浅析我国价格听证代表制度的缺陷及其完善

内容摘要：当前价格听证制度在我国价格决策过程中的运用越发广泛，然而价格听证的结果往往备受质疑，以至于民众对于价格听证制度普遍缺乏认同感。从哈尔滨水价听证会的闹剧可以看出，当下我国价格听证代表制度存在严重缺陷，应当从健全价格听证代表的选拔机制，提高价格听证代表的公开性和代表性，加强价格听证代表的专业性培养，增加听证代表意见的法律救济途径等方面加以完善，以提高价格听证制度的科学性和公信力，保证听证结果的公正性。

　　关键词：价格听证；听证代表；哈尔滨水价听证会；

　　听证制度是现代行政程序法的基本制度和核心内容，是行政程序公开、公平、公正、民主参与原则的集中体现和有效保障。自行政处罚领域首度引入听证制度以来，1997年制定的《价格法》[1]也将听证制度引入价格决策领域，其后原国家发展计划委员会于2002年11月22日发布的《政府价格决策听证办法》为民众参与价格决策提供了制度保障。尽管目前我国的听证制度在听证目标、听证范围、听证形式等方面存在诸多问题，但是价格听证无疑对于约束政府的定价行为，保证定价的公平合理能够起到一定的积极作用。然而从近年来我国价格听证制度的实践情况来看，我国的价格听证制度越来越脱离听证制度的本原初衷，从2002年的铁路票价听证会[2]，到2008年的手机漫游资费听证会[3]，再到2009年的哈尔滨水价听证会，每次听证会的召开即意味着价格的上涨，以至于有人戏称逢听必涨，由此凸显出我国价格听证制度存在的种种不足，有完善的必要。国家发展和改革委员会尽管在2008年10月10日废止了《政府价格决策听证办法》，并出台了《政府制定价格听证办法》，以求弥除先前价格听证制度实行过程中的弊端，然而作为检验新的听证办法的哈尔滨水价听证会，依旧闹剧连连，此出闹剧也最能反映出我国价格听证代表[4]制度方面存在的缺陷，本文将着力就本方面进行专门论述。

　　一、哈尔滨水价听证会始末

　　2009年12月8日，在哈尔滨马达尔宾馆，哈尔滨水价听证会正式召开。经哈尔滨市物价局委托，哈尔滨市消费者协会面向社会公开召集13名消费者作为听证会参加人。听证会当天，13名消费者代表和哈市消协副秘书长董长晓组成消费者团参加听证。根据哈尔滨市物价局提供的《哈尔滨市调整城市居民生活供水价格调整听证会会议指南》可以得知，13名经遴选的消费者代表中，有下岗职工两人，分别为谷孝发和杨秀梅。退休职工两人，为刘汝文和刘天晓。教师两人，为何淑玲和周福仁。社区干部两人，为马淑英和李桂芝。一名企业职工王继辉，一名企业领导宫立君，一名办事处干事修利文和一名律师李民，还有一名是医务人员刘国斌。13名消费者代表中，据哈尔滨市物价局价格处处长霍恩杰介绍，指南中提到的下岗职工杨秀梅当天没有到现场，坐在他位置上的是太平大有坊社区干部孙晶。而另一位下岗职工谷孝发，经中国青年报记者了解，谷是哈尔滨市信访局退休干部，现年70岁，1994年退休，并非下岗职工。两名退休职工中的刘汝文告诉中国青年报记者，他是哈尔滨现代酒店管理有限公司董事长，而且是黑龙江省民进委员会委员，不到退休的年龄，也不是退休职工。消费者代表中的律师——道里区司政法律服务所的律师李民告诉中国青年报记者，“国家有法律规定，水价三年一调整，调整的幅度为8％——10％”。当记者询问是哪个法律哪个条文或者是否是部门规章时，李民只说，是有这么个法律。记者在全国律师网站上查询，并未看到黑龙江省有叫做李民的律师。

