解读日本土地征收法中的行政程序

　2001年7月11日，土地征收法（1951年制定）修正案公布实施，这是继1967年修正案后最重要的一次修正。本次修正主要有三个原因。首先是与公共事业的公共性、程序有关的社会观念、法理发生了变化。以前，只要说是公共事业，就当然推定其有公共性，进而不重视公共性的认定程序，也忽略向居民说明其公共性如何被认定。现在，公民的价值观呈现多样化，越来越多的人更重视环境保护，而不是经济增长。如何让居民理解公共事业成为开发商最重要的课题。而政府让居民参加到公共性认定的过程中来，在考量居民意见后决定其是否是公共事业、决定公共事业的范围与方法等。其次是需要顺利、高效地实施公共事业用地的取得与补偿。再次是随着废物再利用设施之公共性的社会观念的变化，人们有必要再检讨征收适格事业。本文主要用对比方式考察2001年土地征收法修正案中的行政程序。

　　一、事业认定程序

　　（一）事业认定前的事业说明会召开义务

　　以前，地权者很少能够充分理解事业认定申请对自己意味着什么，常常在事业认定阶段不知道自己的土地已经事实上被套上征收的命运，而只有到裁决申请阶段才体会到问题的重大性，在征收委员会的审理阶段才主张该征收缺少所必需的公共性。[1]为了让权利相关人都知道事业内容，进而让事业认定程序顺利适当进行，开发商被课赋了通过适当场所、时间、众所周知的方法等召开说明会的义务。即新设了土地征收法第15条之14，规定：“开发商欲获得次条所规定的事业认定时，必须预先通过召开国土交通省令规定的说明会等方式，向与该事业认定有利害关系的人说明该事业的目的与内容。”而18条第2款规定了记载说明会实施状况的书面资料添加义务。这样，事前说明会成为事业认定的要件，没有说明会记载的事业认定申请书是行政程序法第7条“不符合法令规定的申请形式要件的申请”，对此，行政厅可以要求开发商在规定的期间内补正该申请，或作出拒绝该事业认定的决定。

　　另外，即使召开事前说明会，但若召开期日等没有被大家所知晓，则无法期待大家的充分参加，最终以开发商一方的说明为结束的话，将无法充分消解利害关系人的疑问。2001年6月28日参议院国土交通委员会《土地征收法修正案附带决议》写道：“要让事前说明会的举行期日众所周知，开发商与利害关系人之间要有问有答，务必取得实效。”该决议精神必须贯彻执行。[2]

　　土地征收法第15条之14存在一个解释问题，即“与该事业认定有利害关系的人”的范围。一般认为其范围不应仅限于该事业地的土地所有权人、同法第8条第3款的“关系人”、同法第43条第2款的“准关系人”。例如，虽不具有土地所有权等权利，但因该公共设施的建设运营而遭受损失者、因该公共设施而享受开发利益者、因使用该公共设施而获利者等也可以是“与该事业认定有利害关系的人”。另外，不仅限于自然人，也包括法人、规定了管理人或代表人的非法人式社团。即与同法第25条第1款的“与该事业认定有利害关系的人”相同，比根据第43条可提交与裁决申请书相关的意见书的人要广。

　　但一般并不认为，这里的“与该事业认定有利害关系的人”的全部都被视为行政诉讼法第9条规定的“有法律上利益者”而具有事业认定之撤销诉讼的原告资格。目前的判例也否定事业地周边居民的事业认定之撤销诉讼的原告资格。[3]行政程序法第10条规定的听取意见的“申请者以外的人”也不仅限于原告适格者，[4]被赋予行政程序权利者未必与原告适格的范围相同。

　　（二）事业认定程序中的公听会召开义务

　　2001年修正前的土地征收法第23条规定“国土交通大臣、都道府县知事拟实施事业认定，在认为有必要时，必须召开公听会获得一般意见”，是否召开公听会由事业认定权者裁量决定。而实践中没有召开该公听会的实例。但是，事业认定赋予了实际上的土地征收命运，而人们对事业的正面影响、负面影响的判断常有分歧，鉴于此，最好在事业认定程序中广泛听取利害关系人的意见，而后加以斟酌判断。

