论我国矿业权取得及流转中的相关实务问题研究

【正文】
    所谓矿业权市场，是指因矿业权流转、交易所产生的各种经济关系和经济行为的总和。我国的矿业权市场由一级和二级两个市场组成，整体上属于垄断竞争型的结构。我国自1996年修改《矿产资源法》后，借鉴世界各国的矿业管理经验，开始建立矿业权市场。其目的如前述，在保证矿产资源国家所有权的前提下，承认矿业权作为一种资产、一种财产权利的属性，通过市场方式，促进矿产资源合理、有效地配置，并从法律和经济上实现矿产资源所有权。传统物权理论和立法，强调物之归属。但是，随着社会主义市场经济的发展，这种状况发生了改变，社会资源的稀缺性，要求物权规则重视对物之利用。各国立法出现了从“所有为中心”向“利用为中心”转变的趋势，所有权有时会受到基于其设立的他物权的必要限制，以便于更好地实现和促进物之充分利用和流转。所以，本文主要就我国矿业权一级、二级市场上矿业权的取得与流转方面存在的实务问题进行理论探析。
   
    一、一级市场的矿业权取得方式和相关实务问题
   
    一级市场，是矿业管理机关对尚未设立矿业权或原矿业权因各种原因已不存在的地质区域通过竞争或非竞争性方式设置矿业权而形成的市场。一级市场是由国家垄断的，目的在于从社会经济发展的整体出发，运用宏观调控手段管理矿业权市场的运行和自然资源的配置，体现国家主权和矿产资源所有权，具有主体地位不平等的一面。通过一级市场的垄断，实现国家的宏观调控，对矿业权进行资产管理，使之符合国家的长远规划和矿产资源利用目标。
   
    （一）一级市场的矿业权取得方式
   
    1、申请授予（非竞争性方式）
   
    一般是矿业投资者基于其自身对某地质区域矿产资源情况的判断，要求对该区域进行矿产资源勘探或开发，由国家审查并决定是否允许的行为。
   
    根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第4条：“勘查下列矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证：(一)跨省、自治区、直辖市的矿产资源；(二)领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；(三)外商投资勘查的矿产资源；(四)本办法附录所列的矿产资源”，“勘查石油、天然气矿产的，经国务院指定的机关审查同意后，由国务院地质矿产主管部门登记，颁发勘查许可证”，“勘查下列矿产资源，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证，并应当自发证之日起10日内，向国务院地质矿产主管部门备案；(一)本条第一款、第二款规定以外的矿产资源；(二)国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源”等规定，我国探矿权的授予是实行国土资源部和省级国土资源主管部门两级审批发证的体制。”
    根据《矿产资源开采登记管理办法》第3条：“开采下列矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证：（一）国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；（二）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（三）外商投资开采的矿产资源；（四）本办法附录所列的矿产资源”，“开采石油、天然气矿产的，经国务院指定的机关审查同意后，由国务院地质矿产主管部门登记，颁发采矿许可证”，“开采下列矿产资源，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证：（一）本条第一款、第二款规定以外的矿产储量规模中型以上的矿产资源；（二）国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源”，“开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记,颁发采矿许可证。矿区范围跨县级以上行政区域的，由所涉及行政区域的共同上一级登记管理机关审批登记，颁发采矿许可证。县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门在审批发证后, 应当逐级向上一级人民政府负责地质矿产管理工作的部门备案”等规定，我国采矿权的授予实行国土资源部、省级、市（地）级和县（市）级国土资源主管部门四级审批发证的体制。
   
    在申请授予矿业权的方式下，若该矿业权系国家出资形成的，需履行评估的备案或确认程序，交纳国家出资形成的矿业权价款。
   
    2、竞争性方式
   
    在《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》原则确立了矿业权有偿取得制度后，《矿产资源勘查区块登记管理办法》第16条和《矿产资源开采登记管理办法》第13条第一次提出矿业权“可以通过招标投标的方式取得”，在此基础上，国土资源部于2003年8月1日实施了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，第一次系统规定了我国矿业权出让的竞争性方式，规定了各种方式的适用范围和具体实施的规则。
   
    按照该《办法》第3条的规定，目前我国矿业权出让可以采用的竞争性方式有三种：招标，是指“主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动”；拍卖，是指“主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动”；挂牌，是指“主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动”。
   