　　根据市物价局提供的调价方案，居民生活供水价格上涨0．6元，即从1．8元上升到2.4元每立方米，涨幅为33％。哈尔滨年售水量为19961.3万立方米，其中居民水量9980万立方米。居民生活供水价调价额约为5988万元。5名来自哈供排水集团的参加人陈述了调整水价的必要性。他们称，自松花江水污染事件后，哈尔滨市兴建了磨盘山供水工程，其中输水管线总长度达到176.22公里,管线直径2.2米,市区配水管网工程140.4公里，这些工程的建设投入了巨资，供水企业负担沉重；另外哈尔滨城市居民生活供水价格从2001年12月起已经8年没有调整，而在这8年中，煤、气、电等供水必需品的价格普遍上涨，更加重了供水企业的负担。在消费者中，对待调价主要持三种态度。一种是认为磨盘山水质好，成本高，赞成提价；一种是认为涨价可以，但是涨幅应该降低；第三种认为应该暂缓涨价或者不涨价。其中，坚决反对涨价的，只有退休教师刘天晓一人。在听证会现场，一直得不到发言机会的他甚至向主持人丢了一瓶矿泉水以示抗议。[5]

　　随后，在国家发展和改革委员会的调查下，哈尔滨物价局也承认13名消费者代表中共有4人身份搞错，但表示这没有改变消费者的属性，在2009年12月31日黑龙江省物价监督管理局的公告中，对于水价方案作出了最终定夺，认定此次听证会召开的有效，并根据听证会笔录和听证代表的意见，确认居民用水每吨上涨0.6元[6]，也就是说，听证会代表的身份混乱，没有否定听证会的合法有效，听证的结果没有改变哈尔滨物价局的水价调整方案。

　　二、哈尔滨水价听证会的法律审视

　　价格听证会是政府价格主管部门在制定公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品的价格时，邀请消费者、经营者和社会有关方面对制定价格的必要性、可行性和科学性进行论证的制度。它是价格决策民主化和科学化、消费者参与定价的有益途径。[7]哈尔滨水价听证会因黑龙江省价格监督管理部门的一纸公告而尘埃落定，但是哈尔滨水价听证会留给我们的法律思考却远没有停止。从哈尔滨水价听证会的过程和最终结果来看，现今的价格听证制度并没有因《政府制定价格听证办法》的出台而有所改观。由哈尔滨水价听证会可以看出，当前我国价格听证会的代表制度存在严重的缺陷：

　　（一）价格听证代表产生方式规定不明。

　　听证制度追求的目标之一就是构建政府与公众交流的平台，使得政府进行价格决策时能充分考虑公众的利益，价格听证会代表对于听证事项的意见，应该最终将反映到政府的价格决策中，进而影响着公众的切身利益。就这个意义而言，如何产生听证代表是至关重要的[8]。根据《政府制定价格听证办法》（以下简称听证办法）第十条的规定，消费者代表和经营者代表既可以由自愿报名，随机选取产生，也可以有政府价格主办部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐，专家代表由政府部门聘请。由此可见，我国价格听证代表是由自愿报名，随机抽取的主导模式产生，至少从形式上讲可以降低价格主管部门的选择权。[9]但是从哈尔滨水价听证的实践来看，由于听证办法对听证代表产生方式规定的模糊，导致了听证代表自愿报名，随机抽取的主导模式演变成了听证代表的产生的政府主导模式，就此反映出我国现行听证办法对于听证代表的产生方式的笼统规定，导致实践中做法的多样，给了政府暗箱操作提供了空间，价格听证会的质量也就难以保证了。

