论农村环境法律保护中的政府责任

【正文】
    随着我国社会主义现代化建设的快速发展，我国农村经济建设取得了举世瞩目的成就，乡村面貌发生了翻天覆地的变化。但与之相伴而生的却是农村生态环境的逐步恶化，严重影响着农民的身体健康和生命财产安全、农业可持续发展、农村的稳定与安全。因此，我们必须从中国农村的实际情况出发，充分发挥政府在农村环境保护中的主导性优势，强化政府法律责任，采取有效措施，切实解决农村环境保护中的法律问题。
   
    一、政府在农村环境保护法律机制中的角色定位
   
    环境关系也是一种利益关系，政府、工农业经济组织和农村居民构成农村环境利益结构中的利益主体，在农村环境保护中有着各自不同的利益需求。解决农村环境问题，保护农村环境，必须要明确界定三者的环保角色，合理配置三者的权利（权力）和义务（职责），建立起能够协调各种矛盾的利益平衡机制。
   
    （一）政府在农村环境法律保护中的主导地位
   
    1．工农业经济组织和农村居民保护环境的局限性。工农业经济组织，是指在农村从事工业生产经营的企业和从事农业生产的集体组织。经济组织是以营利为目的而设立的，作为理性经济人，以在环境利用中降低成本、获得最大利润为最终目标，环境保护并不是他们所关心的。虽然我国环境保护法律法规已建立了相对完善的规制乡镇企业防治环境污染行为规范，新《公司法》第5条也规定了公司企业要履行包括环境保护在内的社会责任，但是工农业经济组织仍然是“能污尽污”，知法犯法。另外，由于环境资源所具有的特殊公益性质，工农业经济组织缺乏主动保护的动力。农村居民作为生活在农村的人民群众，是农村生态环境的主体。但是在现实生活中，农民在农村环境保护中的主体地位并未显现出来，并且农民还处于既是农村环境的享有者和利用者，又是农村环境的破坏者和受害者尴尬境地。
   
    2．农村环境保护中政府主导地位的确立。与工农业经济组织和农村居民不同，政府作为公共权力的享有者，拥有有效配置资源的权力，并掌握着关系国计民生的各类资源，它在环境保护领域所拥有的优势是其他二者无法比拟的。政府具有的普遍性的影响力和特有的强制力为政府环境行政权力的行使提供了保障。从行政管理学角度而言，提供公共服务是政府的一项基本职能，环境保护作为公共服务领域一项重要的社会事务，理应由政府来承担。由于环境关系到每一个人的生存与发展，环境利益属于典型的公共利益，作为公共利益的维护者，政府应承担起环境保护的职责。从法学角度而言，我国宪法第26条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”1989年的《环境保护法》则具体明确了国家和地方各级人民政府的各项环保职责，从而使环境保护成为政府的一项基本职能。其中第16条还规定，“各级人民政府对本辖区内的环境质量负责。”其他各个单行环境资源法律中也都相应地确立了政府环保的基本职能。这些规定为政府主导环境保护提供了法律依据。
   
    3．“政府主导”涵义的再认识。我国自上世纪70年代以来的环境保护工作具有很强的政府主导色彩，主要体现在：（1）政府，特别是政府的一些高级领导人是环境保护的发起者。这一点与西方发达国家不同，在他们那里，政府是迫于舆论压力而设置环保机构，开展环保工作的。（2）政府是环境保护的主要促进者。（3）政府是环境保护的主要监督者。尽管早期的环保方针提出要依靠群众，但是在很长时期内，只是政府的环保部门在监督环境保护。（4）政府是环境保护的仲裁者。 [1]可见，早期我国政府主导型环境保护是政府大包大揽式的全权管理模式，即应为的要为之，不应为的还要为之，造成的结果便是应为的做不好，不应为的更是无成效。这种政府主导型环境保护暴露出相当多的体制弊端，导致现实中环境保护的不足。
   
    这里的“政府主导”， 已不再是传统意义上的政府全面介入、以命令—控制为主的环境管制模式的再现，也并不意味着政府高高在上的绝对权威、包揽一切环境事务的独裁者身份。而是根据我国农村环境现状，为解决农村环境问题所确立的政府在农村环境保护中所处的优势地位、应发挥的最主要作用和应承担的义不容辞的法律职责，是要求其扮演好决策者、监督者、协调者、服务者等多种角色，以有效组织各项环境保护工作，创建多元主体共同参与、多种手段并举实施的农村环境保护良好制度氛围。
   
    二、农村环境法律保护中的政府职能分析
   
    我国现行政府环境治理模式的局限性、政府解决环境问题的有限性，促使政府必须调整其角色、改革其职能。
   
    （一）环境决策职能
   
    政府决策是国家立宪性决策在行政领域的延伸。在环境领域，国家立宪性决策包括环境保护的基本国策和实施可持续发展战略。实现上述环境立宪性决策，要求政府必须作出环境与发展综合决策。 [2]在农村，环境保护与经济发展的矛盾非常突出，二者的协调统一有赖于政府作出科学、民主、有效的政策法规加以规范、调整。政府的环境决策职能具体体现在以下几个方面：
   