　　修正后的土地征收法第23条规定，当事业认定的利害关系人在事业认定申请书阅览期间内根据国土交通省令的规定请求召开公听会时，应该召开公听会。事业认定申请符合行政程序法第2条第3项的“申请”，适用该法第2章“应申请行政行为”的规定，另外，该法第10条规定“行政厅实施以考虑申请人以外者之利害为要件的应申请行政行为时，应该尽力通过公听会等适当方法提供听取该申请人以外者的意见”。即申请事业认定时，行政程序法只将公听会式的利害关系人之意见听取作为努力义务，而修正后的土地征收法课赋了更严的义务。

　　关于公听会，众参两院的国土交通委员会作出了附带决议。两委员会的决议在文字表述上略有差异，但内容相同。第一，事前充分告知召开期日等事项，尽力彻底公开议事记录等信息。关于召开期日、场所，只是事前简单地充分告知还不够，重要的是要选择多数利害关系人都能参加的期日、时间、场所。例如，工作日白天的话，上班族因无法请假而难以参加，有必要考虑周末召开，或者工作日的晚上召开。关于场所，若利害关系人分布较广，则最好设置几个场所。第二，有必要努力通过因特网上的答疑解惑来反映未能参加公听会者的意见。这种活用因特网的方式作为居民参与的方式极为有效，只是并非所有人都会上网，故无法完全代替一般的公听会。第三，公听会的主持人最好是具有独立性的审查官。就此，行政程序法中听证程序的支持人制度可以作为参考。

　　众参两院的国土交通委员会的附带决议还规定，为了能发挥公听会作为居民意见吸收场的本来作用，有必要将公听会中居民发表的意见适当地传达给第三者机关，构建起公述人（在公听会中作为利害关系人、学识经验者，陈述意见的人——译者）相互质疑机制，有必要采取包括修改规则在内的措施。纵观目前为止的国家、地方公共团体的公听会则会发现，不少情况是赞成、反对的公述人即使陈述各自值得倾听的意见，因不相互质疑，故最终只停留在听这一形式水平。土地征收法中事业认定程序的公听会不能如此。若公听会只停留在形式水平，则对事业认定的不满最终也会带进征收裁决阶段，这样就有可能失去事业认定阶段的不满在事业认定阶段解决这一土地征收法修正的意义。怎样让公听会具有实效，还需认真探讨。[5]

　　（三）第三者机关的意见听取

　　为了取得国民对事业认定的信任，事业认定厅与开发商不能是同一人。原土地征收法第17条第1款第1项规定，都道府县是开发商时，国土交通大臣实施事业认定；第2项规定，市町村是开发商时，都道府县知事实施事业认定。当国家是开发商时，根据第1项的规定，国土交通大臣是事业认定者，这是问题。虽说国家是开发商，若是农林水产省管辖的事业，在分担管理原则已经确立的我国，由国土交通大臣实施事业认定，其所致的不信任感也不会很大。但是，从预算的角度看，公共事业的一大半由国土交通省管辖，国土交通大臣对此实施事业认定，从国民的角度看，会产生考生与评分人同一的不信任感。虽然在国土交通省内部，事业担当布局与事业认定布局相分离，但也不能仅据此而满足国民有关中立性的要求。

　　为此，2001年土地征收法的修正案规定，事业认定厅拟实施事业认定时，要听取第三者机关的意见，并尊重其意见。根据该法第25条之2第1款，事业认定厅是国土交通大臣时第三者机关是社会资本整备审议会；根据第2款，事业认定厅是都道府县知事时第三者机关是该法第34条之7第1款的审议会及其他合议制机关，但是，在市町村长公告与该地区相关的认定申请书及附件副本之日起两周阅览期间内，没有提交意见书时，不产生第三者机关意见听取义务。

　　事业认定厅为国土交通大臣时，第三者机关是社会资本整备审议会，这是因为公共用地取得特别措施法第7条规定，国土交通大臣拟实施特定公共事业认定时要经过社会资本整备审议会的审议。但是，社会资本整备审议会是国土交通大臣的咨询机关，其中立性、公正性在国会中也遭受过质疑。这样，参众两院国土交通委员会附带决议规定，社会资本整备审议会中参与事业认定审议的委员，要平衡地从法学界、司法界、都市规划、环境、媒体、经济界等领域选出，原则上不任命持推进事业立场的中央省厅的（已退休的）前辈；审议事业认定时，与该事业认定有利害关系的委员不能参与审议。另外，参议院的国土交通委员会还规定社会资本整备审议会的议事要旨要尽量公开。