　　（二）价格听证代表的代表性不足

　　听证制度的基本内涵就是充分听取各方面的意见。[10]价格听证会是政府、经营者、消费者等各方利益主体进行定价博弈的平台。听证办法也明确规定听证会代表应当具有一定的广泛性和代表性，要求听证会代表由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表和有关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。从哈尔滨水价听证会的实践来看，由于我国听证办法对于听证代表产生方式的规定模糊，导致听证代表的产生完全变成政府主导，那么在听证代表的选择中，并非所有的利益群体都能选出自己的利益代表，这就使得利益博弈各方力量的失衡，从哈尔滨水价听证会仅一名消费者代表表示反对水价上涨就可以看出，听证代表的代表性无从体现，其听证结果的公正性必然备受质疑。

　　（三）价格听证代表的公开性不够

　　保证听证代表具备充分的代表性，最好的方式就是公开听证代表的身份，接受社会公众的监督。依据价格听证制度的本来含义，价格听证会是各方利益主体公开参与价格决策途径，为避免听证代表的暗箱操作和有关利益方的相互勾结，听证代表应当进行身份公开。[11]现行听证办法尽管在第十八条明确规定在听证会召开30日前，政府价格主管部门应当通过政府网站或者新闻媒体公告听证代表，但是对于听证代表的公开程度，听证办法并没有严格的规定。从哈尔滨水价听证会的调查结果来看，存在4名听证代表身份搞错的现象，表明现行听证代表制度的公开性还不够，身份的混同，其结果必然影响听证代表在听证会上话语权的平等行使，最终影响到听证结果的公信力。

　　（四）价格听证代表专业性程度偏低

　　听证代表的构成及其专业程度的高低对于听证会的成功与否具有决定性的作用。[12]听证会是各方利益主体进行价格定价博弈的平台，经营者代表具有充分的经营信息，而消费者也必须具有相应的专业知识储备，由此双方才能进行势均力敌的较量，保证听证结果的科学性。如果听证代表，比如消费者代表，专家学者代表，对于听证项目一概不知，那么对于听证内容的发言也就无从体现其合理性。从哈尔滨市物价局提供的《哈尔滨市调整城市居民生活供水价格调整听证会会议指南》来看，听证代表明显缺乏相应的水成本价格等知识，其中的法律专家身份也系伪造，听证代表都只能对于反对或者赞成水价上涨发表简单的意见，由此反映出现行听证办法对于听证代表专业程度规定的匮乏，听证代表的专业性程度偏低，由此带来听证结果科学性的考验。

　　（五）听证代表意见无法律保障力

　　价格听证会是一种具有民主性质的程序。在听证活动中，各方利益代表各方利益代表从各自的立场出发对有关问题表达意见，使决策机关能在倾听不同意见的基础上，在权衡利弊之后作出决断，这无疑是民主表现。[13]虽然我国《价格法》规定价格听证会不是价格决策会，不适用少数服从多数的原则和规定，政府价格主管部门掌握定价权。但是作为限制政府滥用定价权的民主制度，政府价格主管部门在定价时应当充分考虑听证代表的意见，并对各方的观点进行回应，说明为什么采纳或者不采纳听证代表的意见[14]。从哈尔滨水价听证会的结果来看，尽管听证代表的身份搞串以及对水价上涨有不同意见，但是从黑龙江省物价监督管理部门的公告来看，显然没有认真对待听证代表在听证会上的发言，由此凸显出现行价格法和听证办法对于听证代表意见法律保障的缺乏，价格听证会的效力和功能便相应受到质疑。

　　三、完善我国价格听证代表制度的建议

　　如上所述，当前我国价格听证代表制度存有缺陷已是不争的事实。究其原因，既有制度建立时规范制定所固有的不周全因素，也有制度规范施行过程中本身畸形的后天原因。听证制度是防止部门化倾向，保证社会公正的有效手段之一。[15]完善价格听证会代表制度，保证价格听证会的科学性和民主性，对于改进和发挥价格听证会在政府制定价格过程中的作用，至关重要。尽管2008年12月国家发展和改革委员会发布了新的《政府制定价格听证办法》，增强了价格听证会的操作性，在程序和实体方面都对价格听证代表的产生、权利义务等方面进行了规定，但通过哈尔滨水价听证会的实践，笔者以为，我国价格听证代表制度还需要在以下四个方面进行完善：

