论我国行政补偿制度的立法完善

    由于我国行政补偿立法滞后，行政补偿制度不健全、不完善，致使公民的财产权受到行政机关合法行政行为的侵犯或者为了公共利益受到损害后得不到适当补偿，甚至完全得不到补偿的现象也时有发生，从而引发很多社会矛盾。因此，完善行政补偿立法已迫在眉捷。本文在阐述行政补偿制度基本理论的基础上，借鉴国外的相关立法经验，提出完善我国行政补偿制度立法的相关途径，希望有助于我国公民财产权的法律保障，有助于行政权力的规范行使，有助于协调公私利益矛盾。

　　关键词：行政补偿  现状 立法完善

　　1.前言

　　近年来我国政府实施的“非典”时期特殊征用以及“退耕还林、还草工程”、“天然林资源保护工程”等使行政补偿存在的问题日益凸显且由此引发社会矛盾越来多。因此，完善行政补偿立法已迫在眉捷。为了切实保障公民合法权益，本文拟就我国行政补偿的实际情况，对行政补偿立法中存在的问题进行探讨，提出完善我国行政补偿制度的建议。

　　2.行政补偿制度的基本理论

　　2.1行政补偿的概念

　　明确行政补偿的概念是研究行政补偿制度的起点。当前，我国行政法学界对行政补偿的概念说法不一，具有代表性的观点主要有：

　　（1）行政补偿是行政机关及其公务员为了维护公共利益依法采取的行政措施损害了公民、法人或其他组织的合法权益，而由国家依法给予弥补。[1]

　　（2）行政补偿是指行政主体因合法行政活动给行政相对人的合法权益造成特别损失，而由国家对其损失进行补救的一种公法上的义务或制度。[2]

　　（3）行政补偿是指行政主体的合法行为给行政相对人的合法权益造成损失，依法由行政主体对相对人所受的损失予以补偿的制度。[3]

　　（4）行政补偿又称行政损失补偿，是指因行政主体（主要指国家行政机关及其工作人员）的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由前者对相对人所受的损失予以补偿的责任。[4]

　　通过以上观点，可见行政补偿不是一个可以用统一标准划定的行为。但这些观点首先表明行政补偿是由行政主体合法的行政行为引起，与因违法行政行为引起的行政赔偿不同；其次，行政补偿是以法律规定为依据。综上所述，认为行政补偿是指行政主体为了实现社会公共利益，在管理国家和社会事务中，作出的某些合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了特别损失，由国家基于保障财产权和公平原则予以弥补的法律制度。

　　2.2行政补偿的特征

　　（1）补偿的主体是国家，义务机关是国家行政机关或者其它行政主体。这就使得行政补偿区别于其他主体的补偿。

　　（2）能够引起行政补偿发生的，须是国家行政主体及其工作人员依法履行职责，执行公务的行为。这使得行政补偿与行政赔偿相区别。

　　（3）能够引起行政补偿发生的，必须是基于社会公共利益的需要使得公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受损失。这符合宪法的规定，也说明了行政补偿作为公益与私益平衡机制的本质属性。

　　（4）补偿的范围是公民、法人或其他社会组织的合法权益所遭受的特别损失。只要是损失了合法的权益（包括实体权益和程序权益），就应予以补偿，不限于目前国家行政赔偿中的人身权和财产权范围。

　　2.3行政补偿的理论基础

    各国学者对行政补偿的理论基础从不同角度进行了不懈的探索，主要有以下几种代表性的学说：

    （1）特别牺牲说。该学说源于德国，19世纪末，德国学者提出了特别牺牲理论。他认为，任何财产的行使都要受到一定内在的、社会的限制，只有当财产的征用或限制超出这些内在限制，才产生补偿问题。

    （2）公平负担平等说。该学说由法国学者首先提出，认为在法治社会里，人人享有平等的法律权利，同时人人亦平等分担社会负担。如果部分公民为社会承担了特别的义务，国家即应给予其特别的补偿，从而将公民因公共利益而受到的损害转嫁给全体公民承担，通过用征收的税费等来补充其损害，从而实现公共负担平等分担。