    1．进行农村环境规划。政府必须坚持经济建设、环境建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展的指导方针，做好农村环境规划。通过农村环境规划，可以协调农村社会经济和生态环境保护的关系，强化农村环境的宏观控制和管理，解决好工农业经济组织生产活动与农村环境保护问题，防止城镇污染向农村蔓延、转移，保障自然资源得到合理开发和永续利用，实现农村经济效益、社会效益和生态效益的统一。
   
    2．建立统筹城乡发展的环保政策。我国农村对于城市化的发展作出了突出的贡献，但是，长期以来，包括资金投入、科学技术、法律制度等在内的各项环境政策都偏向于城市和工业的发展，农村环境成了被遗忘的角落，这是对农村社会的极大不公平。当前，我国已到了城市支持乡村、工业反哺农业的关键时期，政府应建立城市对农村帮扶、工业对农业支持的农村环境保护新政策。
   
    3．制定各种有利于农村环境保护的经济激励措施、行政保护手段以及社会调节机制。如实施对工农业经济组织的税收优惠、环境保险等政策；创建行政生态补偿办法；明确经济部门的环境责任，形成环保部门对其的权力约束机制；维护、确立农民的环境权，保障农民在农村环境保护中主体地位；建立社会公众参与农村环保的途径、程序等保障机制。
   
    （二）环境管理职能
   
    环境资源所具有的特殊的公共物品属性以及由此造成的环境问题“外部性”的存在，为政府介入环境领域奠定了基础，并使环境管理职能成为政府的一项最基本的职能。鉴于农村环境污染与生态破坏形势不断加剧，农村环境问题成为环境领域的重灾区，加之农村环境问题刚刚引起各界的重视，农村环境治理处于刚刚起步阶段，工农业经济组织的环境社会责任意识以及农民的环保意识还相当薄弱，整个社会自觉履行环境法律法规要求、保护环境的状况尚不能令人满意，因此，政府的环境管理职能仍是不能懈怠的，传统的这种命令-控制的强制管理方式在农村环境保护中还是非常有必要的。
   
    不过，随着经济社会的不断发展，环境问题越来越复杂，公众的环境公共需求越来越丰富，并且农村环境资源具有更基础性的价值和巨大的辐射性，这对政府的环境管理提出了更高的要求。政府环境管理责任应进一步健全，加快由原先的消极干预转变为积极干预的步伐，研究建立更加综合、更加有预防性和更加富有社会参与性的管理新机制和新模式，以期能够在经济、社会、技术和文化等各个层面产生影响作用，最终解决日益严重的环境问题。 [3]
   
    （三）环境监督职能
   
    政府环保部门对各类工农业经济组织以及村民负有环境监督的职能。对工农业经济组织的监督包括事前监督、事中监督和事后监督三种形式。事前监督，主要是在工农业经济组织成立前对其进行环境影响评价而作出是否批准设立决定、设立过程中是否履行“三同时”制度等进行监督，这是有效预防环境污染的重要途径；事中监督，是指在工农业经济组织的生产经营过程中是否按照国家法律法规规定排放污水、废气、污水处理是否符合国家环境标准、环保设施是否正常运行等进行日常或定期的检查监督；事后监督，是指工农业经济组织的生产经营活动造成了环境污染事故后所实施的环境治理措施，包括限期治理、经济制裁、行政处罚等。一旦生态环境造成污染，治理与修复成本将大大提高，因此政府环保部门应加强事前监督职能，防患于未然，杜绝“先污染、后治理”的思路。
   
    （四）环境协调职能
   
    在环境保护领域，协调工作尤为重要，而且这个协调是多方位的，包括利益协调、区域协调、政策协调、行业协调、行动协调等。在农村的环境法律保护中，政府的环境协调职能应在以下几个方面发挥作用：一是协调经济利益与生态利益的矛盾。环境问题是人们在经济社会活动中追逐各种利益过程中产生的，每一个主体的利益内容不同，自然会产生矛盾，最突出的矛盾即表现为经济利益与生态利益的矛盾。矛盾的解决只能依赖于政府的协调，因为由于工农业经济组织与农民地位的不平等，很难达成公平满意的博弈结果。二是协调政府环保职能部门之间的矛盾。治理环境是一项系统的社会工程，需要政府各职能部门之间密切配合,协同工作。为避免在环境治理中的冲突、内耗,政府应发挥协调作用,减少环境治理过程中的管理摩擦阻力。如对于污染源的控制就必须由地方政府牵头，政府领导人挂帅，协调各部门，分工负责。 [4]三是协调社会公众的环境保护参与活动。农村环境保护工作也需要社会公众的广泛参与和共同努力才能取得良好效果。四是协调环境纠纷。环境纠纷分为两类:一是民事纠纷,即环境污染制造者与受害者之间的纠纷。有专业能力的环境职能部门有权依法处理此种纠纷；二是行政纠纷，即环境管理行政部门与受处罚的污染制造者之间的纠纷。同级地方政府有权受理环境行政纠纷中被制裁主体提出的行政复议。此外，农村环境污染与生态破坏可能跨越数个村镇，甚至跨越县、市、省界，这种跨区域的环境纠纷只有政府这个强有力的协调机构才能有效解决。
   