　　事业认定厅是都道府县知事时，征收委员会成为第三者机关不是不能考虑。但是，征收委员会虽是补偿问题的专业组织，但未必是事业认定的专业组织。即土地征收法第52条第3款规定“委员和预备委员必须是对法律、经济或行政有丰富经验和知识，对公共福祉能公正判断者，经都道府县议会的同意，由都道府县知事任命”，但在事业认定中不能缺少环境等专业的委员。另外，让以事业认定为前提而审议补偿的征收委员会参与事业认定，从事业认定与征收裁决相分离的角度看，并非妥当。所以，土地征收法没有将征收委员会作为第三者机关是适当的。该法第34条之7规定“为了调查、审议根据本法规定属于都道府县权限的事项，在都道府县设置审议会、其他合议制机关。有关审议会等的组织与运营的必要事项由都道府县条例规定”。鉴于在地方分权改革中必要规制被视为侵害地方公共团体的自主组织权，[6]将组织、运营委任于条例可以说是对地方自治的尊重。

　　另外，政府提交的法律草案说的是必须听取第三者机关的意见，而众议院将其修改为必须听取意见并尊重该意见。只要听取意见，那尊重意见就应理所当然，但在作为中央省厅改革一环，审议会等的意见尊重之规定被删除背景下，而后通过国会修正得以重新设置，这具有重要意义。所以，国土交通大臣和都道府县知事除了在第三者机关的意见明显不合理时之外，应该遵从第三者机关的意见。

　　（四）事业认定理由的公示

　　事业认定虽然是剥夺、限制土地所有权人等权利的征收裁决之前的行政行为，但只要事业认定没有无效瑕疵，征收委员会就不能判断事业的公益性，所以，事实上在事业认定阶段土地就被套上了被征收的命运。而且，事业认定产生限制土地所有人为一定行为的法效果。所以从实质上看，事业认定具有作为向事业地关系人作不利行政行为的特性。

　　但是，行政程序法第2条第4项将不利行政行为定义道“行政厅基于法令，以特定人作为收件人，直接对其课赋义务，或限制其权利的行政行为”，在《与行政程序法实施相关的法律整备法》的政府内部的立法过程中，事业认定被认为不以“特定人为收件人”的行政行为，故不是行政程序法上的不利行政行为，[7]进而，不适用该法第3章有关不利行政行为的规定。也不适用该法第14条第1款（行政厅实施不利行政行为时，必须同时向收件人说明做该不利行政行为的理由）。另外，行政程序法第8条第1款规定“行政厅拒绝许认可的申请时，必须同时向申请人说明理由”，这样，事业认定被拒绝时，有义务向开发商说明理由，而无法依据该条得出事业认定被认可时有义务向事业地的土地所有者等人说明理由。但是，依照宪法的正当程序要求，[8]这种情况下应该要说明理由。

　　修正前的土地征收法第26条规定：国土交通大臣或都道府县知事实施事业认定后，必须毫无延迟地通知开发商，同时在政府公报（国土交通大臣的事业认定），都道府县知事规定的方式（都道府县知事的事业认定）公告开发商名称、事业种类、事业地、图纸阅览场所。2001年的修正将事业认定的理由追加为告示事项。

　　都道府县知事规定的方法通常是政府公报公布。但是，包括土地征收法在内，政府公报公布这一方法作为告示方法是否真的有效，需要重新思考。《行政机关所持电子计算机处理相关个人信息保护法》第8条第1款规定总务大臣通过政府公报公示个人信息文档，而全面修改该法而成的《行政机关所持个人信息保护发法》的施行令第7条第5款取代政府公报的公示，采用因特网和其他信息通信技术的方法（各行政机关主页公布）。[9]另外，行政程序法第45条第1项规定命令草案及其关联资料的公示（第39条第1款）、意见公募结果与命令的公示（第43条第1款）、不公募意见而制定命令的公示（第43条第5款），通过电子信息处理系统方法及其他信息通信技术方法实施，这样，总务大臣的告示要通过电子政府的综合窗口实施。关于事业认定的告示，虽然不直接废止政府公报这一方法，但作为补充，主页上的公示最为理想。

