浅议行政诉讼中的被告“经两次合法传唤”

《行政诉讼法》实施近二十年，在运用中难免会出现与实际不相符合的情形，虽然1998年最高人民法院发布了关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称98条若干问题解释），对《行政诉讼法》进行了完善及修改，但是，《行政诉讼法》在实践中仍有不足之处。

    比如《行政诉讼法》第四十八条规定“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决”。98条若干解释的第四十九条第一款规定“原告或上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理”，第二款规定“原告或上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭或未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决”。从而我们可以看出在行政诉讼中原告到庭只要合法传唤即可，否则就要受到法律“惩罚”，而被告到庭确需要两次合法传唤才能到庭，也就是说第一次“合法传唤”，被告可以不到庭。从而可以得出在行政诉讼中的到庭次数上法律对待原被告不是平等的，细心的人会发现行政诉讼中的被告——“行政机关”在行政诉讼中享有“特殊待遇”。笔者认为，这种“特殊待遇”不仅在行政审判实践中带来不便，而且会体现出法律的不公正性。笔者从以下几个方面来加以阐述：

    一、审判实践中诸多不便。其一，当前各级法院都在抓效能建设、绩效考核，提高办案效率，行政诉讼规定被告到庭需两次合法传唤，方可必须到庭，这对于法律意识较强的被告来说一次合法传唤即可，对于法律意识较弱的被告来说，则是不到庭的“充分理由”，法院还要进行第二次合法传唤。这明显浪费诉讼时间，降低诉讼效率，增加诉讼成本，甚至可以说是对效能建设的冲击。其二，在行政诉讼中，原告到庭是“经合法传唤”，而被告到庭是“两次合法传唤”，审判实践中操作起来很困难，比如，第一次合法传唤原被告双方，原告到庭了，被告可以不到庭，法官很难处置这种局面，就是法官作了法律上的解释，也很难说服原告方。

    二、诉讼中体现不公正性。在行政诉讼中《行政诉讼法》第四十八条规定原被告到庭需“经两次合法传唤”，而在1998年98条若干问题解释的第四十九条第一款则规定原告到庭需“经合法传唤”。很显然，在行政诉讼中，同一个案件，原被告合法传唤的次数不一样，同样的合法传唤，为何原告必须到庭，被告就可以不到庭呢？从而体现出不公正性。况且，行政诉讼是解决行政纠纷，也就是说原被告主体是特殊的，原告必为“民”，被告必为“官”，“民”本来对行政机关（行政案件的被告）这个“官”处理的事情就不服，有意见，到了法院，法律上还给了“特殊待遇”，这样怎能使“民”服呢？难怪老百姓说法院官官相护！

    三、行政诉讼中的规范亟待完善。我们知道，民事诉讼与行政诉讼虽然是两大不同体系的诉讼，但是它们从审判程序上、解决纠纷的方式上还是大致相同的，我们可以说行政诉讼程序是从民事诉讼程序中派生出来的，行政诉讼程序基本上沿袭了民事诉讼程序。在1982年《民事诉讼法（试行）》第二条第二款就规定了“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。民事诉讼经过几十年的审判实践完善，从1982年的《民事诉讼法（试行）》到1991年《民事诉讼法》的颁布及2007年4月《民事诉讼法》的修改，可以说民事诉讼程序已基本成熟。比如民事诉讼中被告到庭的规定，1982年的《民事诉讼法（试行）》第一百一十三条规定“被告经人民法院两次合法传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，除本法七十六条规定外，可以缺席判决”,1991年的《民事诉讼法》第一百三十条规定“被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决”，从此可以看出民事诉讼中的程序规定是通过审判实践不断完善的。《行政诉讼法》是1989年颁布，1990年10月1日实施的，《行政诉讼法》第四十八条规定“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决”至今已近二十年，上述《民事诉讼法（试行）》到《民事诉讼法》对原被告到庭通知方式只用了十年时间就作了修改，况且1998年行政诉讼若干问题的解释对《行政诉讼法》原告到庭“经两次合法传唤”修改为“经合法传唤”。故此，笔者认为，行政诉讼中的被告到庭的“经两次合法传唤”的规定值得商榷。

    综上所述，在行政诉讼案件中，原被告到庭的“合法传唤”次数不一致，被告优于原告，首先，在审判实践中操作上存在诸多不便；其次，原被告诉讼中同时存在着不对等，很容易使原告误认为被告是行政机关，在诉讼中高人一等，给行政诉讼带来负面影响，同时给我国依法治国进程也带来不良影响，使老百姓误认为优待“官”方；再则，我们知道，法律是最注重公正性的，行政诉讼中被告（行政机关）到庭的“合法传唤”次数优于原告，很明显在法律上也存在着不公正性。因为在行政诉讼中原被告的地位是平等的，为何被告（行政机关）可以享有“两次合法传唤”才到庭呢？故此，笔者呼吁行政法学者专家，根据审判实践中存在的实际问题，向立法机关建议，取消行政机关在行政诉讼中到庭的“两次合法传唤”的“特殊待遇”，还行政诉讼中 “民”的一个公正，还法律一个公正。

 安徽省来安县人民法院    姚辉 唐明翠