    根据该《办法》第二条的规定：“探矿权采矿权招标拍卖挂牌活动，按照颁发勘查许可证、采矿许可证的法定权限，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门（以下简称主管部门）负责组织实施”。
   
    （二）一级市场相关实务问题的思考
   
    1、矿业权授予权限
   
    如前所介绍，我国的探矿权和采矿权分别实行的是两级和四级的批准发证体制，确定各级国土资源部门颁发矿业权证权限的依据是采用列举和概括的结合方式，其中有“国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源”的规定，实践中，国土资源部也下发了许多授权性的规定。比如：1998年3月17日的《关于授权颁发勘查许可证采矿许可证的规定》，分别按勘查投资规模、矿种和矿山建设规模对探矿权和采矿权的审批发证权进行了下放；2001年2月2日，又下发了《关于授权颁发新建矿山采矿许可证有关规定的通知》，又按矿床储量规模和矿种对采矿权的的审批发证权进行了下放。
   
    我们认为，授权性规定的过多且授权文件多属于层次低的规范性文件，以及授权标准的多样性，不利于矿业主体对我国矿业权管理权限的了解和掌握，实践中容易造成混乱。基于目前实践中授权性规定中不乏合理性的成分，建议对相应规定进行吸收和修改：
   
    通过对《矿产资源法实施细则》附录的修改，将可以由地方行使发证权的矿种从附录中剔除；实践中尽量减少授权性的情形；废除按照勘查投资规模对探矿权的发证规定，该种规定实际是计划经济模式的延续。在计划经济体制下，所有勘查投资都是国家投入，国家从投资规模的角度决定探矿权的管理，无可厚非，但在市场经济条件下，国家主要负责公益性地质工作，这部分地质工作是不形成探矿权的；况且，勘查工作有无价值，和勘查投资没有必然联系，投资大的勘查项目，如果靶区选择不当、勘探方法不合适，投入大，也不一定能形成价值大的探矿权；
   
    同时，严格执行《矿产资源开采登记管理办法》中按照矿床储量规模划分发证权限的规定，废止按照矿山建设规模授权的做法，按照矿山建设规模授权的做法，容易通过改变、虚构（主要是缩小规模）建设规模的方式规避。
    2、关于处女地采矿权的设置
   
    我们知道，矿业活动客观上存在一个人们先认识、研究某一地质区域情况的过程，即勘查；在探明矿产资源的情况下，才会产生采矿的问题。这也是大多数国家（包括我国）采用两分法的原因之一，是对地质工作客观规律的尊重；除非地质条件极其简单、矿产资源情况非常清楚的情况，但这种情况在实践中是非常少的，主要是一些非金属矿产。即使这样，这种矿产也不是绝对的不经过勘查，只是其勘查活动大大简化而已。但目前在一些地方，不尊重这个地质工作的客观规律，出于经济利益的考虑以及不排除权钱交易的可能性，在一些已探明的有色金属大矿矿区周边或只是推测可能的矿脉走向方向上未经过任何地质工作的区域，即处女地，盲目地直接设置采矿权。
   
    我们认为，这种做法，即使在有些矿业投资者（主要是一些个体采矿者和小型矿业公司）请了矿业专家经过现场简单踏勘，认为有矿后，也不宜直接设置采矿权；有色金属矿产的成因非常复杂；不经过比较规范的地质工作，直接在处女地设置采矿权，不利于矿产资源整体勘查开发的规划，有可能损坏有远景和潜力的矿区的矿产资源，从而造成矿产资源的破坏，同时，对于投资者而言，无疑更是增大了其投资风险。因此，实践中，各级矿产资源主管部门，应严格控制在不符合直接设置采矿权的区域直接设置采矿权的不科学做法。
   
    3、关于竞争性出让和申请授予矿业权的关系
   
    有人认为，充分竞争性的市场是发现价值的最好途径，因此，对于矿业权的一级市场，应尽可能采用采用招标、拍卖和挂牌方式，扩大它们的适用范围。我们认为，申请授予和竞争性出让矿业权方式，是我国矿业权市场的共同组成部分，两者是相辅相成的关系，即使在以后矿业权市场极度发达的情况下，申请授予方式也会有其合理地位。
   