　　关于申请被拒绝时说明理由的意义，最高法院判昭和60·1·22民集39卷1号1页、最高法院判平成4·12·10判时1453号116页判道：在担保行政机关判断的慎重与公正妥当，防止恣意的同时，通过向申请人告知拒绝理由为其救济申请提供便利。关于不利行政行为的说明理由的意义，最高法院判昭和38·5·31民集17卷4号617页、最高法院判昭和47·3·31民集26卷2号319页、最高法院判昭和47·12·5民集26卷10号1795页、最高法院判昭和49·4·25民集28卷3号405页、最高法院判昭和54·4·19民集33卷3号379页也作了同样的判决。[10]

　　关于说明理由的程度，前述最高法院判昭和60·1·22判道：只说明拒绝的根据性规定是不充分的（根据该规定就能弄清楚事实关系的情形除外），要具体记载在认定怎样的事实关系后断定申请者符合该根据性规定。前述最高法院判平成4·12·10也判道：必须知道符合被告所提供的根据性条文中非公开事由的哪一项。

　　关于事业认定的实体性要件，土地征收法第20条有所规定。而依据行政程序法第5条规定，事业认定权者要根据事业认定的性质尽量具体地规定依据土地征收法第20条来判断是否进行事业认定时所需的基准（审查基准）；除对行政有特别妨碍的情形外，必须通过作为事业认定申请地的机关事务所的设备或其他方法进行公开。行政程序法第5条第3款的“对行政有特别妨碍的情形”是极为例外的情形，在事业认定中不会出现，所以有公开的义务。在土地征收法第26条所要求公开的事业认定理由中，不仅是符合土地征收法第20条各项要件的理由，而且也应该是符合行政程序法第5条之审查基准的理由。[11]

　　另外有必要注意最高法院对理由的追认采取了慎重的态度。前述最高法院判昭和47·3·31、最高法院判昭和47·12·5、最高法院判昭和49·4·25也不认可理由追认。所谓理由追认，是指在第一次行政行为阶段没有说明理由，或者没有充分说明理由时，而后补充理由。若认可理由追认，则可能助长起初不说明理由，发生争议后再说明理由的态度。这样一来，在第一次行政行为阶段就无法保证行政厅判断的慎重、合理，另外，在与复议的关系中，例如若在复议决定阶段说明理由，这虽然为后续诉讼的原告提供了便利，但对复议申请人却不利，说明理由的功能就消失。不能简单认可理由追认。

　　二、征收委员会的裁决程序

　　（一）土地调查书与物件调查书制作的合理化

　　公示事业认定后，开发商必须制作土地调查书和物件调查书，必须让土地所有者和关系人到场，并在调查书上签字盖章。此时有拒绝署名盖章者或无法署名盖章者时，开发商必须请求市町村长到场和签名盖章，这是修正前的土地征收法第36条第4款的规定。修正案在此基础上规定，对被要求署名盖章但在相当期间内无正当理由不署名盖章者，市町村长可以代行署名。调查书的制作存在特例，即一笔土地的所有者与关系人、或一笔土地上之物件的权利人估计超过100人[12]的情况。为此，修正案在第36条第2款至第6款设定了特别程序（略——译者）。

　　（二）征收委员会审理程序中主张等的整理

　　市町村长公告裁决申请书后，土地所有者和关系人可以在公众阅览期间内向征收委员会提交意见书，对公告的土地及其权利实施了临时处理者、其他因损失补偿决定而有可能权利受侵害者（以下统称“准关系人”）可以在征收委员会审理结束前，在自己权利受影响的限度内，就损失补偿向征收委员会提交意见书（43条1、2款）。2001年的修正案在此基础上增设一款，规定土地所有者、关系人和准关系人在意见书中，不得记载与征收委员会审理无关的有关对事业认定不服的事项及其他事项。一般认为即使在该修正案以前，除事业认定存在重大明了瑕疵、无效情形外，征收委员会以事业认定有效为前提审理补偿问题，不审理事业认定的合法性问题。但在实际的审理中，常常出现对事业认定不服的主张，这成为征收委员会审理长期化的一个要因。对此征收委员会即使尽力说明，也难以奏效。所以，修正案明文规定有关事业认定不服的事项处于征收委员会审理程序的射程之外。该规定并无创设性意义，只是确认而已。