    （五）环境公共服务职能
   
    现代社会，提供公共服务已成为政府的一项重要职责，只有服务最多的政府，才是公众最信赖的政府，才是公信力最高的政府。政府对农村提供环境公共服务的内容很广泛，具体包括：一是提供环境保护财政资金；二是组织环境治理科学技术和农业生产技术的研究开发以及在农村的技术指导与推广；三是进行农村环保的宣传教育，提高农村环保各利益主体的环境意识；四是实施环境基础设施建设，保障农民基本的生活环境需求；五是进行农村环境监测，及时、准确地发布农村环境信息，保障农民的环境知情权；六是引导农村工农业经济组织进行清洁生产，发展循环经济；七是组织社会公众环境保护参与，培育农村民间环保NGO；等等。随着人们生活水平的提高，社会公众的环境公共需求在不断增长，政府也需与时俱进，为社会公众提供更加优质高效的环境公共服务。
   
    三、我国农村环境法律保护中的政府责任缺陷
   
    （一）政府环境制度供给不足
   
    政府的首要服务职能就是为人们制定一套良好的制度。但是，在农村环境保护中，政府的环境制度供给明显不足，导致农村环境问题不断突显。
   
    1．农村环保法律法规不完善。“环境保护，法律先行”。这是一条带根本性的成功经验。虽然我国环境立法的数量可观，但仍存在着很多不完善之处，主要体现在：
   
    第一，生态环境保护领域存在法律“空白”。一是一些重要的农村生态环境领域法律缺失，如禽畜养殖污染、化肥污染、土壤污染防治、面源污染、无公害产品管理、农业植物基因资源及新品种的保护等涉及生态安全的重大问题等方面的立法；二是传统环境立法在如何加强村镇建设的环境规划与管理、严格控制城市环境污染、工业污染向农村蔓延等方面较少涉及。三是我国没有一部专门的、系统的、完善的农村环境保护法作为农村环境保护的法律依据。我国现行的农村环境保护立法主要的关注点是农业环境的保护，主要是由农业行政主管部门监督实施，未把农村、农民、农业作为一个有机联系的整体而关注农村的环境保护工作。
   
    第二，现有法律的有效性不足。法律或自相矛盾，或过于原则，缺乏可操作性，给农村环保执法和环境问题的解决造成了一定的困难。一是农村生态环境保护法律散见于《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》《水法》、《土地管理法》、《草原法》、《水土保持法》、《森林法》等法律的相关规定中，内容分散，缺乏相互间的协调。二是我国的环境保护法体系大都在计划经济体制下形成的，虽然涉及农业环境保护的法律条文较多，但规定的比较原则，可操作性差，不能适应市场经济条件下调整、保护和管理涉及农村环境的各类社会关系。三是现行环境立法重政府环境权力轻政府环境义务、重政府环境管理轻政府环境服务、重政府环境主导轻公众环境参与、重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问责。 [5]四是目前有关我国农村生态环境保护的法规大多是政策性文件或部门规章，立法位阶较低，不足以成为执法部门执法的法律依据，许多实施环境污染与生态破坏行为的人或单位因此不能受到应有的法律制裁，也就无法有效地遏制破坏环境的违法犯罪行为和保护农村环境。
   
    2．农民环境权的法律保护缺位。环境权是指人们有利用环境、支配环境、享受优美环境以及选择自然条件较好的地区居住的自由，国家有义务保障这种自由，也有义务改善自然环境为自由的实现创造条件。 [6]公民环境权已为国际社会普遍接受，并在国际环境法律文件中被多次阐述，1972年的《人类环境宣言》第一条就庄严宣告：“环境是人的尊严和福利得以实现的前提，人拥有在环境中享受自由、平等以及幸福生活的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”很多国家在国内环境立法实践中也都肯定并明确规定了公民环境权内容。一些国家在宪法中将公民环境权作为公民的一项基本权利予以确立，如《俄罗斯联邦宪法》第四十二条规定的“人和公民的基本生态权利”就包括：享受良好环境的权利；获得关于环境状况的可靠信息的权利；要求赔偿因生态破坏所导致的公民健康和财产损失的权利。 [7]一些国家在环境保护基本法中明确规定了公民环境权，如美国《国家环境政策法》第3条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每一个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”日本《东京都公害防止条例》也明确规定：“所有市民都有过健康、安全以及舒适的生活的权利，这种权利不能因公害而滥受侵害。” [8]
   
    在我国，虽然理论界已熟稔环境权并作了深入研究，但是从宪法到综合性环境保护法律再到单行环境保护法律都未将公民环境权纳入其中，造成我国公民环境权益保护的缺失。农民作为我国公民社会的弱势群体，其环境权利更是因此难以得到维护。农民饱受工农业经济组织造成的大气污染、水污染以及面源污染，其在健康、优美环境中生存的权利何谈之有？农民的生命健康和财产安全遭到污染威胁，而因缺乏诉求途径和环境利益表达机制得不到应有的赔偿，农民的环境利益何以保障？农民自己切身的环境权利都得不到最基本的确认与维护，又如何渴望农民去主动关心和保护具有公共利益的广大农村生态环境呢？
   