    《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》在明确招标、拍卖和挂牌方式各自适用范围的同时，在第10条规定：“有下列情形之一的，主管部门不得以招标拍卖挂牌的方式授予：（一）探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权；（二）符合矿产资源规划或者矿区总体规划的矿山企业的接续矿区、已设采矿权的矿区范围上下部需要统一开采的区域；（三）为国家重点基础设施建设项目提供建筑用矿产；（四）探矿权采矿权权属有争议；（五）法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情形不适于以招标拍卖挂牌方式授予的”。
   
    也就是说，国家出于国防安全、国防秘密、以及涉及国计民生的重要矿产资源等特殊情形的矿业权，必须由国家指定的矿业企业持有，或出于民族存续的长远考虑根本不进入市场。
   
    4、关于招标、拍卖和挂牌方式和国家出资形成的矿业权价款问题
   
    在申请授予矿业权的方式下，若该矿业权系国家出资形成的，需履行评估备案或确认程序，交纳国家出资形成的矿业权价款，没有任何认识歧义。但在招标、拍卖和挂牌方式下，是否有国家出资形成的矿业权价款问题，在一部分人中，多少是存在歧义的；有人认为，在招标、拍卖和挂牌出让矿业权方式下，投资者向国家交纳的款项，若该矿业权不存在国家出资，其交纳的价金，就是取得矿业权的对价；若存在国家出资，其交纳的价金，则属于取得矿业权的资格费、门槛费，还应另行交纳矿业权价款。
   
    《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》第16条规定：“ 招标标底、拍卖挂牌底价，由主管部门依规定委托有探矿权采矿权评估资质的评估机构或者采取询价、类比等方式进行评估，并根据评估结果和国家产业政策等综合因素集体决定。……”，这个底价的确定，其实就是在评估矿业权的基础上作出的，已包含了矿业权价款。因此，在招标、拍卖和挂牌出让矿业权方式下，若存在国家出资，在交纳了招标、拍卖和挂牌的价金后，不存在另行向国家再交纳矿业权价款的问题。
   
    存在国家出资的矿业权和不存在国家出资的矿业权（比如已交纳过矿业权价款的矿业权因各种原因被收回、但仍有出让价值，被重新设置矿业权的情形），在评估时，考虑的价值构成是不一样的，存在国家出资的矿业权，在评估时，考虑的因素自然多一块。
   
    5、关于外商投资与矿业权的审批发证权限
   
    根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第4条规定：“勘查下列矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证：……， (三)外商投资勘查的矿产资源；……”；《矿产资源开采登记管理办法》第三条规定：“开采下列矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证：……， （三）外商投资开采的矿产资源；……”；2000年1月27日国土资源部发布的《关于涉外非法人企业申请探矿权有关问题的通知》中规定：“……1、凡在中国工商行政管理机关正式注册，领取非法人企业营业执照的涉外合资公司、合作公司、办事机构和代表处，可比照具有法人资格的申请人，按法规规定申请探矿权和地质勘查单位资格。2、 涉外勘查企业、办事机构和代表处申请地质勘查单位资格，需到国土资源部办理审批手续，纳入全国地质勘查单位资格统一管理”； 2000年10月24日实施的国务院办公厅转发国土资源部等部门关于进一步鼓励外商投资勘查开采非油气矿产资源若干意见的通知》中规定：“……（二）允许外商在中国境内以独资或者以与中方合作的方式进行非油气矿产资源风险勘探。（三）外商投资从事风险勘探，经外经贸部批准，到工商行政管理机关依法登记注册，向国土资源部申请探矿权。（四）外商与中方探矿权人合作从事风险勘探的，双方应当签订合作合同（协议），约定双方的权利义务，并报经国土资源部和外经贸部核准。（五）从事风险勘探的外商，按照被授予的探矿权，对勘查作业区内发现的具有开采经济价值的非油气矿产资源，保障其享有法定的优先采矿权。（六）外商申请设立采矿企业，须经外经贸部批准，到工商行政管理机关依法登记注册，向国土资源部申请采矿权 ……”。
   
    除去我国专门对外商投资的法律政策规定，以及一些地方有关外商投资矿业的规定外，上述规定，是我国目前和外商投资矿业审批权限方面主要的立法和政策规定，可以看出，外商投资我国矿业，取得矿业权，审批机关的级别一般很高。
   