　　土地征收法第63条第1款规定，就申请书附带文书（40条1款）、意见书（43条1款）里记载的事项，开发商、土地所有者和关系人可以在征收委员会的审理中提交有关说明的意见书，或者口头陈述意见。在此过程中，有可能出现事业认定合法性、与征收委员会审理无关的意见。对此，新设的第3款规定起业者、土地所有者和关系人不能将与征收委员会无关系的对事业认定不服的相关事项或其他事项记载于意见书中，也不能口头陈述意见。这是以通说为基础的确认性规定。

　　征收委员会审理程序中对主张的整理并不意味着否定事业认定与征收裁决间的违法性继承。尽管事业认定具有行政行为性，但大多数判例都在征收裁决的撤销诉讼中认可事业认定的违法性，该倾向没有发生变化。肯定违法性继承的最近判例有，大阪高判平成11·9·30判例集不登载、大分地判平成13·11·26判例集不登载、东京地决平成15·10·3判时1835号34页，歧阜地判平成15·12·26判时1858号19页、冈山地判平成16·3·16判自265号74页、东京地判平成16·4·22判时1856号32页、歧阜地判平成16·9·15判自270号79页。另一方面，作为否定违法性继承的最近判例有东京高决平成15·12·25判时1842号19页。肯定者的理由是事业认定与征收裁决是完成一个效果的一串行为，对其瑕疵要整体性考察。但一般认为，即使是一串行为，也要分阶段争论，不要在争论后行行为时主张先行行为的违法性。所以，违法性继承的意思是：让先行行为服从撤销诉讼的排他性管辖，不将争论留于后行行为的撤销诉讼中，这在有可能否定受裁判权的情形中被认可。因为以前是虽可认识到事业认定的存在，但无法认识到被实质上套上被征收的命运，所以不能让事业认定服从于撤销诉讼的排他性管辖，在征收裁决撤销诉讼中主张事业认定的违法，这从实质上可以看成是因受裁判权遭侵害而肯定违法性继承的合理性根据。2001年的修正进一步完善了事业认定程序，这可能对法院有关是否认可违法性继承的判断产生影响，但因为这与受裁判相关，在将有没有必要认可违法性继承的判断委任于司法的背景下，所以没有设置否定违法性继承的明文规定。[13]

　　（三）当事人代表制度的创设

　　当土地所有者为多人，该土地的评价为多数人关心时，选出当事人代表有利于审理的顺利和迅速。为此，修正案新设了当事人代表制度。具有共同利益的多数土地所有者或关系人可以选定3位以下在征收委员会审理中代表全体利益的当事人（以下称“当事人代表”）。选定当事人代表的土地所有者或关系人（以下称“选定人”）可以撤销、变更其选定。选定和选定撤销、变更必须有书面证明。当事人代表可以为自己、其他选定人实施与征收委员会审理相关的一切行为。当事人代表选定后，选定人可以只通过当事人代表实施与征收委员会审理相关的行为。征收委员会给选定人的通知或其他行为，在有两人以上当事人代表时，针对一位当事人代表实施即可。另外，具有共同利益的土地所有者或关系人为明显多数时，征收委员会认为对审理的顺利进行有必要，可以建议该土地所有者或关系人选定当事人代表。

　　当事人代表问题原本不应只停留于土地征收法这样的个别法上，也应作为行政程序的一般问题进行探讨。[14]事实上，第一次临时调查会制作的行政程序法草案（所谓“桥本草案”[15]）设置了有关总代表的一般性规定；在行政管理厅行政管理局长咨询机关的行政程序法研究会（所谓“第一次研究会”）制作的行政程序法法律案要纲案[16]中，也设置了多数当事人程序。而且，总务厅行政管理局长咨询机关的行政程序法研究会（所谓“第二次研究会”）制作的行政程序法要纲案也设置了总代表的规定。我国的行政程序法虽然没有有关多数当事人程序，但也有像德国行政程序法那样，设置相关规定的例子，今后或许有必要就在我国行政程序法中设置当事人代表问题进行探讨。