　　（一）健全价格听证代表的选拔方式

　　价格听证代表，一般有消费者代表、经营者代表、专家代表和相关部门代表组成。关于价格听证代表的选拔方式，有学者指出，关于遴选方式，应该打破价格主管部门对听证代表择选主导权的垄断格局，根据身份不同，听证代表分为经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及专家代表。经营者代表由申请人推荐，政府有关部门代表由所在部门推荐，专家代表可以模仿《中华人民共和国仲裁法》关于仲裁委员会委员聘任的做法。[16]不无道理。但是打破政府价格主管部门对于价格听证代表的主导权，关键在于细化听证代表的选拔方式，从当前单一化的模式转变为类型化的模式，不同阶层、不同年龄段、不同行业都应当有各自的代表；同时鉴于政府聘请和政府委托都不能祛除价格听证代表的政府属性，那么应当发挥社会团体在价格听证代表选拔过程中的作用，改变当前政府价格主管部门在价格听证代表中的主导作用，由此保证价格听证代表话语权的公正行使。[17]

　　（二）提高价格听证代表的公开性和代表性

　　价格听证是为利益可能受到影响的个人提供“防卫”的机会，[18]因此所有利益可能受到价格决策影响的群体都应当有自己的代表参加听证会，也就是说听证代表应当具有代表性。选择听证会代表时，应当注意从范围广泛的利害关系人中加以选择，使各社会群体均能在听证会上就事关其切身利益的价格问题发表意见。[19]前已述及，保证听证代表具有代表性的最佳方式就是提高价格听证代表的公开程度。尽管我国现行听证办法对于价格听证代表的公开要求作了相应规定，但是没有规定公开的程度，以至于给政府的暗箱操作提供了空间，哈尔滨水价听证会中消费者代表身份的搞错，就说明了这一点。因此，应当从公开听证代表的具体信息入手，比如公开听证代表的身份、职业、所代表的群体，由此保证听证代表的代表性和听证制度的博弈性。

　　（三）加强价格听证代表的专业性培养

　　听证代表的专业能力是听证会质量的必要保证，如果听证代表，尤其是消费者代表不具备听证项目的成本核算、利润幅度、市场需求等专业知识，那么就无法提出对抗经营者代表的强有力的意见。美国历史上的肯尼迪听证会之所以取得成功而成功推动美国民航业的放松规制的改革，就在于听证代表来自政府机关和学术界，具有较高的专业水准，加之公开听证迫使其亮出了真实的想法，形成了“高手过招”局面。[20]可见听证会代表的专业能力决定着听证会的成功与否。反观哈尔滨水价听证会，多数听证代表只能就反对或者赞成上涨简单发表意见，而无实质性的专业意见的发表，所以我们应当注重价格听证代表专业能力的培养，比如说听证之前，对于听证代表进行集中培训，进而提高听证代表的专业程度。

　　（四）增加价格听证代表意见的法律救济途径

　　根据现行《价格法》和听证办法的规定，我国价格主管部门在制定价格时应当充分考虑听证代表的意见，也就是说我国价格主管部门制定价格时不必以听证代表的意见为依据。从法律的角度来说，我国价格听证制度还没有建立起案卷排他性制度，如果政府价格主管部门无视听证代表的意见，听证代表对于听证结果存有异议，也没有相应的法律救济途径。有学者曾经指出：最有效的途径莫过于行政诉讼，但依据我国现行的行政诉讼法律，类似价格决策这样的行政行为属于抽象行政行为，不能对其提起行政诉讼。而目前其他的监督机制又很难有效发挥作用。[21]鉴于此，笔者以为，可以参照美国的听证制度，引入案卷排他性原则，将现行听证办法第二十六条中的“定价机关作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见”修改为“定价机关作出定价决定时应当以听证会的意见为主要依据；同时修改我国现行《行政诉讼法》和《行政复议法》，将价格决策行为纳入行政诉讼机制，通过复议或者诉讼的方式对听证代表意见的进行法律救济。