    整体上，我国关于外商投资矿业的管理规定和实践，是在三资企业法和以《外商投资产业指导目录》、《指导外商投资方向规定》为主的国家产业政策的框架下进行的；但在我国已加入WTO的情况下，现有专门针对外商投资矿业的规定还远未成型，规定比较粗疏、文件层次大多很低、审批程序复杂、不适应国际形势；应在不妨碍国家国防战略、国计民生的前提下，尽可能和国际接轨，实行国民待遇，适应加入WTO的要求，制定有利于矿业吸引外商投资的立法和政策，促进我国矿业的发展和国际化。国土资源部在2000年4月11日颁布施行了《关于授权换发、颁发外商投资矿山企业采矿许可证的通知》,其中规定：“为了简化部分外商投资开采矿产资源的审批程序，根据《矿产资源开采登记管理办法》第3条第三款的规定，国土资源部决定：对外商投资开采地热、矿泉水和《矿产资源开采登记管理办法》附录以外的矿产储量规模中型（含）以下的矿产资源，授权由各省、自治区、直辖市地质矿产主管部门审批、登记，换发、颁发采矿许可证，……”，该规定表明，我国在对外商投资勘查和开采境内矿产资源的审批和颁发矿业权许可证的权限划分方面，已开始呈现宽松的态度，开始了有益的探索。
   
    二、二级市场的矿业权取得方式和相关实务问题
   
    （一）二级市场矿业权的流转方式简介
   
    二级市场是平等民事主体间关于矿业权平行转移的市场，是一级市场的延伸和扩大，是经营者之间的交易市场，利用市场发现价格和配置资源的特性，起到繁荣和促进市场发育的作用；二级市场的建立，有助于“矿业企业生产集中度的提高” 36，“有利于提高矿产资源的开发利用效率” 37。
   
    二级市场矿业权的流转方式主要有：
   
    1、矿业权转让。狭义的矿业权转让就是指矿业权的出售，即矿业权主体在满足矿业权转让条件下，将其矿业权让渡给他人的行为，它是矿业权主体的变更，矿业权权利义务的整体转移。
   
    矿业权的转让，必须满足一定的法定条件：根据《探矿权采矿权转让管理办法》第5条的规定，转让探矿权，应当具备的条件为：“(一)自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源；(二)完成规定的最低勘查投入； (三)探矿权属无争议； (四)按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款；(五)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件”； 转让采矿权，应当具备的条件根据《探矿权采矿权转让管理办法》第六条的规定为：“ (一)矿山企业投入采矿生产满1年；(二)采矿权属无争议；(三)按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；(四)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意”。
   
    根据《探矿权采矿权转让管理办法》第4条的规定，转让采矿权，应当具备下列条件：
   
    “国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门是探矿权、采矿权转让的审批管理机关。国务院地质矿产主管部门负责由其审批发证的探矿权、采矿权转让的审批。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责本条第二款规定以外的探矿权、采矿权转让的审批”，转让矿业权，我国实行的是两级审批制度。由于我国对转让实行实质审批制，在未得到批准前，当事人签署的《矿业权转让合同》不生效。若转让人转让的矿业权系无偿占用的国家出资形成的矿业权，同样需遵守国家出资形成的矿业权的评估确认程。
   
    2、从广义上讲，矿业权转让还包括矿业权的作价出资、合作、出租、抵押等
   
    根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第41条、第42条、第49条、第55条等的规定：
   
    矿业权作价出资是指矿业权人依法将矿业权作价后，作为资本投入企业，并按出资数额行使相应权利，履行相应义务的行为；矿业权合作包括合作勘查或合作开采经营，是指矿业权人引进他人资金、技术、管理等，通过签订合作合同约定权利义务，共同勘查、开采矿产资源的行为；矿业权出租是指矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人，并向承租人收取租金的行为。矿业权出租应当符合国务院规定的矿业权转让的条件；矿业权抵押是指矿业权人依照有关法律作为债务人以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下，向债权人提供担保的行为；另外，矿业权的继承、交换、赠与等，也是矿业权的流转方式，但这方面的具体规定不多，对于继承、交换、赠与应满足的条件，如何体现矿业权的特殊要求，也存在不同看法，这几种方式实践中也不多，不再介绍。
   