    法律赋予政府环境管理权的目的之一就是保护公民环境权，如果公民环境权的法律保护缺失，政府的环境管理权的内容会缺乏合理的目的和价值取向的引导，其行使也会缺乏有效监督和制衡，从而导致异化甚至变质。 [9]比如，某些地方政府为了地方经济的发展和基于地方保护主义，与当地企业形成经济利益共同体，共同对付遭遇环境污染的受害者。
   
    3．农村环境公共服务机制缺乏。
   
    第一，农村环境保护财力投入不足，环保基础设施建设严重滞后。在我国，农村及小城镇自身不是一级独立财政单位，其公共事务管理都是以上缴的上级财政为主，而上级财政也很少将环境投入列入财政预算和计划实施。再加上农村自身财力不足，除了各项财政支出外，难于支持一般的环境保护工程的资金需求。因此很多村镇政府寻求预算外资金和各种收费，在急功近利思想的驱使下，加剧了对环境资源的掠夺和破坏。
   
    第二，农村环境宣传教育缺位，导致农村居民环境意识普遍低下。我国城乡二元分割机制的长期施行，农村环境成为被忽视的角落。政府把全部精力几乎都集中在农村经济的发展、农村居民的温饱问题上，环境保护好似远离自己的思维界限，更不会采取任何措施进行农村环境保护的宣传教育工作。加之农村的电视广播等电子信息技术设施落后，农村居民缺乏通过媒体获取外界环境信息的途径，更是限制了他们环保知识的取得，造成农村居民环境意识的薄弱，表现在：一是基层干部对农村环境保护重视不够。二是村民的环保意识淡薄。三是工农业经济组织的农村环保意识淡薄。
   
    第三，农村环保技术落后，农业技术推广体系不健全。当前，农村环保技术相对落后，很多关键性环保技术缺乏或是技术不成熟难以推广。我国农业技术推广体系建设也不健全。虽然很多省县（市）创建了农业技术推广体系的示范试点，但农技推广站点还没有普及，只是小规模试行，加之我国自20世纪80年代中期开始的以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的农业技术服务体系改革，使得农技推广人员得不到足够的财政支持，从事本职工作得不到应有的物质保障，很多人员寻求其他的经营项目而放弃农技推广业务职责的履行。农民由于得不到技术人员的培训与指导，缺乏相关的农业技术知识，只能按照传统的耕作和养殖方式进行农业生产，导致对环境的污染与破坏进一步加剧。
   
    （二）政府环保制度实施机制错位
   
    近年来，我国在加大对环境污染的执法力度和生态保护的建设方面有了一定的进展，但是由于一些体制上的弊端和执法人员的主观原因，我国农村环境执法的力度还很薄弱，与农村环境可持续发展有关的法律法规、方针政策并未得到很好的的贯彻实施 。
   
    1．农村环保管理和监督体系不健全。我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村环境污染及污染特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农业现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。 [10]一方面，我国农村基层环保机构很不健全。农村最基层的环保系统是县一级环保机构,县级以下政府基本上没有专门的机构和专职工作人员,少数乡一级设置有环保办公室、环保助理、环保员等环保机构,但他们在农村的工作仅限于农村工业这一块。 [11]农村地区的环境监测、统计和环境监察工作基本处于空白，造成环境污染破坏无人管理、环保咨询无处咨询。我国的环境问题与环境保护机构及人员设置的突出矛盾，导致环保法律的实施常常流于形式。另一方面，我国的环境保护职责权限分割，生态环境保护涉及环境保护、国土资源、水利、农业、林业、科技、建设、财政等多个部门，由此导致在实际工作中经常出现“要么抢着管、要么无人管”的重叠管理或空白管理的现象，影响执法效力。再者，依照我国现行体制，地方环保机构隶属于地方政府，环保机构本身的人、财、物都受地方政府管理，这在很大程度上影响、制约了环保部门严格依法办事，更难以监督地方政府在环境保护方面的不作为、乱作为，易于滋生地方保护主义和部门保护主义。
   
    2．环保执行措施不到位、执行力度不够。第一，对环境违法行为的处罚力度小。“据有关部门统计，我国环境违法成本均不及治理成本的10%，不及危害代价的2%。既然违法比守法可以得到更多的好处，那么一个企业如果是真正的经济人，他肯定要选择违法，而不会选择守法。” [12]第二，执法手段单一。环境执法主要是采取限制、命令、审批、禁止等直接管理方式，缺乏有效的经济激励机制和鼓励社会公众参与环境影响评价、环境监督检查等社会保障机制的实施，执法手段单一、陈旧，缺乏灵活性，执法效果差。如对较好履行环保职责和社会责任的企业缺乏实质性的奖励，不利于企业维护良好环境的积极性的发挥。第三，强制手段少，难以落实到位。对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，容易造成执行难。 [13]第四，环保执行力度不够。一些地方和部门保护主义严重，往往为了地区利益、部门利益，只注重经济发展，轻视环境保护，在环境执法中常常出现一些有法不依、执法不严、违法不究等执法不力的现象。如一些地方未对建设项目进行环境影响评价、不符合“三同时”制度要求而先行批准建设、生产。
   