　　四、结语

　　作为经济法社会本位理念制度实践的价格听证制度，在保证政府制定价格的科学性和合理性过程中发挥着重要作用，同时也保障着社会弱势群体的利益，为社会各利益主体参与价格决策提供了良好的法律平台。我国价格听证制度从1998年确立以来，到2002年原国家发展计划委员会发布《政府价格决策听证办法》，再到2008年新的《政府制定价格决策听证办法》发布，价格听证制度将近走过十年的发展历程，历经2002年铁路票价的首次全国性听证会、2008年手机漫游资费听证会，2009年哈尔滨水价听证会等重大价格听证会的实践，暴露出一定的制度弊端，但是价格听证的制度功能正为人们逐步肯定，留有价格听证制度总比没有听证形式要好。针对价格听证实践所反映出的问题，我们应分析其产生的原因，并逐步加以完善，恢复价格听证会民主定价和科学定价的本来面目。

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　　[1] 《中华人民共和国价格法》，1997年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九此会议通过，自1998年5月1日起施行。

　　[2] 陈志、叶明：“我国价格听证制度的缺陷及其完善对策”，《内蒙古名族大学学报》2002年第2期，第8页。

　　[3] 王桐湘：“手机漫游费听证会七大悬疑”，《检察日报》2008年1月23日，第5版。

　　[4] 此处听证代表主要指经营者代表、消费者代表、专家代表等，不包括听证主持人。

　　[5] 王超：“哈尔滨水价听证疑点重重”，《中国青年报》2009年12月10日。

　　[6] 《黑龙江省物价监督管理局关于调整哈尔滨市城市供水价格及对听证会参加人主要意见采纳情况的公告》//www.hrbpb.gov.cn/public/AA/index.jsp?TemplateNameN=AA&TemplateXMLName=1&CNumberN=10553&ArticleTitleN=1904

　　[7] 李昌麒：《经济法学》，法律出版社2007年，第478页。

　　[9] 何联：“价格听证制度规范的演变和分析”，《东南大学学报（哲学社会科学版）》2009年第6期，第106页。

　　[10] 丁煌：“听证制度：决策科学化和民主化的重要保证”，《政治学研究》1999年第1期。

　　[11] 张扬：“我国价格听证制度的缺陷及完善”，《白城师范学院学报》2008年第5期，第24页。

　　[12]叶新：《完善我国价格决策听证制度的法律思考》，中国优秀博硕士学位论文全文数据库（硕士）2006年。

　　[13]周义兴：“期待听证后的决策也能公开”，《上海证券报》2008年3月5日，第5版。

　　[14] 余鑫：《从手机漫游费听证会审视我国价格听证制度》，中国优秀博硕士学位论文全文数据库（硕士）2009年。

　　[15] 顾嘉禾：“由国外立法制度产生的思考”，《上海人大》2007年第2期，第7页。

　　[16] 章志远：“价格听证困境的解决之道”，《法商研究》2005年第2期，第5页。

　　[17] 湛中乐、邓淑姝：“价格听证制度的确立及其成功实践”，《价格理论与实践》2003年第5期。

　　[18] 张娟：“透视听证制度——兼对我国价格听证制度的思考”，载安徽大学《法学评论》2002年第1期。

　　[19] 李胜利：“关于城市公用事业价格听证制度若干问题的思考”，《行政与法》2003年第1期。

　　[20] 周汉华：“对我国听证会制度发展方向的若干思考”，《南方周末》2003年5月8日。

　　[21] 张承超：“浅论抽象行政行为的可诉性”，《法制与社会》2009年第9期。

作者： 孙志明 张洋宾