    （二）二级市场的有关实务问题
   
    1、关于《矿产资源法》中禁止矿业权转让牟利的规定
   
    1996年修改后的《矿产资源法》在确立我国矿业权有偿取得和建立矿业权市场方面的重要意义，自不待言；但其第6条中“禁止将探矿权采矿权倒卖牟利”的规定和其后制定的《探矿权采矿权转让管理办法》等鼓励矿业权交易流转的的精神已不适合，应该废除。
   
    该规定在当时社会背景下，是担心当时准备建立的矿业权市场建立后，二级市场出现炒作矿业权的投资行为。这条规定实际还带有计划经济的色彩，对市场的作用存在疑虑，实践中无助于矿产资源的有效配置，不利于矿业权市场的发展。不可否认，实践中许多勘探者正是以转卖矿业权作为投资的动力之一，并且利用矿业权转让带来的预期经济利益在资本市场上进行融资，一方面可以降低矿产勘探的风险，另一方面有利于矿业权市场的活跃。“实际上国家对于放开矿业权转让带来的矿业权持有者囤居、哄抬市场担心大可不必，因为市场自身会平衡交易价格，使得矿业权的价值理性回归”，对矿业权转让条件的设置，可以有效降低矿业权市场的投机性。
    2、矿业权的作价出资问题
   
    矿业权的作价出资，在我国是指矿业权人依法将矿业权作价后，作为对有限责任公司的出资（包括增资）或对股份有限公司的股份认缴对价（包括增发），将矿业权人变更为该公司，以此换取作为公司制企业的股东身份的对价，并基于股东身份行使对该公司的股东权利和承担股东义务的法律行为。
   
    我国目前关于矿业权作价出资的规定主要有：国务院的行政法规《探矿权采矿权转让管理办法》第3条：“除按照下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：……(二)已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。……”。国土资源部于2000年11月1日发布执行的部门规章《矿业权出让转让管理暂行规定》第6条直接规定：“矿业权人可以依照本规定，采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权，……”，该《办法》第41条进一步规定：“矿业权作价出资是指矿业权人依法将矿业权作价后，作为资本投入企业，并按出资数额行使相应权利，履行相应义务的行为”。
    但实践中，有一种观点认为，以矿业权作价出资，没有法律层面的依据，尤其是缺乏《公司法》方面的依据。《公司法》第24条对有限责任公司的出资规定：“ 股东可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。对作为出资的实物、工业产权、非专利技术或者土地使用权，必须进行评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。土地使用权的评估作价，依照法律、行政法规的规定办理。……”，第80条对股份有限公司的出资规定：“ 发起人可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。对作为出资的实物、工业产权、非专利技术或者土地使用权，必须进行评估作价，核实财产，并折合为股份。不得高估或者低估作价。土地使用权的评估作价，依照法律、行政法规的规定办理。……”。
    我们认为，整体上讲，矿业权作价出资，不存在任何法理上的障碍；作为一种可以评估其价值的公认的财产权利，具备转让过户的合法性基础，具有作为一项资产的可执行性，毫无疑问是适格的出资形态；其二，具有行政法规层次的依据，即《探矿权采矿权转让管理办法》第3条第二款的规定，该规定虽然比较模糊、间接，也只提到了采矿权，但其实质意思不言而喻；其三，实践中大量存在以矿业权作价出资的实例，被众多投资者和政府部门接受。
   
    总之，承认矿业权可以作价出资的合法性，是完善我国矿业权流转制度的重要内容，对于利用矿业权为矿业活动融资，具有其他流转方式不可比拟的优越性。
   
    但同时也应看到我国有关立法的不完善之处。比如，客观地讲，部门规章《矿业权出让转让管理暂行规定》比1998年出台的行政法规《探矿权采矿权转让管理办法》在许多方面有创新性的规定，尤其在矿业权流转方式方面，作了许多有益的尝试。但在一些地方，由于我国矿业权理论的相对薄弱，一些规定不是尽善尽美，后文还有述及。建议在修改《公司法》和《矿产资源法》时，明确矿业权作价出资的合法性。
   
    另外，虽然在整体上我们认可矿业权作价出资的合法性，但对于探矿权而言，倒也不可一概而论，比如，以在勘查空白区刚取得、还未进行任何勘探投入的探矿权作价出资，因不满足探矿权的转让实质条件，是不行的。
   