    （3）结果责任说（或无过错责任说）。该学说在日本较为流行，认为，无论行政行为合法或违法，以及行为人有无故意过失，只要行政行为导致的损害为一般社会观念所不允许，国家就必须承担补偿责任。即有损害必有补偿，相对人只要合法权益遭损害就必然要补偿。至于故意与否是针对行为人而言，与相对人无关。

    （4）危险责任说。该学说起源于法国。主张行政主体及其工作人员为了公共利益而使行政相对人权益处于某种危险状态之中，其既应对相对人因此可能受到的损失予以补偿。此学说借鉴于民事赔偿理论。

　　以上主要学说都从一定的角度对国家为什么要进行行政补偿作出了解释，但结果责任说强调的是损害事实这一结果，而不顾损害结果是行政行为的合法或违法引起这一前提，在我国现有的法律体系中，严格区分了行政补偿和行政赔偿，且针对违法的国家行为有专门的《国家赔偿法》来调整，可惜的是忽视了合法的行政行为而致相对人合法权益的受损未予救济。所以，只需在现有的法律框架下完善行政补偿即可。因此日本的结果责任说不适合作为我国行政补偿的理论基础。危险责任说不符合传统的过错责任理论，也不符合我国现时代的国情，所以也不是我国行政补偿的理论基础。公共负担平等说与特别牺牲说是相通的，前者是结果，后者是原因。前者侧重于补偿义务主体，后者侧重于被补偿主体。二者只是着眼的角度不同，其实质都是公民为社会公益作出了特别的牺牲，国家应当给予的公正补偿，以体现社会正义和公平。这也反映了我国宪法对私人合法财产权的保护和平等保护的规定。因为公共负担平等说和特别牺牲说较好地解释了国家对合法行政行为造成的损失给予补偿的原因，所以共同构成我国行政补偿的理论基础。

　　3． 我国行政补偿制度的立法现状及存在问题

　　3.1我国行政补偿制度的立法现状

　　我国2004年的《宪法》(修正案)第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这对我国健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。

　　从现行规范性文件的规定看，涉及行政补偿的立法主要包括以下几方面：①土地征用及土地收回的补偿；②公用征收的补偿；③公用征调的补偿；④行政活动调整的补偿；⑤因公益遭受特别牺牲的补偿；⑥因保护国家或公共财产所致损失的补偿。这些规定在各个执法领域中对合法行政行为造成的损害救济起了一定积极作用，一定程度上保护了相对人的合法权益。

　　3.2 我国行政补偿制度立法存在的问题

　　我国行政补偿立法虽然取得了一定的成果，为规范行政补偿活动建立了基本框架，但是，其中存在的问题更不容忽视：

　　（1）宪法层面上补偿制度的缺位

　　总体而言，我国目前关于行政补偿的立法畸形发展，缺乏统一性，缺少成熟的理论支撑。宪法层面上补偿制度的缺位，使得具体的单行立法没有切实可行的统一标准，造成现有立法之间、补偿的条款之间缺乏衔接与配套，无法建立一种关联关系。从而难免产生损害程度相同或相似的公民得不到相同补偿。这就容易违背“法律面前人人平等”的宪法原则，并严重影响了法律在人们心中的公信力。

　　（2）单行法律法规的规定不周全、不协调

　　我国已有几十部单行法规对行政补偿有所涉及，但单行法往往只规定某一领域的问题，无法穷尽所有行政管理领域，大量的行政补偿问题在我国仍无法可依，如因合法行政行为对人身权的损害补偿，现行立法就未涉及。而且，由于补偿的范围、标准不一，政策调整的倾向很明显，补偿的随意性和不公正性问题很严重，引起了一系列行政补偿纠纷。如政策调整的倾向明显，造成了补偿计算标准的不稳定性以及补偿方式的差异性，补偿的随意性和不公正性问题很严重，引起了一系列行政补偿纠纷。