    四、完善农村环境法律保护中政府责任的对策建议
   
    （一）完善政府环境法律职责
   
    1．修改与完善农村环境与资源保护的法律法规。
   
    第一，中央政府应尽快制定《农村生态环境保护法》或《农村生态环境保护条例》，作为国家的农村环境保护基本法规，以协调、指导好各项具体的农村环境资源立法。内容应当包括：总则，具体规定农村环境与生态保护的总体目标、小城镇发展规划、保障机制等；农业生产污染防治，包括化肥、农药等污染防治；水资源污染防治，包括生活污水排放、饮用水水源保护等；乡镇企业污染防治；固体废物污染防治，包括生活垃圾处理、农作物秸秆处置等；土壤污染防治；城市向农村污染转移防治；畜禽养殖污染防治；绿色农产品生产、农业植物基因资源及新品种的保护；自然资源的开发利用保护等。
   
    同时要制定与之配套的一系列法规、规章，尤其是在我国农村环境与资源保护法中欠缺的单行法，比如村镇污水、垃圾处理及设施建设的政策、规范及投入运行机制，化肥使用规程及无公害农产品等的相关标准，农村环境质量、人体健康危害和突发污染事件相关监测、评价标准和方法等。而我国法律法规已有相关规定的，要进一步完善、规范，以适应现今我国农村生态环境保护的需要。在立法过程中注意提高立法质量，切实增强法律、法规的可操作性。
   
    第二，地方各级人民政府要制定、完善相关的地方性的农村生态环境保护的法规及规章，如农业废弃物堆存处置制度，生活垃圾清运处理制度等。通过地方环境立法，将国家环境资源管理的原则和制度切实落实到各个地区, 使农村环境保护工作有法可依，切实依法推动农村环境保护事业的发展。地方环境立法要以本地事实为依据，坚持国家立法的原则性，并且应在科学预见基础上超前立法，以弥补国家立法的滞后性。
   
    2．进行农村环境规划，加快农村环境规划立法。农村环境规划，是在新农村建设和农村工业化、城镇化过程中防止环境污染和生态破坏的根本措施之一。进行农村环境规划，重要的是建立健全农村环境保护规划的法律制度，用法律规制农村环境保护规划的制定与实施。农村环境保护规划包括全国农村环境保护规划、地方政府农村环境保护规划以及集镇和村庄的环境保护规划等类型。规划应按照全面建设资源节约型、环境友好型和生态文明型新农村（包括集镇和村庄）的总体目标要求，统筹规划新农村建设过程中的农村环境保护工作，确定农村环境保护的总体目标与重点任务，并根据各时期的经济发展水平确定各阶段的分段目标和任务，优先解决影响面大、矛盾突出的问题。 [14]
   
    3．推动公民环境权立法，保障农民环境权益的实现。环境问题就是由于人类对环境所享有的权利缺乏全面认识的结果。解决农村环境问题，政府应树立环境法治理念，推动公民环境权立法，进而确定农民的环境权，走可持续发展之路。首先要将公民环境权入宪。环境权是人享有在健康、优良的环境中生存的权利，是一种与生俱来的基本的人权，理应在宪法中加以明确。只有这样才能使环境权在法律体系中居于核心和基础的地位，成为环境立法的依据，让一切环境管理活动都围绕公民的环境权展开，摒弃以前国家环境权力至上的旧观念和见物不见人的旧作风。 [15]在《宪法》“公民的权利和义务”一章具体规定：“中华人民共和国公民、法人和其他组织都享有良好生活环境、合理利用自然资源的权利和保护生态环境的义务。”其次，在相关的法律法规中规定具体的环境权。比如，可以在民法中界定公民环境权的内涵与外延，赋予其与财产权、人格权等相同的法律地位；在各环境保护单行法中对公民环境权作进一步的分类，例如通风权、日照权、宁静权、享有自然权、清洁空气权、清洁水权等。“无救济则无权利。”因此，最后要完善公民环境权的法律保障制度，创立环境权的救济途径。包括请求政府主管部门保护、维护自己生活、生产环境的环境请求权，生命、健康及生活、生产环境受到损害时要求引起损害发生的人予以赔偿的环境损害赔偿权,以及向司法部门提起诉讼，要求引起损害发生的人承担停止侵害、排除妨碍、赔礼道歉、赔偿损失的民事责任的环境诉讼权。 [16]
   
    4．完善农村自然资源产权制度。在我国，自然资源所有权都属于国家或者集体，但其产生的利润或产品却直接为私人所有，即私人承包经营所得。在家庭联产承包经营体制下，尤其相对较短的承包期限，承包人为了在较短的时间内获得更多的经济利益，往往不顾对环境的保护，对资源采取掠夺式的开发利用。这种产权不清的制度成为造成农村环境问题的又一大因素。因此我国要改革农村环境资源产权制度，使环境资源使用权专用化。如，近几年，我国许多边远地区和种植业落后的地区开始实行荒山有偿拍卖的政策，以成规模的面积、长期的排他性使用权将荒山卖给农民经营。而通过拍卖获得荒山使用权的农民因为对其产权有较稳定的预期，愿意对其进行长期投资、细心经营，既使荒山迅速实现了造林绿化、提高了水土保持能力，又大大增加了农民的收入。 [17]在实施使用权专用化过程中，长期的拥有排他性使用权是防止个人短视行为的内在动力，完善的协议和严格的事中、事后监督是防止个人短视行为的外在约束力。
   