    3、矿业权出租问题的澄清
   
    《矿业权出让转让管理暂行规定》是我国第一次明确允许矿业权出租的法律文件，丰富了我国矿业权的交易方式，具有积极意义。在其第三章以一节的内容规定了矿业权出租问题，主要条文如下：第49条：“矿业权出租是指矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人，并向承租人收取租金的行为。矿业权出租应当符合国务院规定的矿业权转让的条件。矿业权人在矿业权出租期间继续履行矿业权人法定的义务并承担法律责任”，第50条：“出租国家出资勘查形成的采矿权的，应按照采矿权转让的规定进行评估、确认，采矿权价款按有关规定进行处置。已出租的采矿权不得出售、合资、合作、上市和设定抵押”，第51条：“矿业权人申请出租矿业权时应向登记管理机关提交以下材料：（一）出租申请书；（二）许可证复印件；（三）矿业权租赁合同书；（四）承租人的资质条件证明或营业执照；（五）登记管理机关要求提交的其他有关资料”，第53条：“矿业权承租人不得再行转租矿业权。采矿权的承租人在开采过程中，需要改变开采方式和主矿种的，必须由出租人报经登记管理机关批准并办理变更登记手续。采矿权人被依法吊销采矿许可证时，由此产生的后果由责任方承担”，等等。
    我们知道，矿业权是包含探矿权和采矿权的上位概念，而该《办法》在“出租”一节中多处使用矿业权的概念。这就给实践中造成了认识的混乱，有人认为，其定义明确说矿业权可以出租，自然包括探矿权；有人认为，该节后面条文，在矿业权的前提下，只出现了采矿权的概念，未明确提及探矿权，因此，探矿权不能出租。
   
    我们同意探矿权不能出租的看法。从本质上讲，探矿权的性质不适合出租。我们知道，不论是动产、不动产，还是权利出租，目的都在于用益，使其满足人们的某种现实需要；而探矿权取得后，说白了，其通过对地质情况的研究而获得的地质信息成果，在未转化成采矿权前，是不具备现实的用益性的；要想达到使用该探矿权的目的，合法途径不外乎受让和联合勘探。探矿权不具备现实用益的权利属性，以及出租这种市场法律形式的本质经济要求，都决定了探矿权不适合出租。因此，建议，在相关立法中，对此问题予以明确，避免实践中的误解。
   
    4、关于矿业权的抵押
   
    同出租类似，《矿业权出让转让管理暂行规定》也是我国第一次明确允许矿业权抵押的法律文件，在其第三章以一节的内容规定了矿业权抵押问题，同样，与出租的规定类似，该节规定，使用了矿业权和采矿权概念，未明确提及探矿权；这也同样给实践中造成了认识的分歧。我们认为，采矿权可以抵押，不存在歧义；但探矿权能否抵押，恐怕不能一概而论。
   
    我们知道，具备明确的或可供评估确定的价值，同时具备可执行性，就是适格的抵押物；对于采矿权和已进行到探明可供开采的矿产地阶段的探矿权来说，应该是可以的；但比如对于在勘查空白区刚取得、还未进行任何勘探投入，或虽有投入、但尚未进行到能确定该勘查区是否具备可供经济利用的矿产资源阶段的探矿权而言，进行抵押是不合适的。因这时的探矿权之价值无法确定，即使在已有一定勘查投资、物化劳动和或劳动的情况下，也不能证明必定有可供经济利用的矿产资源，比如，一个勘查区最终证明没有任何有价值可供经济开采的矿产资源，即使投入再大，我们也只能说，这个探矿权没有任何价值，是失败的勘查；这样的探矿权当然不能成为适格的抵押物，否则，设置抵押的目的就落空了，抵押权人的利益无法从这种抵押中得到保障，抵押失去意义。因此，实践中稳妥的做法是对于已进行到探明可供开采的矿产地阶段的探矿权，应当允许其成立抵押。
   
    另外，在行使抵押权时（即主债务的期限届满、主债务未获清偿），将发生矿业权的转让，此时，可能发生设置有抵押的矿业权尚不满足矿业权转让的部分或全部实质条件，若允许行使抵押权，在该矿业权尚存在国家出资形成的矿业权价款的情形下，则有可能出现抵押物权优先于抵押人对国家债权的行使，可能出现该矿业权不足清偿，导致国有资产的流失。因此，建议借鉴该《办法》关于“矿业权出租应当满足矿业权转让的条件”的规定，增加：“矿业权抵押应当满足矿业权转让的条件”。
   