　　（3）行政补偿立法的条款过于粗放

　　所谓行政补偿立法的粗放，是指法律条文自身缺乏其应有的细腻、连贯和可操作性。在某些行政管理领域，虽然单行法律法规对行政补偿问题作出了规定，但是，粗放的法条的规范力和制约力十分有限，致使目前行政补偿实践中存在的若干问题无法解决。比较而言，我国《土地管理法》对补偿的规定可谓是最详细的。但是，只要读一下该法第47条，就会发现：①关于补偿标准的规定“六至十倍”、“四至六倍”、“十五倍”等数字表述的科学性和公正性实在值得推敲；②该法对非耕地的征用补偿没有做出详细规定，而是授权省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置费的标准自行规定；③第6款中规定“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费”，但如何确定农民原有生活水平、怎样评价现有生活水平和如何增加安置补偿费，该法并未规定。这第47条应该是《土地管理法》中最具有可操作性的规定，可是，稍做分析即可得出以上诸多疑问。这样看来，对其他并不“具体”的单行法律法规的可操作性就更不敢奢望了。

　　（4）行政补偿程序的设置失衡

　　行政补偿作为一种行政行为，也应遵守行政行为实施的基本程序，但是行政补偿又有其特殊性，因此，需要对其程序进行规范。财产征收或征用或对财产限制实施之前或之后，行政主体应主动与权利受损人就补偿范围、标准、方式、期限、计算方法等问题充分协商，尽量达成双方都能接受的补偿协议。协议不能达成，行政主体可依法及时裁决或决定，保证行政工作的进展，权利受损人若对该裁决或决定不服，应允许向司法机关寻求救济。令人遗憾也极其自然（我国有“重实体轻程序”的传统）的是，我国有关行政补偿程序性的规定更为缺乏。

　　4．完善我国行政补偿立法的构想

　　加强立法工作，不断完善相关立法中的补偿条款关于行政补偿的立法问题，学术界主要有两种观点，一是认为应制定统一的《行政补偿法》，对行政补偿的基本原则、标准、主体、范围、程序等一系列问题做出全面的规定；二是主张修改目前已有的相关单行法。笔者倾向于制定统一的行政补偿法。首先，制定统一行政补偿法有助于保障人权，调动劳动者的积极性。随着国家职能的膨胀，国家对市民社会。介入的对象领域越来越宽泛，介入的方法越来越复杂、多样化，从而使得国家因合法行政行为侵害人身权、财产权的机会大大增加。其次，制定统一的行政补偿法有助于矫正单行法律法规定不周全、不协调。统一的《国家补偿法》既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范，又可以弥补单行法的不足，使对补偿缺乏单行法规范的行政执法领域，受害人也能获得补偿救济，从这个意义上说，制定统一的国家补偿法是我们最终的选择，也是最为理想的选择。所以，综合以上两方面笔者认为制定统一的行政补偿法更有利。

　　在国家赔偿法之外单制定一部统一的行政补偿法。内容可分为两部分：一是总则部分，规定统一的行政补偿原则、范围、标准、程序等；二是分则部分，在梳理现有单行法关于行政补偿规范的基础上，采用列举的方式把各种具体的行政补偿一一作出规定。以下仅就行政补偿法的基本内容做一初步设计。

　　4.1行政补偿的原则

　　行政补偿原则如何确立，直接关系到受损人的受损利益能否得到切实的保障。由于我国没有一部系统的行政补偿方面的法律，因此对进行行政补偿应遵循的原则无统一的法律规定。行政补偿究竟应采取什么原则，值得探讨。目前关于行政补偿的原则学术界主要有三种观点：一是“完全补偿原则”；二是“适当补偿原则”；三是“折中补偿原则”。

　　（1）完全补偿原则

　　完全补偿原则是指对因合法具体行政行为造成公民、法人或其他组织的合法权益损失进行完全补偿，包括直接利益损失和间接利益损失。  

　　（2）适当补偿原则

　　适当补偿原则是指对因合法具体行政行为而给公民、法人或其他组织合法权益造成的损失予以适当补偿的原则。

　　（3）折中补偿原则

　　折中补偿原则是指对因合法具体行政行为而给公民、法人或其他组织合法权益造成的损失依不同的情况进行补偿，对数额较小的损失给予“完全补偿”，对数额较大的给予“适当补偿”。