    5．制定农村环保经济激励机制。造成农村环境破坏的最主要因素就是工农业经济组织的污染行为。创建完备的经济激励机制是西方国家政府遏制环境污染鼓励环境保护的惯常做法。所谓环境法经济激励机制是指，基于经济增长与环境保护的不可分性，通过环境立法中确立的经济手段的运用来影响市场主体（主要指企业）的行为选择，激励市场主体采取最优控制污染排放的方案，使私人边际成本等于或接近社会边际成本，促成资源配置的帕累托最优，从而达到环境管理目的的法律调整机制。 [18]
   
    我国政府要制定完善有利于农村环境保护的经济激励制度，增强农村环境保护的实效性和长效性。如建立城市对农村、工业对农业、生态环境自身修复的生态补偿制度，国家通过财政预算、建立生态补偿基金、培育生态资本市场等方式，建立起政府、社会和市场多元生态补偿机制，以实现社会的公平正义；对生态环境、能源资源有影响的经济组织征收环境资源税，促使其选择对环境资源影响性小的行业发展；对实施循环再利用或进行清洁生产的农村经济组织进行环境补贴，激励其努力发展循环经济、创新生产机制；法律明确规定政府要进行绿色采购，优先采购积极保护环境的企业的产品和绿色环保产品，这是推动企业进行产品更新、产业升级的一种动力，是实现可持续生产和消费的一种方式。
   
    6．明确政府对农村生态环境保护的投入。提高农村环境保护工作的质量效率，必须以一定量的资金作为支持。我们要从可持续发展的战略高度，科学合理的做好农村环境保护整体规划，在法律中明确规定政府对农村环境保护的资金、技术投入，实现农村环境治理的长效机制。如可以通过修改《预算法》，将环保列入政府预算收支科目。政府农村环保的投入，一方面用于农村基础环境设施建设，如设立农村垃圾统一收集、运输、处理系统，逐步实现垃圾无害化、资源化处置；配备污水处理设施，改善农村水源污染现状；加大农村沼气生产设备建设，鼓励沼气、太阳能、风能等清洁能源的利用；通过“改水、改厕、改厨、改圈”的改造建设，提高生活卫生条件，减轻环境污染等。另一方面，用于农村环境行政执法的经费开支。环境行政执法的经费由政府专项资金直接划拨，有利于解决环保部门的执法所需资金难问题。
   
    7．加强农村环境监测体系的建设。当前，我国农业环境监测工作取得了很大的进步，为政府科学管理和宏观决策提供了可靠依据。但是，农村环境监测体系建设还很不足，如畜禽养殖污染、面源污染、土壤污染等方面的立法还处于空白状态，环境监测和环境监察工作尚未覆盖广大农村地区，农村环保监管体制亟待完善。环保部门要尽快会同其他有关部门研究针对农村环境污染特点的监测网络建设问题，逐步建成农村环境治理监测体系、农村土地质量监测体系、农畜产品质量监测体系，系统开展对农村水、土壤、大气、农畜产品质量的监测、检验与预警工作，确保实现“说得清污染源状况、说得清环境质量现状及其变化趋势、说得清潜在的环境风险。”
   
    8．加强环境宣传教育，提高农民环境意识。各级政府要加强农村环境保护的宣传教育工作，广泛普及环境科学知识和法制知识，从思想上彻底转变农村居民的传统观念，强化其环境、资源意识，树立环境资源价值观念、生态文明理念和环保法制观念，提高保护环境、节约能源、合理使用资源的自觉性。一是要对城镇基层领导和干部要进行环境科学、法律教育培训，提高他们的生态环境保护的责任感；二是必须对乡镇企业广大职工进行环境保护法律知识的宣传，监督企业的污染排放行为，遏制企业“三废”对农村环境的污染；三是地方各级学校要设置环保课程，开展环境教育；四是要广泛开展农村地区环保宣传教育活动，通过环保科学知识和环境法制宣传册的发放、环保主题讲座等形式，强化农民的环保参与、环保维权意识，自觉约束和减少自己的生活污染行为，形成良好的生产、生活习惯。同时要充分利用自己的监督、检举权利，督促排污企业履行环保职责。五是要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。电视、广播、报纸等新闻媒体要敢于公开揭露和批评严重污染和破坏农村生态环境的违法分子，尤其是领导干部，对那些严重损害和破坏环境的单位和个人予以曝光，同时应积极报道和表彰环境保护工作中的先进分子。六是发挥民间环保组织的作用。鼓励发展一些民间环保组织，让公众自我教育、自我监督和自我管理。
   