    5、关于矿业权的有效期
   
    我国关于探矿权和采矿权均有有效期的规定，其中，《矿产资源勘查区块登记管理办法》第10条规定：“ 勘查许可证有效期最长为3年；但是，石油、天然气勘查许可证有效期最长为7年。需要延长勘查工作时间的，探矿权人应当在勘查许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续，每次延续时间不得超过2年。探矿权人逾期不办理延续登记手续的，勘查许可证自行废止。石油、天然气滚动勘探开发的采矿许可证有效期最长为15年。但是，探明储量的区块，应当申请办理采矿许可证”，另外，还有关于探矿权保留的规定。例如《矿产资源开采登记管理办法》第7条对采矿权的有效期就做出了这样的规定：“采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止”。
   
    对于探矿权设定有效期的规定，是必要、合理的，其立法目的系敦促探矿权人尽快进行勘查工作，避免长期占用勘查工作区、其他的投资者又无法进入的情况，及避免可能出现的实质目的不在于勘查投资的“跑马圈地”行为。
   
    至于采矿权的有效期，目前的规定有以下几点需要改进的地方：
   
    首先，关于确定采矿许可证有效期的标准，仅按照矿山建设规模来定，不太合理。应根据矿山建设规模和矿床储量综合考虑确定；若仅按矿山建设规模确定,有时会出现不太合理的情况。其次，有可能引起到期后需重新再交出让金的误解。作为采矿权客体之一的矿产资源，在耗竭性方面，与土地具有截然不同的区别，在国家出让矿业权时，是在考虑、计算已探明矿产资源原有价值的基础上，决定出让金的收取的。某一矿区已探明的矿产资源可以认为是在一个大致可预测的期限内总归要耗竭完的物质聚集体，因此，不可能在该矿产资源未开采完、但又到期后、由国家重新再次收取出让金。即《矿产资源开采登记管理办法》第7条对采矿权的有效期到期后可以续展的规定，应是无偿续展的概念（在前次出让时不存在欠交国家出资形成的矿业权的情况下）。
   
    但由于规定的不够明确，有人认为，采矿权应借鉴国有出让土地使用权使用权的做法，在到期后，续展时要重新向国家交纳价款，不能无偿延续。我们认为，这种认识忽略了矿产资源和土地的性质区别。土地是一种可以永续利用的自然资源，为避免个别私主体对土地的永久占有，不利于国家对土地的长远规划和使用，我国因此不存在土地私有制，以利于对土地这种基本资源的循环利用，便于为土地各种可能性的利用创造条件，从而，我国的国有土地使用权采用了有期限、且可重复出让的制度。而采矿权客体之一的矿产资源，与土地具有截然不同的耗竭性区别，决定了不可能借鉴土地使用权的做法。因此，建议修改有关立法时，明确采矿权无偿续展的概念。
   
    另外，有一个实践中的问题，即《矿产资源开采登记管理办法》只规定了不同矿山采矿权的最长期限，即意味着矿权发证机关在此期限内的自由裁量权，实践中，存在对于大、中型矿山的采矿许可证也只标明2、3年或3、5年的有效期的情况。虽然法律允许采矿权到期后可以续展，意味着直至矿产资源枯竭为止（还有可能超过最长期限），但必须一次次到期后去续展。采矿权许可证的这种记载方法，在我国矿业企业对外商转让采矿权时或到境外上市时，外商或有关境外人士，由于对我国的采矿权有效期的规定不理解，往往造成到期后可能还需给国家再交出让金的错误认识或觉得期限太短，不能满足其开发投资的时间要求，还对现有采矿许可证到期后能否无偿续展充满疑虑，造成不必要的误解，这种状况，不利于我国矿业企业的对外合作和国际性融资。
   
    因此，建议矿业主管部门在颁发采矿许可证时，遵循国际惯例，对按照矿床储量和建设规模可以在法定最长期限内标长一些的采矿许可证上将有效期尽可能记载长一些，或干脆取消对采矿权有效期的规定，一经取得，在矿产资源枯竭前持续有效（但同时应保留取得采矿许可证后一定期限内必须按照矿山设计及时开工建设的配套规定）。
    6、地质资料的知识产权属性及有无单独评估转让的必要性
   