　　本文认为，行政补偿原则的确立，不仅应考虑到受损方利益的补偿，而且也要考虑国家财政的承受能力。在我国，目前经济发展水平还较低，尤其是地方财政还比较困难，在这种情况下，采取较高的标准，无疑是不现实的。所以不宜采用“完全补偿原则”。折中补偿原则中，如何界定“数额较大损失”和“数额较小损失”至关重要，很显然，这是一个很有弹性的制度，加上不同社会经济发展时期“数额较大与较小”的标准不尽相同，而现行的单行法又很难从法律条文本身对数额大小作出硬性规定，这不免给行政机关留下了广泛的自由裁量空间。考虑到当前行政机关执法水平良莠不齐，这在某种程度上使得行政机关滥用权限或恣意妄为的可能性大大增加。鉴于此，还是以采取“适当补偿原则”为宜。采用这一原则，一方面考虑到了我国目前的经济发展水平；另一方面也最大限度地补偿受损方的直接损失；最后，也不会增加公用事业单位和国家的财政负担，是权衡三方利益的较好选择。

　　4.2行政补偿责任的构成要件

　　国家承担行政补偿责任一般应当同时满足以下条件：

　　（1）行政补偿的原因行为必须是合法的具体行政行为，抽象行政行为不能引起行政补偿；违法行政行为不产生损失补偿问题，只产生行政赔偿责任的后果。

　　（2）必须存在给无义务的特定公民或组织造成损害的事实，行政主体对其合法行政行为造成的损害并没有过错，国家之所以给予补偿主要是基于公平负担的考虑。因此，获得补偿的公民、法人或其他组织必须是无法定义务的特定人。

　　（3）损害的发生必须与合法的行政行为之间有因果关系。在具体判断因果关系时，可以采用“相当因果关系说”，即用“客观、恰当、符合正常社会经验的方式来衡量和确定”。[5]

　　4.3行政补偿的程序

　　对于行政相对人请求损失补偿可以采取两种程序，即行政程序和司法程序。

　　行政补偿的行政程序则又可以分为行政主体的主动补偿程序和应申请的被动补偿程序两种。主动补偿程序包括以下几个步骤：发出补偿通知；听取被补偿人意见；向被补偿人说明补偿理由，答复补偿人提出的意见；与被补偿人达成补偿协议，或单方做出补偿决定。应申请的行政补偿则应遵守如下程序：申请，审查，协商，达成协议或者单方决定。行政主体如果拒绝或者部分拒绝相对人的请求，双方不能就补偿数额达成一致，或者相对人不服行政机关单方面做出的裁决，相对人就可以启动司法程序，向人民法院提起诉讼，通过法院的司法审查来确保行政补偿的实现。

　　行政补偿的司法程序应遵循《行政诉讼法》的有关规定。

　　4.4行政补偿金的来源

　　在筹集补偿资金来源时，采取“谁得益、谁补偿”的原则。如组织国家重点工程，是为了全国的利益，因此补偿费用应由全国人民平等负担，表现为以中央财政收入支付补偿费用；而地方机关公务活动的主要得益者一般是各地方的公众，故补偿费用应由地方支出，即在各地方范围内实行公共负担平等。如果合法行政行为既有公益目的，又有行政行为的具体受益人，则可以考虑由受益的机关、企事业单位及其他社会组织、个人支付全部或者部分补偿金额，比如要求征地后的用地单位、回收矿山开采权后的经营单位向国家补偿专门基金缴纳一定的金钱用于补偿受害人损失。

　　5．结论

　　总之，只有完善我国行政补偿立法，行政补偿才能“有法可依”，才能从源头上缓解政府和人民在这方面存在的矛盾，切实提高我国政府依法行政、构建和谐社会的能力。

　　参考文献

　　[1]罗豪才.行政法学[M].中国政法大学出版社，1999：303.

　　[2]张梓太，吴卫星.行政补偿理论分析[J].宪法学、行政法学，2004，（1）.

　　[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，高等教育出版社，1999：469.

　　[4]董波.浅析我国行政补偿制度[J].行政法研究，2001，（4）.

　　[5] 徐国栋.民法基本原则解释——以诚实信用原则的法理分析为中心[M].北京:中国政法大学出版社，2004：176.

 山东省垦利县人民法院   王芳芳