    9．完善政府环境信息公开制度和公众参与制度。环境信息公开是实现公民的环境知情权和公众参与环境保护的基本前提。虽然我国已颁布施行《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》，但是，目前我国政府环境信息公开制度的运行还十分不理想，公众缺乏有效的获取环境信息的渠道，不利于公共环境保护的参与。政府环境信息公开制度应从两方面加以完善：第一，透过政府网站、公报、新闻发布会以及电视、广播、报刊等便于公众知晓的方式及时公布诸如以下环境信息：大气、水等质量状况；环境监测和调查信息；违法或超标排放污染物的企业名单；发生重大、特别重大环境污染事故或者事件的企业名单；拒不执行已生效的环境行政处罚决定的企业名单；建设项目环境影响评价文件受理情况；排污费收缴、使用和管理情况；突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置情况等等。第二，从程序上保障公众环境知情权的实现。明确规定相关环境信息管理的政府部门或负有公开环境信息义务的企业接到公民申请后的回复期间，若在回复期间届满满后仍未答复或拒绝答复，公民有向当地行政机关申请行政复议的权利。
   
    公众环境参与可以克服政府基于自身利益而做出“倾斜”的环境政策，确保政策是民意的反映，可以监督政府的环境执法行为，促使其秉公执法。政府应完善公众环境参与制度，使之程序化、具体化，以调动农民参与农村环境保护的积极性。在农村环境保护基本法和其他单行法规中明确规定公众参与的原则、途径、程序、基本内容等，如政府部门在农村环境政策法规的制定中必须公开征求农村居民、工农业经济组织及其他社会团体的意见；公众可以通过专家会议、媒体报道和座谈会、现场访问、展览会、讨论会议、热线、互联网、短信平台、图形模拟展览、听证会等形式参与环境立法；各级政府也要采取必要的措施鼓励公众参与环境政策的制定和环境执法的监督，及时回应公众提出的问题与意见，确保公众参与的有效性。
   
    10．增强农村环保科技支撑作用，完善农技推广体系建设。只有依靠科技进步，才能实现可持续发展和生态文明建设。农村环境保护与污染治理离不开科学技术的应用与支持。我国政府应整合和利用现有科技资源，结合农村地区现实情况，推动农村环境保护科技开发与创新，加快农村环保适用技术转化和应用，建立和完善农村环境保护科技支撑体系。政府首先要加强农村环境保护科研机构和研究队伍建设。一支强有力、高水平的环保科研队伍是提高环境污染治理水平的基础与保障，政府必须出台有利于农村环保科研队伍建设的利好政策，为其科研工作提供良好的物质保障，创造优良的学术环境与社会环境。
   
    政府要组织研究制定基层农技推广体系条件建设的长效机制，完善并构建起设施齐全、功能完备、服务到位、充满活力的基层农技推广体系。尽快修订《农业技术推广法》，研究制定《农业投入法》，在法律中明确各级政府对基层农技推广体系条件建设的责任和各级财政的投入比例，明确基层公益性农技推广功能定位和法律保障措施。同时，建立基层农技推广体系条件建设投入的监督机制，促进建设资金落到实处，确保建设效益充分发挥。 [19]此外，可以通过财政补贴、税收优惠等政策引导农业生产经济组织、农业科研机构、教育机构等社会力量参与基层农技推广体系投入建设，并加快农村地区农技推广服务站点建设，积极培育农民技术员队伍。
   
    农技推广体系的建立可有效、及时的将成熟的农业技术传导给农民，引导农民科学使用农药、施用化肥，因地制宜选用可降解的农用薄膜，减少农用化学品对农业的面源污染，从源头上削减污染物；可以强化农民对农产品安全的认识，掌握对农产品的药物残留速测技术，减少农药残留对人体健康的安全隐患。
   
    （二）严格农村环境执法，建立严格的政府环保问责制度
   
    1．加强农村环保机构及其能力建设，提高环保执行力。
   
    第一，要建立健全基础执法机构，改善执法条件。针对我国环保机构的不完善，我国应建立一个由中央到地方进行统一管理的环保机构，即由国家环保部进行统一部署、管理、指挥、协调，各省、市、县级政府设置专门环保机构，作为环保部的分支机构，并且垂直受上一级环保机构管辖、监督，不隶属于当地政府主管，但各地政府必须参与辅助本地环保机构的工作。 [20]在乡镇和村一级应配备专职环境管理干部和人员，制定有关职责职权规定，为加强乡镇一级的环境监督管理和执法提供组织上的保证。第二，要增强执法队伍建设，加大农村环保执法力度，对现有环境执法人员进行必要培训，提高其执法能力，严肃其执法态度，坚决做到执法必严，违法必究；严格执行建设前环境影响评价、“环保三同时”和排污收费、限期治理等环境管理制度，加大力度治理现有环境污染与生态破坏行为，防止新污染源的产生。第三，严格考核执法人员，提高执法人员素质，实行执法人员持证上岗制度。
   