    《矿产资源法》第28条规定：“矿床勘探报告及其他有价值的勘查资料，按国务院规定实行有偿使用”。“地勘成果是国家出让、赋予探矿权人的权利，它除了有优先取得采矿权的利得外，还应该受到知识产权的法律法规的有效保护。因此，《矿产资源法》规定矿床勘探报告及其他有价值的勘查资资料实行有偿使用的原则。当然，这种知识产权应归投资者所有” 39。
   
    安徽省地质环境监测总站的肖勇在《应准确定义探矿权》一文中认为“……因此，探矿权应是一种包含知识产权在内的复合产权”，“探矿权作为财产权，既有出资人的权益，还应有从事具体探矿的勘查者的权益”， “探矿权在依法转让时，其转让收益就应由两部分组成。一部分是当初投资资金按可变价格计算形成的，一部分是由探矿权人知识产权形成的。因此探矿权转让时产生的溢价，应由投资人和具体实施探矿的人共同分享”。还有人进一步认为，矿床勘探报告及其他有价值的勘查资料是勘查这种高度复杂的脑力劳动和体力劳动的结晶，具有知识产权的特性，具有和探矿权各自独立存在的价值，因此，在转让探矿权时，矿床勘探报告及其他有价值的勘查资料的知识产权价值单独评估计算。
   
    我们认为,上述人士对矿床勘探报告及其他勘查资料具有知识产权属性的认识是客观准确的,但并不能由此得出:转让探矿权时，矿床勘探报告及其他有价值的勘查资料的知识产权价值单独评估计算。《矿产资源法》的该条规定，是计划经济时代勘查成果资料有偿使用制度的延续，与现已施行的矿业权有偿取得制度不相适应。勘查工作中的物化劳动和脑力劳动的结合，最终形成有价值地质信息集合体-勘查成果资料，其确实具有知识产权的性质，但正是因为如此，探矿权才能体现其价值，若一个刚在空白区取得的探矿权，没有进行实际勘查工作，当然也未形成有价值的勘查资料，该工作区矿产资源的赋存情况不明，有无资源不得而知，试想，这样的探矿权无法估算其价值，这样的探矿权不会有人买；能估算出价值的探矿权，正是因为在投入勘查资金的情况下，专业人员运用知识和智慧，经过复杂的推理、分析和探索研究，发现了具备经济开采意义的矿产资源，勘查工作才会被认为是有价值的，才形成了相应的勘查资料，实际上是资金、知识、智慧的结合而得到的地质信息的外化形式。因此，在确定探矿权的出让或转让价格时，除去投资资金和物化劳动外，还充分考虑了勘查过程中的智力劳动因素，其价格中已包含了这一块的价值（至于其公平准确性暂且不说，这和由于矿业权评估理论和方法的局限性有关），在这种情况下，勘查资料实际上就是“探矿权的说明书” 40，这样才会有人去申请取得探矿权，才使得探矿权转让得以实现，试问，没有勘查资料的探矿权谁会去买，同样，没有探矿权的勘查资料谁会买？两者是密不可分的关系，勘查资料所代表的有价值的地质信息是探矿权的价值内核的组成部分，探矿权是勘查资料可转让的权利形态，给勘察查资料所代表的有价值地质信息以可体现的权利外观。
   
    《矿业权出让转让管理暂行规定》第14条规定：“矿业权出让时，登记管理机关应一并提供相应的地质资料。矿业权转让时，转让人应一并提供相应的地质资料”，可见，矿产资源主管机关对此问题已有了明确认识。因此，在转让矿业权时，两者不可分割，理应同时转让，不存在分别转让、体现各自价值的做法。否则，会导致矿业权价值构成理论和转让制度的混乱。

【作者简介】

刘光华，男，1970年生，法学博士，兰州大学法学院副教授，硕士生导师；薛建伟，男，兰州大学2002级法律硕士。

  【参考文献】
36刘骊光：《浅议矿业权交易市场体系》，《矿产保护与利用》，2003年第5期。
37王全生：《浅谈矿业权及其流转》，《中国煤炭》，2000年第3期。
39曹幼元、李自如：《矿业权析义》，《中国地质矿产经济》2000年第2期。
40袁怀雨等：《矿业权市场若干理论和实践问题的讨论和建议》，《中国矿业》2003年第12期。