　　（四）补偿金等交付的合理化

　　土地征收法采用了“先补偿后取得”的原则，为了让该事前补偿原则有保证，该法第100条规定：开发商在权利取得裁决规定的权利取得、让出裁决规定的时限内，没有实施与权利取得、让出裁决相关的补偿金等的交付或托管时，权利取得裁决、让出裁决失效。补偿金等的交付是民法上的还债，因开发商是还债人，故只要土地所有者等不同意银行转账等方法，就必须携带至相对人住所进行交付，相对人为多数人时，人居住的很远时，支付的成本变得很高，另外，也有为了让裁决失效而拒领补偿金、让托管失效而不作是否接受补偿金的意思表示的情况。这样一来，开发商尽管真心尽力，也无法在权利取得、让出期限内交付补偿金等，这样的例子也不少。[17]为此，2001年的修正案基于对日本国内邮政送达之确实性的信赖，设置了旨在让补偿金等交付合理化的规定，即第100条之2的规定。

　　第一，若开发商在权利取得裁决规定的权利取得期限内，通过现金或普通汇票证书等〔邮政汇票法（1948年法律第59号）第8条的普通汇票证书、其他与此具有同程度交付确实性的国土交通省令规定的交付手段，下同〕将应交付补偿金等的全部付在挂号邮件（仅限于国土交通大臣规定的方法，下同）或民间事业者书信送达相关法（2002年法律第99号）第2条第6款规定的一般书信事业者、第9款规定的特定书信事业者提供的第2款规定的书信业务中国土交通大臣规定的准挂号邮件（以下称“挂号邮件等”）中，从该权利取得时间至国内邮件通常送达所需的、政令规定的一定期间结束前，送达应收补偿金等者的住所（仅限于国内）时，该补偿金等的全部视为在该权利取得的期限内被交付（100条之2第1款）。这样一来，权利取得裁决就不会失效。第二，若开发商在让出裁决规定的让出期限内，通过现金或普通汇票证书等将让出补偿金的全部付在挂号邮件等中，在该让出期限起至前款政令规定一定期限结束前送达应收补偿金等者的住所（仅限于国内）时，该补偿金等的全部视为在该让出期限内被交付（100条之2第2款）。这样一来，让出裁决就不会失效。

　　三、征收适格事业的追加与仲裁制度的创设

　　（一）征收适格事业的追加

　　在2000年通常国会中循环型社会形成推进基本法成立，这象征着有关促进循环利用和适当处理废弃物这一公益性的社会观念发生了变化。修正前的土地征收法也将地方公共团体依据废弃物处理及清扫法而设置的与一般废弃物处理设施、产业废弃物处理设施及其他废弃物处理设施（仅限于与废弃物处理相关者）相关的事业视为征收适格事业，但随着前述社会观念的变化，2001年的修正案将与废弃物再生设施相关的事业追加为征收适格事业。另外，废弃物处理与清扫法第15条之5规定的废弃物处理中心虽是环境大臣指定的所谓指定法人，但因同法设置了环境大臣监督的规定，其信赖性得以确保，故废弃物处理中心设置的与一般废弃物处理设施、产业废弃物处理设施以及其他废弃物处理设施（仅限于与废弃物处理（含再生）相关者）相关的事业也是征收适格事业（征收法3条27项）。[18]

　　另外，通过活用民间资金促进公共设施整备法（PFI法）第15条规定，为了让选定事业者能顺利取得、使用选定事业用土地，土地征收法上的征收、其他相关法令上的许认可要在适当考量后实施。但是，只通过PFI法的监督措施，当然不能将PFI事业的全部视为征收适格事业。这是一个应将私人的全部公用征收问题纳入射程进行讨论的问题。另外，近来出现了一种讨论，即为了保护环境应该认可补偿措施用土地的征收。这个问题，包括替代用土地征收问题在内，都是今后要探讨的问题。

　　（二）仲裁制度的创设

　　2001年的修正案创设了以征收委员会委员为仲裁委员的仲裁制度。修正以前的土地征收法存在有关由调解委员实施调解的规定。这是1953年修改时设置的规定，当事人可以在事业认定公告前向都道府县提出调解申请，调解委员由征收委员会从征收委员会推荐，由都道府县知事任命。但是，调解没有约束力，而且调解的对象是与土地取得相关的事项，这样，与事业规划相关的纷争也能成为对象，故开发商对其敬而远之，实践中没有发挥什么作用。

　　2001年的修正案新设的仲裁制度只有在与土地取得相关的当事人无法达成协议，且只讨论土地价格时才能使用。这样，当只因补偿而无法达成买卖协议时，即使不进入征收程序，而通过仲裁，即可迅速解决纷争。此时，相关当事人双方可以通过书面形式，向该纠纷土地等所在的都道府县知事申请仲裁委员的仲裁。与调解中当事人一方或双方提出申请不同，仲裁必须双方提出申请，这与仲裁的约束力相关。相关当事人可以请律师或其他适当者作为代理人。都道府县向提出申请的开发商收取手续费时，其数额必须在实际花费的范围内，考量该事务性质后，以政令规定的数额为标准，且由条例规定。