    2．建立严格的环保问责制度和绿色GDP考核制度。强化政府农村环境执法很重要的一点就是打破地方保护主义，确保国家法律、中央政令的贯彻落实。我们要建立严格的环保问责制度，对那些玩忽职守、失职渎职甚至滥用职权，导致生态环境持续恶化、环境质量明显下降、污染事故频发的地方，要严格追究相关责任人的法律责任，并实行政府首脑环保负责制，对其“一票否决”。
   
    法律明确规定实施党政干部绿色GDP考核制度。当前我国农村的经济增长方式仍是粗放型的和资源开发利用方式仍是掠夺性的，一些地区普遍存在重开发轻保护、重建设轻管护，以牺牲环境为代价换取一时的经济利益和政治利益。这是我国多年以来，以GDP的增长作为地方政府绩效考核硬指标的体制弊端造成的。一些地方只是单纯注重经济GDP的增长，而无暇绿色GDP的存在；为追求政绩不计环境成本，忽视对农村生态环境的保护。要使地方政府真正重视自身的生态责任，就必须将农村环境保护考核纳入当地政府考核目标体系，实施绿色GDP核算和考评标准体系，并在法律中明确加以规定。这将从根本上调动地方政府对于环保的积极性与自觉性，促使地方经济的发展由数量竞争向质量竞争的转变，促使各级领导者致力于追求经济发展、环境优化、社会进步的综合政绩，致力于生态、环境欠债的偿还，实现良好的生态治理，切实把科学发展观落到实处。 [21]
   
    （三）加强农村环境保护的监督管理体制
   
    一是要强化人民代表大会的监督功能，政府环境执法部门要定期向人大及其常委会汇报农村环境执法情况；二是要完善政协的执法监督程序，政协委员随时可以对执法情况提出建议与质询；三是要进一步加强国家监察机构对政府环境保护部门执法情况的监督与检查；四是要健全社会公众监督机制，如建立政府环境保护绩效评价制度，通过公众和社会团体对政府环保工作提意见和进行评分等形式，强化政府的环境责任意识，督促其依法履行环保职责；五是要把与农村环境保护有关法律法规的实施纳入司法程序，司法机关通过处理违法案件、纠纷等，保护公民、法人的合法权益，保障农村生态环境战略的实施。
   
    五、结语
   
    农村生态环境的保护是一项复杂的系统工程，在加强农村生态环境保护中法制建设的同时，还需要经济手段、行政手段和技术手段等多种方式的综合运用。农村生态环境保护，政府是主导力量，但村民是农村生态环境的主体，因此要高度重视村民的主体地位，使其发挥积极的作用。由于历史对农村生态环境的欠债太多，农村生态环境的治理并非一朝一夕就能见成效。我们一定到摒弃“先污染、后治理”的思维路径，以科学发展观为指导，走可持续发展的道路，努力建设环境友好型、资源节约型社会。

【作者简介】
孟庆瑜，李娜，河北大学政法学院，保定。

【参考文献】
[1] 参见洪大用：《中国民间环保力量的成长》，中国人民大学出版社2007年版，第6-7页。
[2]参见张建伟：《政府环境责任论》，中国环境科学出版社2008年版，第109页。
[3]参见张建伟：《政府环境责任论》，中国环境科学出版社2008年版，第71页。
[4]孙萍、王丹：《论地方政府在环境保护中的角色定位》，《社会科学辑刊》2002年第1期。
[5]张建伟：《政府环境责任论》，中国环境科学出版社2008年版，第15页。
[6]李爱年：《环境法的伦理审视》，科学出版社2006年版，第126页。
[7]颜士鹏：《中国当代社会转型与环境法的发展》，社会科学出版社2008年版，第96页。
[8] 周纪昌著：《中国农村环境侵权问题研究》，经济科学出版社2007年版，第34页。
[9] 参见李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，人民法院出版社2006年版，第27页。
[10]中关村国际环保产业促进中心：《新农村能源与环保战略》，人民出版社2007年版，第50页。
[11]乐小芳等：《论我国农村环境政策的创新》，《中国环境管理》2003年第3期。
[12]王灿发：《环境违法成本低之原因和改变途径探讨》，《环境保护》2005年第9期。
[13]参见国家环境保护总局环境监察局：《环境执法难须从多方破解》，《中国环境报》2004年4月22日。
[14]蔡守秋：《论农村环境保护法规制的主要领域》，《中国地质大学学报》，2008年第6期。
[15]周纪昌：《中国农村环境侵权问题研究》，经济科学出版社2007年版，第200页。
[16]吴献萍、胡美灵：《新农村建设与农民环境权法律保护》，《昆明理工大学学报》，2007年第5期。
[17]曾鸣、谢淑娟：《中国农村环境问题研究：制度透析与路径选择》，经济管理出版社2007年版，第158页。
[18]颜士鹏：《中国当代社会转型与环境法的发展》，社会科学出版社2008年版，第167页。
[19] 参见《关于河北省基层农技推广体系条件建设情况的调研报告》，//tx.natesc.gov.cn/Html/2008-6-4/28278_39649_2008-6-4_49754.html。
[20]谢根成：《加入WTO后我国农村环境保护法律建设的思考》，《中国环境管理》2003年第2期。
[21] 姜春云：《偿还生态欠债——人与自然和谐探索》，新华出版社2007年版，第307页。