登记行为的相对人，如果注销行为是错误的，则原企业的身份就应当恢复。因此，为充分保护法人和其他组织的合法权益，在这种特定情况下应当承认原企业的原告资格。

    7、关于农村土地承包人的原告资格问题。土地承包经营权是依照法律以承包经营合同设立的。实践中大量出现承包期未到，行政机关强行解除合同、分割承包成果或借延长合同之机，随意提高承包费的现象。在此种情况下，如果土地使用权人（包括农村村民个人和村民小组）对行政机关处分其使用的农村集体土地不服的，可以以自己的名义提起行政诉讼，其具有原告资格。

    8、诉其他行政行为的原告资格问题。由于行政收费、行政检查、行政处罚和其他行政处理一般只对行政相对人的合法权益产生实际影响，对其他公民和组织的合法权益产生影响的情况较少，因此，一般情况下只有行政相对人才具有原告资格。

 江苏省东台市人民法院   刘德生