　　事业认定公告发生后，应由征收委员会审理，而不能提出仲裁申请。调解申请亦是如此。仲裁申请之后仲裁决定之前，关于与该申请相关的土地或物件的所有权或其他权利、地上权等（5条）、土石沙砾采掘权（7条），开发商或这些权利的拥有者不能提出征收等的裁决申请或请求。仲裁委员为三人，对应各案件，征收委员会从其委员中推荐后，由都道府县知事任命。征收委员会委员和预备委员不得泄露在职务中获知的秘密，退职后同样。违反该守密义务时，处1年以下有期徒刑和50万日元以下罚金。

　　仲裁委员在实施仲裁时认为有必要，可以根据当事人的申请，要求相对方提供其所持有的与该纠纷相关的资料。仲裁委员在实施仲裁时认为有必要，可以根据当事人的申请，进入相对方占有土地或其他与该纠纷相关的场所，就构成纠纷原因的事实关系进行检查。实施该检查时，可以让1名仲裁委员进行该检查。仲裁委员实施了仲裁判断后，必须毫无延迟地将其概要报告于都道府县知事。仲裁委员做了该报告后，视为当然卸任。关于仲裁除土地征收法有特别规定外，准用仲裁法，此时，仲裁委员看作仲裁人。仲裁法第3章规定了有关仲裁人回避的程序。重要的是该法第45条第1款规定“仲裁与确定判决具有相同效力”。这样，在约束力方面仲裁与调解差异甚大。而且，仲裁法第44条规定了仲裁撤销申请，该申请被严格限定。除土地征收法规定外，仲裁申请程序、仲裁程序所需费用或其他与仲裁相关的必要事项由政令规定。在仲裁程序中当事人申请行为所需费用由该申请人负担。

　　四、补偿基准细目法定与生活再建措施

　　（一）补偿基准细目法定

　　在2001年土地征收法修改中，不为一般人所关注，但从行政法学观点出发值得注目的是补偿基准细目的法定。[19]即新增的第88条之2规定有关补偿基准的细目由政令规定。征收后的补偿是强制取得财产权（为宪法所保护）后的代价，应该通过法令规定用怎样的基准实施补偿。以前，1962年内阁会议通过的《公共用地取得后损失补偿基准纲要》被视为是适用土地征收法损失补偿相关规定的有力解释，但征收委员会独立行使职权，在法律上并不受内阁会议决定的影响。所以，政令基于土地征收法第88条之2的委任，规定补偿基准，从依法行政角度看当受欢迎。

　　为了对补偿基准的法令化进行讨论，2001年8月成立了损失补偿基准调查研究会（会长是小高刚——名城大学法学部教授），并进行了讨论。以前述《公共用地取得后损失补偿基准纲要》和1962年中央用地对策联络协议会制定的《公共用地取得后损失补偿基准》为参考，制定了《规定土地征收法第88条之2之细目的政令》（2002政令248）。

　　（二）生活再建措施

　　关于生活再建措施，已经存在像公共用地取得特别措施法第47条、水源地域对策特别措施法第8条、都市规划法第74条等立法例。2001年的修正案在第139条之2也新设了有关生活再建措施的规定。即为公告事业提供必要土地等而失去生活基础者认为有必要与补偿相结合获得某些帮助时，可以向开发商申请生活再建措施。措施包括宅地、开发后可以作为农地的土地或其他土地的取得；住宅、店铺或其它建筑物的取得；职业介绍、指导或训练。前述申请作出后，开发商要在情况允许的限度内尽力实施与该申请相关的措施。[20]

　　早在1967年修改土地征收法时，众议院、参议院就通过了旨在充分考量生活再建措施的附带决议。通过2001年的修正，生活再建措施在法律上得以明文化，这很有意义。但是，关于水源地域对策特别措施法第8条规定的生活再建措施，岐阜地判昭和55·2·25行集31卷2号184页判道：它是为了缓和、减轻财产损失以外的社会性摩擦、生活上的不安而规定的有别于财产上损失、补偿的措施，只不过是一种为了相关居民的福利，对补偿而言具有补充意义的行政措施，不是宪法第29条第3款上的正当补偿。土地征收法第139条之2第1款规定的生活再建措施也不属于宪法第29条第3款规定的正当补偿，这是实务上的解释。

