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什么是土地承包经营权的物权化

发布日期:2010-02-08    作者:程才律师
一、什么是土地承包经营权的物权化
人在社会中,财产关系是最基本的社会关系,人一旦离开了物质财富,就生活不下去,生命权和
健康权也就无从谈起。人们占有的物质财富越多,生活质量可能就越高,生活就越有保障。但社会物质财富的数量远远不能满足人们对财富占有和支配的需求,怎么解决这个矛盾呢?就要靠财产制度的设计和改革。土地承包经营权的物权化就是没有土地的人在一定条件下需要利用土地,同时又不需要花费太大的代价取得土地的所有权,解决土地所有和利用矛盾的一种办法。在我国土地属于国家所有和集体所有,土地的使用在城市是国有土地使用权,在农村是承包经营权
物权是自己直接支配标的物,实现自己利益的支配型财产权。物权不仅是生活的必备条件和生产的基础,还是商品交换流通的前提,交易的结果就是当事人享有的物权发生转移。物权分为按照自己的意志支配自有物的物权和依照授权支配他人的物的物权,前者是自物权,即所有权,后者是他物权,即使用权。所有权是物权的核心,物权强调对物的所有,而非物的使用。所有权的本质是对自有物的自由处分,在所有权上设立他物权,由他人对所有人的物享有使用、收益等权利,是所有人支配权的表现。让他人使用自己的所有物,所有人并不因此丧失所有权,即所有权和使用权的分离并不改变所有权的性质。比如,你从图书馆借的书,虽然你没有所有权,但是并不影响你借阅,另一方面,虽然书归你阅读,但是你并没有改变图书馆对书的所有权。因而,所有权与使用权相比,所有权是绝对的,排他的,永续的。使用权要受到所有权的限制,使用权人只能使用他人的物品,不能转让、处分。如同读者可以借阅图书,而不能转让图书的所有权
土地承包经营权具有双重属性。承包经营权是《民法通则》第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”所规定的权利,具有物权的性质。由于是承包经营不属于自己所有的土地,因而只是物权中的他物权,不是所有权。同时,土地承包经营权又具有债权性质,因为它是基于承包合同产生,是发包人和承包人双方合意的结果。因此,土地承包经营权的行使既要符合所有权人的授权和意志,也要符合承包人的意志。集体所有的土地愿意承包出去,这是所有权人的权力,是所有权派生了承包经营权。因此,我们认为承包经营权是所有权的一种权能,可以将土地承包经营权归入所有权,将之物权化。另一方面,对于承包土地的农民而言,由于对土地承包经营后,发包人不参与经营,所有权和使用权两权分离,农民不用购买土地,不用通过拥有所有权就可以获得土地承包经营权,因此,农民愿意以承包土地的方式,取得土地所有权中的一项权利,按照自己的意志经营使用土地,获得自己的收益,使土地有了相对独立性。这时,承包经营权对绝对的所有权有了一定的限制,所有权人不可随意收回土地承包经营权,也不可参与经营土地。因此,承包经营权具备了一些所有权、自物权的性质和特点
土地承包经营权的这种双重属性和特殊性使物权化成为可能。一方面承包经营权是物权的一种,所有权人可以将土地承包经营权的权能扩大,承包期限延长,容许承包经营权可以像物权一样转让、交易、继承。使土地承包经营权向所有权靠近,由从属所有权向自主性迈进。另一方面作为债权,承包经营权的实现还要请求所有权人的同意。只要所有权人同意,土地的承包者可以在属于自己所有的承包经营权上设立物权,使土地承包经营权可以入股、转包、抵押。创新集体所有的实现形式,就应扩大承包经营权的内容和范围,承包合同的约定也应更多体现当事人的意志。如同读者在借阅期内是图书的主人一样,你可以自己阅读,也可以将图书转借,图书馆不可过多地限制
土地承包经营权的物权化不是要将土地化为私有,它并不会使所有权人丧失所有权,国有土地和集体土地的性质不会改变,但是,物权化强化和扩大了土地承包经营权的权能,这样,就不能因为没有土地的所有权而去侵害它。因此,物权化使土地承包经营权具有了新的意义,它既避免了土地私有化带来的副作用,又使农民拥有土地权利的愿望有了实现途径
二、土地承包经营权物权化的意义
国务院1990519日发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,规定了国有土地可以有偿出让和转让,还可以出租或抵押,并允许继承,从而使这一部分土地的使用权物权化而成为商品,能够在法定范围内自由流通。但是,在农村,土地承包经营权还不能自由流通,这是在土地使用权上的双重标准,是对统一土地市场的分割,是对承包经营权的歧视。土地承包经营权物权化不仅可以改变城乡二元结构,统筹城乡发展,而且在法律上体现了财产关系的特定化和稳定化。这样,一方面满足了使用者对土地的归属感、安全感和对土地权利的要求,如土地承包经营权延长至50年或100年,就会改变承包期只有30年造成的不稳定和短期行为。另一方面,在强化土地承包经营权时,并不搞土地的私有化,理顺了土地所有和利用的关系,使用权人可以最大限度地利用土地,农民即便外出打工,也可以出租自己的土地承包经营权,不至于撂荒土地。这适应了农村生产力的现实,满足了农民多方面的生产生活需要,从而促进农村经济的发展。土地承包经营权物权化作为农民土地权利的实现途径,其意义是