　　【作者简介】宇贺克也（1955— ）：日本东京大学法学院教授。肖军（1975— ）：男，江西新余人，法学博士，湖南师范大学法学院副教授，日本东京大学法学院客座研究员，研究方向：宪法学与行政法学。

　　【注释】

　　[1] 参见足立忠夫：《土地收用制度の問题点》，日本评论社1991年，118页以下。

　　[2] 小高教授认为，关于1951年土地征收法规定的“法定协议”——应先于裁决申请实施，不应该在实践中流于形式。参见小高刚：《土地收用法の一部改正》ジュリスト1210号（2001年）107页。

　　[3] 关于判例，参见小泽道一：《逐条解説土地收用法下（第2次改訂版）》，ぎょうせい2003年，706页以下。

　　[4] 参见盐野宏、高木光：《条解行政手続法》，弘文堂2000年，173页；小早川光郎编著：《行政手続法逐条研究》，有斐阁1996年，307页；高桥滋：《行政手続法》，ぎょうせい1996年，231页；仲正：《行政手続法のすぺて》，良书普及会1995年，45页；宇贺克也：《行政手続法解説（第5次改訂版）》，学阳书房2005年，102页。

　　[5] 关于提高公听会实效性的方法，参见宇贺克也：《行政法概説I（第2版）》，有斐阁2006年， 405页。

　　[6] 参见宇贺克也：地方自治法概説，有斐阁2004年，91页以下。

　　[7] 但也有观点认为，土地所有者即使是多数，也有可能特定，故也能视为不利行政行为。参见阿部泰隆：《誤解の多い对物处分と一般处分》自研80卷10号（2004）41页。

　　[8] 关于行政程序法与宪法的关系，参见松井茂记《憲法と行政手続》公法56号（1994年）194页以下。

　　[9] 参见宇贺克也：《個人情報保護法の逐条解説（第2版）》，有斐阁2005年，272页。

　　[10] 关于各判决内容，参见宇贺克也：《行政手続法の解説（第5次改訂版）》，学阳书房2005年，98页、118页。

　　[11] 参见宇贺克也：《自治体行政手続の改革》，ぎょうせい1996年，52页。

　　[12] 有人对法律明确规定100人这一做法持疑问。参见小高刚：《土地收用法の一部改正》ジュリスト1210号（2001年）107页。

　　[13] 另外，《规制改革、民间开放推进3年计划（修订）》（2005年3月25日内阁会议决定）写道：“要持续关注2001年修正后的土地征收法的实施状况和今后判例，另外，伴随着修正后的行政诉讼法在今年4月的实施，行政行为的早期确定的必要性越来越强，在此状况下，就违法性继承性的阻断可否及其相关规定的设置，通过设置讨论会展开讨论。”

　　[14] 参见宇贺克也：《国家補償法》，有斐阁1997年，486页。

　　[15] 桥本公亘：《行政手続法草案》，有斐阁1974年，46页以下全文登载。

　　[16] 雄川一郎、盐野宏、园部逸夫编：《现代行政法大系(3) 行政手続·行政監察》，有斐阁1984年，363页以下全文登载。

　　[17] 参见池田公隆：《21世紀公共事業の実現に寄与する土地收用制度の確立に向けて——事業認定手続における情報公開·住民参加の保障と裁决関係手続の合理化を図る（土地收用法の一部を改正する法律）》时法1658号（2002年）33页。

　　[18] 关于民间事业者所设置的产业废弃物处理设施难以作为征收适格事业，参见小高刚：《土地收用法の一部改正》ジュリスト1210号（2001年）110页。

　　[19] 关于补偿基准细目未被法定的理论性问题，参见藤田宙靖：《改正土地收用法をめぐる若干の考察》，载藤田宙靖：《行政法の基礎理論(下)》，有斐阁2005年，359页。

　　[20] 有人主张当高龄者希望通过征收来结束营业时，应该积极实施营业补偿后的生活再建措施，参见小高刚：《土地收用法の一部改正》ジュリスト1210号（2001年）111页。

来源: 北大法律信息网