1、强化了使用者对土地的支配力。“有恒产者有恒心,无恒产者无恒心”,物权化不仅强化生活、生产的基础,增加农民对土地的投入,而且使土地承包经营权交换流通的前提更加明确,有利于发挥土地的比较优势。在合同规定和所有权人的授权范围内,土地使用者可以对土地占有、使用、收益甚至处分。这样就增加了土地承包经营权新的内容,即土地承包经营权可以商品化,可以入股、抵押、转让、转租、代耕、典当、继承,以适应现阶段农民外出打工、种田大户的专业化、机械化生产等农村新的生产方式,真正实现统分结合的双层经营体制。同时也使土地作为生产要素真正反映出了它的市场价值,有利于土地的流转,形成土地的规模化、集约化经营
2、强化了使用者的妨害排除力。土地承包经营权是依附于所有权的他物权,因而容易受到所有权人的侵害,特别是以所有权代理人出现的政府,以国家、集体的名义,以公共利益的名义去侵害土地使用者,土地使用者很容易失去保护和抵抗。让土地的承包经营权和所有权受到平等的保护,使用者享有让妨害人停止妨害,请求国家对土地承包经营权法律保护的权利,有利于鼓励和刺激农民努力创造财富,促进社会财富的增长。这种妨害排除权不仅可以对抗所有者对土地承包经营权的非法侵害,减少失地农民和对生产经营的干扰,也可以排除政府对土地价格的扭曲,使土地进入市场,减少其中得的腐败
3、强化了土地承包经营权的优先力。最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》第119条规定:“私有房屋在租赁期间,因买卖、赠与或者继承发生房屋产权转移的,原租赁合同对承租人和新房主继续有效。”参照这一规定,将土地承包经营权物权化后,国家征收征用土地,土地的所有权和使用权变化时,原来的土地承包经营权继续有效或者优先于其他权利获得补偿。这有利于稳定土地承包经营权,有利于国家最严格的耕地保护制度
4、有利于解决土地承包制度中,土地国家所有、集体所有的主体虚位,权利边界不清的问题。目前,由于乡政府、村委会插手土地的经营、管理等原因,出现了大批失地农民,这是忽视和侵犯农民土地权利的大问题。土地承包经营权物权化可以理清土地权利的关系,增强农民的土地主人翁地位,调动农民的积极性,发掘土地生产力,使农民更加珍惜土地,增加对土地的投入,做到“优质优价”。但是土地承包经营权的物权化也会加剧土地的变动,原来仅限于集体组织内部成员才能承包的土地就可能向其他社会成员转移,并且会加剧土地使用权的滥用或者弃之不用,如过度放牧导致的草原退化。因此,在强化承包经营权的同时要对此有所限制。如果使用者滥用、破坏土地和不法转让、占有土地,所有者可以要求不法使用者返还土地。对此,土地管理制度应进一步完善
首先,应按照合同规定和城市规划的要求,合理开发、利用、经营土地。不得擅自改变合同规定的土地用途。我国实行最严格的耕地保护制度,对于改变耕地的用途或开发区占有耕地,不利于国家粮食安全等负面作用要严加管理,处理好局部与全局的关系
其次,强化土地使用权变动的登记公示制度,加强土地市场的管理,使土地物权变动有效和规范。引起土地物权变动的原因有:买卖、互易、赠与、遗赠等法律行为和继承、合同期届满、征收、征用等法律事实。因此,土地物权的发生、取得、变更和终止须遵循法定公示方式进行才能有效和规范。不动产物权的公示方法是登记,即当事人在土地的国家主管机关登记变动事项。不登记不公示不足以明确物权归属,不利于保护权利人,不利于确保土地物权交易的安全和有效,也不利于加强土地市场的管理和监督
第三,改革土地管理机制,健全修改土地管理法规。尽管承包经营权物权化是土地在市场经济条件下得到有效配置的重要保证,但其权利的行使也必然要受到制约。土地的利用必须遵守自然规律,保持其自然生态功能,不得随意改变用途,如围湖造田或将草原开垦为耕地,同时土地的利用也要符合社会发展的实际,满足城镇化、工业化的需求,将农民变为市民。因此,要健全修改土地管理法规,尽快使现实中大量存在的承包经营权物权化行为有法可依
总之,只要改革不利于土地管理的体制性障碍,建立和完善各种规则,明确土地承包经营权的物权性质及各项权能,流转程序等内容,并严格遵守执行,就可以克服土地承包经营权物权化带来的弊端,并使农民拥有土地权利的愿望有了实现途径,这才是建设社会主义新农村的根本保障和突破口
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